黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》更加具體地指出：“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！痹诔邪亟?jīng)營權(quán)抵押融資的問題上，形成了頂層設(shè)計(jì)。下面，談?wù)勎覍Τ邪亟?jīng)營權(quán)抵押貸款工作的認(rèn)識，并提出一些建議。

一、有關(guān)法律對于土地使用權(quán)抵押的規(guī)定和思考

（一）現(xiàn)行法律對于土地使用權(quán)抵押的規(guī)定。1995年10月1日起施行的《擔(dān)保法》第三十七條第（二）款規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。同條第（一）款規(guī)定，土地所有權(quán)不得抵押。

1999年1月1日起施行的《農(nóng)村土地管理法》和2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》都沒有對土地（承包地）使用權(quán)的抵押做出規(guī)定。

2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》第一百八十四條第（二）款規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。

此外，2005年9月1日生效的最高人民法院司法解釋第十五條明確：“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！?/p>

（二）對上述法律規(guī)定的思考。在上述四個法律文件中，最早制定、實(shí)施的《擔(dān)保法》中明確規(guī)定了集體所有的耕地的土地使用權(quán)不得抵押。之所以這樣規(guī)定，其主要的原因可以這樣理解：集體所有的耕地，即使在耕地的所有者作為發(fā)包方，將耕地發(fā)包給承包方，承包方獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，耕地的所有權(quán)性質(zhì)不變。沒有土地所有權(quán)的承包方怎么能將承包地的土地使用權(quán)抵押！當(dāng)然，《擔(dān)保法》已經(jīng)規(guī)定土地所有權(quán)不得抵押。綜上，不管是土地所有權(quán)還是集體所有的耕地的土地使用權(quán)都是不得抵押的。其次，在耕地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，除了受土地使用者的技能等主觀因素影響外，還受到自然因素的影響，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入不穩(wěn)定，可能出現(xiàn)入不敷出的情況。如果集體所有的耕地的土地使用權(quán)可以抵押，承包戶以承包地使用權(quán)抵押融資，或許沒有能力償還債務(wù)。其結(jié)果：承包戶失去抵押的承包地使用權(quán)；債權(quán)人（主要是指金融機(jī)構(gòu)）需要將抵押的承包地使用權(quán)兌現(xiàn)，才能避免資金的損失；在極端情況下，可能有部分非金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人囤積耕地，使耕地非農(nóng)化、非糧化。

在《擔(dān)保法》實(shí)施后制定的《農(nóng)村土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，是對農(nóng)村土地和承包土地管理的專項(xiàng)法律文件。這兩部法律文件應(yīng)該卻都沒有對集體所有的土地（承包地）抵押問題做出規(guī)定。特別是《農(nóng)村土地承包法》，對承包戶承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利有了規(guī)定，但沒有涉及抵押權(quán)能問題。這是否理解為：從解決農(nóng)民在承包地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時的資金不足問題的目的出發(fā)，需要將承包地的金融屬性釋放，以承包地使用權(quán)作為抵押，從而獲得需要的生產(chǎn)資金，這十分利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利于農(nóng)民取得更多的生產(chǎn)經(jīng)營收入，對于國家的糧食安全、提供充足的農(nóng)產(chǎn)品，提高農(nóng)民生活水平是必要的。然而，如果承包戶在抵押承包地使用權(quán)后，一旦不能償還借款，將失去生活的基本保障，由此帶來一系列的問題。這確實(shí)讓人糾結(jié)。因此，《農(nóng)村土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》既沒有規(guī)定土地（承包地）使用權(quán)可以抵押，也沒有規(guī)定不得抵押。事實(shí)上，這樣的結(jié)果是使《擔(dān)保法》對于土地使用權(quán)不能抵押的規(guī)定得以延續(xù)。

《物權(quán)法》一字不差地重復(fù)了《擔(dān)保法》的規(guī)定，即耕地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。不過，《物權(quán)法》在這款規(guī)定的后面加了一句話，“但法律規(guī)定可以抵押的除外”。對所加的這句話可以理解為，這是因?yàn)椤掇r(nóng)村土地承包法》第四十九條規(guī)定，對通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，經(jīng)依法登記取得土地（這里是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒”農(nóng)村土地）承包經(jīng)營權(quán)證的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法抵押。有意思的是，既然“四荒”地的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，《物權(quán)法》完全可以直截了當(dāng)?shù)亓谐?，而不必籠統(tǒng)稱“法律規(guī)定可以抵押的除外”?！段餀?quán) 法》將土地承包經(jīng)營權(quán)劃為用益物權(quán)。承包人沒有土地所有權(quán)，但對土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。能產(chǎn)生收益的土地承包經(jīng)營權(quán)具有價值，其作為抵押物不是不可以的?！段餀?quán)法》的上述規(guī)定給人以遐想空間：鑒于農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金不足、社會上強(qiáng)烈呼吁以承包地抵押貸款，是否應(yīng)該對有關(guān)法律文件中做出的土地使用權(quán)不可以抵押的規(guī)定加以修改。這無疑為改變土地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定預(yù)留了空間。

黨的十八屆三中全會決定和2014年中央一號文件對于承包地可以抵押的政策，打破了堅(jiān)冰，對推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，提高農(nóng)民收入，注入了活力，將產(chǎn)生積極的作用。農(nóng)村的承包地實(shí)行“三權(quán)”分離，所有權(quán)是農(nóng)村集體的，承包戶長期享有土地承包經(jīng)營權(quán)，其可以根據(jù)自身情況靈活處置經(jīng)營權(quán)：或者將土地經(jīng)營權(quán)出租，取得財(cái)產(chǎn)收入；或者自己經(jīng)營土地，在需要資金時，通過向金融機(jī)構(gòu)抵押承包地經(jīng)營權(quán)獲得貸款，更好地在土地上生產(chǎn)經(jīng)營。承包戶不論在出租承包地經(jīng)營權(quán)期間，還是因無法償還借款而失去抵押的承包地經(jīng)營權(quán)，都是有一定期限的，不影響其享有的土地承包權(quán)。

按照黨中央的文件精神，要修訂關(guān)于土地使用權(quán)不得抵押的相關(guān)法律法規(guī)，各有關(guān)部門應(yīng)該充分發(fā)揮職能作用，抓緊研究提出規(guī)范的、可操作性的實(shí)施辦法，建立配套的承包地經(jīng)營權(quán)抵押處置機(jī)制。

二、做好承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的政策建議

黨中央對承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資工作的方向已經(jīng)指明。開展這項(xiàng)工作，涉及上億的農(nóng)戶和眾多的金融機(jī)構(gòu)，出現(xiàn)一些問題是難免的。但是不能因噎廢食，“開弓沒有回頭箭”，事情必須做，而且要做好。不折不扣地落實(shí)政策，取得改革紅利，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，一定要有創(chuàng)新精神，要有腳踏實(shí)地的實(shí)干精神，做大量艱苦細(xì)致的工作。

（一）建議金融機(jī)構(gòu)做好以下工作。

1.明確以承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一項(xiàng)短期貸款業(yè)務(wù)。金融機(jī)構(gòu)的這項(xiàng)貸款，是依據(jù)承包戶持有的已對承包地確權(quán)后頒發(fā)的權(quán)證而發(fā)放，具有普惠性。這項(xiàng)貸款是解決承包戶短期生產(chǎn)資金不足的困難，使他們有錢買種子、化肥、農(nóng)藥、薄膜等生產(chǎn)資料，支付經(jīng)營性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織提供服務(wù)的費(fèi)用等。因此，承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的期限應(yīng)根據(jù)農(nóng)作物生長周期而定，一般在一年之內(nèi)。當(dāng)承包戶歸還借款后，才能辦理下次的抵押貸款。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)這一原則，結(jié)合實(shí)際情況，盡可能簡化辦理抵押貸款的手續(xù)。

為了具體說明下面兩點(diǎn)建議，舉一個例子。據(jù)一家媒體報(bào)道，某縣接近70%的農(nóng)村勞動力外出，閑置的土地較多，當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)開展了承包地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。某人在該縣建立了一個花卉種植基地。起初，該人憑借從信用社貸到的20萬元聯(lián)保貸款，承租了80畝土地。隨后，他用這80畝地抵押給信用社，獲得了50萬元的貸款。

在這一案例中，該縣鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、規(guī)?；姆较蚴菍Φ?，金融機(jī)構(gòu)順勢積極探索，改進(jìn)金融服務(wù)的思路也很好。但其中有兩點(diǎn)值得商榷：第一，案例中的某人將承租的承包地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)做抵押貸款不妥。因?yàn)?，借款人不是該土地的承包?jīng)營權(quán)人，他只有依租約使用土地的權(quán)利，而不能進(jìn)行抵押貸款。案例中的借款人如果由于種種原因不能還款，那么，最受傷害的是租給他土地經(jīng)營權(quán)的承包戶。第二，僅憑80畝地的承包地經(jīng)營權(quán)做抵押，取得50萬元的貸款似乎高了。無論是因管理問題或發(fā)生自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量下降，還是市場需求出現(xiàn)波動，一旦產(chǎn)品收入不能達(dá)到預(yù)期，借款人有可能無法按時還款，給金融機(jī)構(gòu)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)以上分析，提出以下第2和第3點(diǎn)建議。

2.享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包戶才能以承包地經(jīng)營權(quán)申請抵押貸款。這是一項(xiàng)原則。但在特定條件下可以采用變通的辦法。

如果土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人因故不能親自辦理承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，可以由承包人授權(quán)其家庭成員，并由村委會書面證明后，由其授權(quán)的家庭成員辦理承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

如果土地承包經(jīng)營權(quán)的承包人將承包地經(jīng)營權(quán)出租給他人使用（如上面的案例），在承包人的授權(quán)下，可由土地的承租人持雙方簽訂的承包地承租合同，向金融機(jī)構(gòu)申請承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。承包人一定要在收到租金后才能授權(quán)承租人，這樣既保證了承包人出租承包地取得的財(cái)產(chǎn)收入，也照顧到了承租人的利益。

3.準(zhǔn)確評估用作抵押的承包地經(jīng)營權(quán)的價值，依據(jù)評估值確定貸款額度。金融機(jī)構(gòu)對承包地經(jīng)營權(quán)的估值，可以通過對承包地經(jīng)營權(quán)出租收益的估值來確定，以當(dāng)?shù)匾划€地一年的租金作為標(biāo)準(zhǔn)，可適當(dāng)下浮。一旦借款人不能按時償還債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)通過土地流轉(zhuǎn)市場將其抵押的承包地經(jīng)營權(quán)出租，收回發(fā)放的貸款。金融機(jī)構(gòu)把握好貸款的額度，能夠大大減少貸款的風(fēng)險(xiǎn)。同樣，對承包戶來說，會降低無法贖回承包地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）承包戶良好的信用是做好承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的保證。承包戶是承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的參與者，更是受益者。在一定的意義上，承包戶的信用程度決定著這項(xiàng)工作的前景。有關(guān)部門和新聞媒體要做好引導(dǎo)工作。一是要使承包戶認(rèn)清這項(xiàng)工作對自身的積極作用，用好這項(xiàng)政策。在分析農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)時，財(cái)產(chǎn)性收入占比低被認(rèn)為是亟待解決的問題。開展承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作可以視同農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入。因?yàn)?，承包戶從中得到了生產(chǎn)需要的資金，和土地、勞動力、農(nóng)業(yè)技術(shù)等生產(chǎn)要素相結(jié)合，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入。二是在對農(nóng)民的培訓(xùn)工作中，將金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)知識作為培訓(xùn)內(nèi)容之一。要講清承包戶能否得到金融機(jī)構(gòu)的貸款，其自身的信用具有決定性作用。俗話說得好，“寧失江山，不失約會”，可見信用的重要。承包戶在借款、還款的過程中逐步提高自己的信用等級。這樣，不但可以解決短期資金不足的問題，還為自己今后進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，得到金融機(jī)構(gòu)更大的支持打下基礎(chǔ)。因此，承包戶一定要按照金融機(jī)構(gòu)的要求使用資金，按時足額還款。如果出現(xiàn)意外情況，還款有困難，要有寧愿自己“砸鍋賣鐵”，也要按時還款的理念。否則，自己的違約行為成為信用污點(diǎn)，會逐漸被金融機(jī)構(gòu)拋棄。

（三）建議各級政府及有關(guān)部門、村委會做好以下工作。各級政府及有關(guān)部門要發(fā)揮自己的職能作用，配合、支持金融機(jī)構(gòu)做好承包地抵押貸款的工作。村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織也要盡自己的力量。

1.做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。落實(shí)、推動承包地使用權(quán)抵押貸款工作，必須做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。《擔(dān)保法》第三十七條第（四）款規(guī)定，使用權(quán)不明或者有爭議的財(cái)產(chǎn)不得抵押。承包地沒有確權(quán)登記，不能頒發(fā)權(quán)證。金融機(jī)構(gòu)無法認(rèn)定承包戶究竟享有哪塊地的土地承包經(jīng)營權(quán)，也就不能辦理承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。因此，有關(guān)部門要抓緊落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，這不僅僅是抵押貸款工作的基礎(chǔ)，更是鞏固和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)營制度的重要工作，是推動土地流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財(cái)政部門要將此項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。

2.在對金融機(jī)構(gòu)的工作考核時，要將承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作單列出來，制定切合實(shí)際的考核指標(biāo)。財(cái)政部門對積極開展此項(xiàng)工作的金融機(jī)構(gòu)，按照其貸款額度予以適當(dāng)獎勵。財(cái)稅部門對此項(xiàng)工作的利息收入給予稅收優(yōu)惠，支持金融機(jī)構(gòu)開展工作。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局已發(fā)布通知，自2013年11月1日至2015年12月31日，對中國農(nóng)業(yè)銀行納入“三農(nóng)金融事業(yè)部”改革試點(diǎn)的19個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行下轄的縣域支行，向農(nóng)戶、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村各類組織提供貸款取得的利息收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅。希望在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，能夠及早、全面推行。

3.在改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的工作中，將部分增量及存量直補(bǔ)資金用于增加對承包戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)助，提高對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障水平。承包戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營正常，其有能力還貸款。一旦因?yàn)?zāi)歉收，得到保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠付資金，承包戶可以按照與金融機(jī)構(gòu)事先的約定，將部分賠付資金歸還金融機(jī)構(gòu)的貸款。

4.各級政府以及村委會等，可以根據(jù)自己的財(cái)力，建立專項(xiàng)基金。當(dāng)承包戶因?yàn)?zāi)歉收而不能按時歸還貸款時，先由專項(xiàng)基金為承包戶無息墊付部分貸款，待承包戶次年取得收入后如數(shù)歸還墊付的資金。

5.在承包戶無法按期向金融機(jī)構(gòu)還清承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款而又需要繼續(xù)申請此項(xiàng)貸款時，政府出資開辦的擔(dān)保公司應(yīng)該視具體情況為其擔(dān)保，為有能力的承包戶搞好次年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展“自救”，提供一個機(jī)會。

可以相信，通過各有關(guān)方面的共同努力，一定會使承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作健康地發(fā)展。

據(jù)有關(guān)報(bào)道，截至2011年上半年，全國實(shí)行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝。據(jù)有的專家估算，通過承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，每年將撬動1.3萬億元資金。應(yīng)該說，這個數(shù)字過于樂觀了。因?yàn)?，這相當(dāng)于平均每畝承包地每年融資1000元，不符合現(xiàn)實(shí)情況。從實(shí)際出發(fā)，考慮到目前尚有許多承包地沒有確權(quán)頒發(fā)權(quán)證，即使在已完成確權(quán)頒發(fā)權(quán)證的承包地中，還有一部分偏遠(yuǎn)地區(qū)的承包地缺乏流轉(zhuǎn)的條件，不能開展承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，因此，每年可以撬動的資金低于1.3萬億元。不盲目樂觀，要繼續(xù)在資金、改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全方位服務(wù)等方面全力支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展；在承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作存在不確定性甚至風(fēng)險(xiǎn)的情況下，去除“前怕狼后怕虎”的畏難思想，勇于實(shí)踐，是我們應(yīng)該持有的態(tài)度。

這里需要說明一點(diǎn)，本文是對承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的認(rèn)識和政策建議。對于金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的其他涉農(nóng)貸款工作會有不適用的地方，正如俗話所說，“一把鑰匙開一把鎖”。比如，適度規(guī)模經(jīng)營主體需要的資金量比較大，金融機(jī)構(gòu)要相應(yīng)開展訂單貸款、產(chǎn)業(yè)鏈貸款以及融資租賃等業(yè)務(wù)，其他有關(guān)部門同樣要制定相應(yīng)的政策予以支持。

責(zé)任編輯：欣聞