財政支農(nóng)資金整合是在現(xiàn)有體制框架下以財政部門為主導(dǎo)，立足本地實(shí)際和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，突出財政支農(nóng)重點(diǎn)，以財政支農(nóng)使用效益最大化為目標(biāo)，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)項(xiàng)目為平臺，在不改變資金性質(zhì)和資金用途的前提下，對投向相近或目標(biāo)一致、但來源不同的各項(xiàng)財政支農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，建立捆綁投入機(jī)制，整合使用，變分散平均投資為相對集中統(tǒng)一投資，是對現(xiàn)行財政支農(nóng)項(xiàng)目資金的管理思維、管理方式和管理機(jī)制的變革。

2004年，中央一號文件首次提出財政支農(nóng)資金整合。2007年，新疆自治區(qū)開始進(jìn)行財政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)。2010年，以自治區(qū)人民政府《關(guān)于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排意見的通知》為標(biāo)志，新疆財政支農(nóng)資金整合工作進(jìn)入大規(guī)模實(shí)施階段。自治區(qū)財政牢牢把握涉農(nóng)資金整合工作主動權(quán)，積極創(chuàng)建新型的財政支農(nóng)運(yùn)行機(jī)制，集中有限財力重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中存在的諸如“三農(nóng)”基礎(chǔ)差、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短增值少、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)薄弱、農(nóng)牧民收入與全國平均水平差距拉大等突出問題，不斷提升政府農(nóng)業(yè)支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，努力為構(gòu)建新型投融資體制和解決好財政資金引導(dǎo)機(jī)制與產(chǎn)業(yè)、金融資金動員機(jī)制兩個核心問題奠定良好基礎(chǔ)。

一、整合財政支農(nóng)資金主要做法與成效

（一）主要做法。

1.積極構(gòu)建與公共財政體制要求相一致的新型農(nóng)業(yè)財政資金運(yùn)行框架。按照市場經(jīng)濟(jì)和政府有效支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的要求，及時調(diào)整歸并相應(yīng)的財政資金分配制度，從部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，開辟源頭整合渠道，對現(xiàn)有財政資源進(jìn)行合理調(diào)整和重新配置，將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)田水利、土地整理、農(nóng)業(yè)科技推廣示范、農(nóng)民培訓(xùn)等45個涉農(nóng)專項(xiàng)資金整合歸并為糧食生產(chǎn)資金、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、動植物疫病防控和有害生物防治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣等八大類資金。通過預(yù)算環(huán)節(jié)歸并、分配環(huán)節(jié)協(xié)商、實(shí)施環(huán)節(jié)協(xié)作，下放權(quán)力、簡化撥付，加快資金撥付與執(zhí)行速度，綜合運(yùn)用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保、以獎代補(bǔ)等手段，統(tǒng)籌各部門參與，降低行政成本，提高農(nóng)財工作效率，確保資金由財政部門“一個漏斗”向農(nóng)民發(fā)放，不斷強(qiáng)化財政部門支農(nóng)資金統(tǒng)籌安排與整合使用能力。

2.積極構(gòu)建自治區(qū)、地州、縣市“三農(nóng)”投融資運(yùn)管新機(jī)制。各級各部門主動查找資金管理薄弱環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)一步厘清部門職責(zé)，積極推動地縣構(gòu)建“三農(nóng)”工作管理新機(jī)制，規(guī)范管理、規(guī)劃項(xiàng)目、有序集中投入，做到科學(xué)規(guī)劃、搭建平臺、渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢互補(bǔ)、各記其功、合力攻堅，形成了財政支農(nóng)資金分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)、統(tǒng)籌安排資金和統(tǒng)一績效評價標(biāo)準(zhǔn)的前提下的項(xiàng)目對口申報與統(tǒng)籌安排，支農(nóng)資金的分級管理與縱橫聯(lián)動，有效減少重復(fù)與分散投資建設(shè)并存現(xiàn)象；積極探索財政支農(nóng)資金整合形成長效機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)自治區(qū)和地州級整合工作，建立健全上下聯(lián)動、政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)的長效機(jī)制，集中解決制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的瓶頸問題。

3.積極推進(jìn)縣域整合，引導(dǎo)財政資金與金融信貸資金、社會資金整合。以縣市涉農(nóng)資金整合平臺為抓手，以農(nóng)田水利建設(shè)為核心，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目、重大專項(xiàng)資金為平臺，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和激勵作用，切實(shí)增強(qiáng)縣（市）統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金的能力，積極引導(dǎo)、整合財政資金與金融信貸資金、社會資金積極投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)和金融資本投入積極性，協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）取得的成效。

1.支農(nóng)資金整合理念深入人心，形成共識。各級各部門從思想上真正重視財政支農(nóng)資金整合，認(rèn)識不斷提高，將支農(nóng)資金整合列入重要議事日程，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓整合、抓協(xié)調(diào)，專題研究部署支農(nóng)資金整合工作。基層工作思路從“跑項(xiàng)目、爭資金”向“定規(guī)劃、管項(xiàng)目”轉(zhuǎn)變，整合工作積極性、主動性普遍增強(qiáng)，管好用好項(xiàng)目資金意識顯著增強(qiáng)，為深入推進(jìn)支農(nóng)資金整合提供了良好環(huán)境與條件。

2.促進(jìn)支農(nóng)部門職能轉(zhuǎn)變、體制機(jī)制創(chuàng)新。財政部門“多渠道引水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”，僅2012年區(qū)本級財政整合的八大類財政支農(nóng)資金就達(dá)24億元，同比增幅近20%，并帶動區(qū)、地（州）、縣（市）整合投入逾百億元。在同一項(xiàng)目區(qū)建立了統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的項(xiàng)目資金統(tǒng)籌安排機(jī)制，規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)域布局、陽光運(yùn)作、規(guī)范管理和工程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及項(xiàng)目法人、合同、招投標(biāo)、審批、追責(zé)和資金監(jiān)管、績效評價等一系列規(guī)范的制度體系快速建立，“政府領(lǐng)導(dǎo)、財政牽頭、部門聯(lián)動、責(zé)任清晰、科學(xué)規(guī)劃、兼顧特色、監(jiān)管有效”的支農(nóng)資金整合的制度建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新持續(xù)深化。自治區(qū)財政和農(nóng)口主管部門從項(xiàng)目管理、審批等微觀繁復(fù)日常事務(wù)中解脫出來，專注于加強(qiáng)資金監(jiān)管、基層調(diào)研和研究制定支農(nóng)政策措施?？h級資金整合、統(tǒng)籌使用和項(xiàng)目決策的自主權(quán)顯著增強(qiáng)，整合積極性不斷提高，基層政府從“爭資金、跑項(xiàng)目”中解放出來，能夠?qū)Ｗ㈨?xiàng)目管理實(shí)施，更好地服務(wù)“三農(nóng)”。“越位”和“缺位”現(xiàn)象明顯減少，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、資金、項(xiàng)目、效益四者有機(jī)結(jié)合，支農(nóng)資金分配更加公平、公正，引導(dǎo)效應(yīng)不斷放大，支農(nóng)資金集聚效益顯著提高，促進(jìn)了農(nóng)民積極籌資投勞、政府持續(xù)加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機(jī)制形成與完善。

3.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速發(fā)展。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目整合資金、集中投入，集中解決了一部分制約農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的瓶頸問題，辦成了過去很多想辦但辦不了的事。糧食棉花、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧養(yǎng)殖基地、特色林果業(yè)、農(nóng)業(yè)高效節(jié)水等項(xiàng)目建設(shè)水平顯著提高，農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力顯著提高；引導(dǎo)、整合產(chǎn)業(yè)資本、金融資本和援疆資金向糧食主產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)帶、生態(tài)功能區(qū)、連片特困地區(qū)高效聚集，做大做強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化程度進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局更加多樣合理、局部區(qū)域集中、農(nóng)業(yè)科技水平明顯增強(qiáng)，比較優(yōu)勢更加明顯，新疆農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)國際市場競爭力進(jìn)一步增強(qiáng)，伊犁州、巴州、昌吉州等地一批集生產(chǎn)經(jīng)營、科研開發(fā)為一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)迅速成長壯大，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步明顯加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級的步伐進(jìn)一步加快，促進(jìn)了農(nóng)民持續(xù)增收。

4.新農(nóng)村建設(shè)加快發(fā)展。資金整合帶動項(xiàng)目區(qū)農(nóng)牧民人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村服務(wù)體系和信息化等社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐明顯加快?；鶎訄?zhí)政能力迅速提升，黨的建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)牧民的業(yè)余文化生活日益豐富，學(xué)科技、用科技的意識顯著增強(qiáng)；農(nóng)業(yè)勞動強(qiáng)度有效降低，帶動了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，收入明顯提高；踐行“文化引領(lǐng)”，打造民族傳統(tǒng)特色文化與現(xiàn)代文化融合，生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游觀光、科普教育結(jié)合、文化展示與休閑娛樂購物為一體的高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高效益的少數(shù)民族風(fēng)情園區(qū)，形成了“一個項(xiàng)目、多個市場，一種投資、多種回報”的農(nóng)牧民增收新格局，加快了農(nóng)牧民致富奔小康的步伐，促進(jìn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)全面發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益凸顯。

二、推進(jìn)財政支農(nóng)資金整合工作的建議

（一）創(chuàng)新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)從“建農(nóng)業(yè)”到“管農(nóng)業(yè)”、“建管分離”的轉(zhuǎn)變。

1.明確政府出資人法人地位。設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展管理局負(fù)責(zé)財政支農(nóng)資金使用與管理，負(fù)責(zé)“三農(nóng)”政策研究、政策制定與咨詢，以歸并財政支農(nóng)資金管理使用部門，減少管理環(huán)節(jié)，合并功能相同涉農(nóng)部門，歸并理順管理體系，收并涉農(nóng)部門農(nóng)業(yè)財權(quán)，集中財政資金分配權(quán)，徹底解決預(yù)算編制不完整，預(yù)算執(zhí)行分割、分散等問題。

2.深化農(nóng)村公共財政體系改革。改變現(xiàn)有分塊管理模式、機(jī)制和縱橫交錯的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，按照“適應(yīng)市場、責(zé)權(quán)利一致、減少交叉、加強(qiáng)協(xié)調(diào)服務(wù)”的原則，著手建立“三農(nóng)”發(fā)展規(guī)劃、資源、資金有機(jī)結(jié)合創(chuàng)新支農(nóng)體系及管理體制，將財政支農(nóng)建設(shè)性資金納入政府固定資產(chǎn)投資范疇統(tǒng)籌整合安排，創(chuàng)新財政支農(nóng)經(jīng)營性資金（指在基本公共服務(wù)和行政運(yùn)行領(lǐng)域外，財政安排用于支持“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和社會服務(wù)等方面的經(jīng)營性投資，主要包括財政安排用于農(nóng)村交通、水利、環(huán)保等重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)扶持類重大項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)資金）投入方式，通過股權(quán)投資方式集中投入，并吸引社會資本、金融資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和先導(dǎo)性企業(yè)，有效帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)、杠桿和激勵作用，提高財政支農(nóng)資金使用效益。

（二）進(jìn)一步明確政府部門職能定位，創(chuàng)新財政支農(nóng)資金整合渠道與方式。

1.著力塑造整合的公平競爭環(huán)境。尊重市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，政府以價格和政策資源為核心，針對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的市場失靈、農(nóng)業(yè)科技的外部效應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品市場信息的不對稱和農(nóng)產(chǎn)品價格的蛛網(wǎng)市場特征等重點(diǎn)問題，進(jìn)行必要、集中和有效干預(yù)。

2.加強(qiáng)縱向與橫向協(xié)調(diào)配合。在政策制定、制度設(shè)計、資金安排、監(jiān)督管理等方面下放項(xiàng)目審批權(quán)限，徹底消除項(xiàng)目審批權(quán)限過高導(dǎo)致的項(xiàng)目針對性不強(qiáng)、投入指標(biāo)和資金到位晚等不利于縣域支農(nóng)資金整合的弊端，改變基層向上爭取資金為通過各級財政預(yù)算安排撥付，分級負(fù)責(zé)，項(xiàng)目在哪級選定，哪級負(fù)責(zé)項(xiàng)目成敗、資金安全有效。財政部門著力研究提出支農(nóng)資金投入的重點(diǎn)區(qū)域和項(xiàng)目，做好政府的決策參謀，加強(qiáng)支農(nóng)資金的使用、管理與各涉農(nóng)部門溝通協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作。自治區(qū)財政負(fù)責(zé)支農(nóng)資金宏觀管理，承擔(dān)宏觀管理責(zé)任，地（州）、縣（市）財政負(fù)責(zé)財政支農(nóng)資金使用的具體管理，承擔(dān)資金安全有效責(zé)任。涉農(nóng)部門負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施方案，組織項(xiàng)目實(shí)施，協(xié)助財政部門做好項(xiàng)目資金監(jiān)管。深化聯(lián)席會議機(jī)制建設(shè)，共同參與協(xié)調(diào)支農(nóng)項(xiàng)目考察、評估、論證、立項(xiàng)與整合資金的統(tǒng)籌、分解、撥付和監(jiān)督工作。

3.實(shí)現(xiàn)資金項(xiàng)目管理集中化、專業(yè)化、程序化與科學(xué)化。項(xiàng)目管理與資金管理兩權(quán)分離，財政部門集中各層次、渠道、類型財政支農(nóng)資金，設(shè)置專戶，統(tǒng)一管理，依據(jù)農(nóng)業(yè)行政決策部門確立的支農(nóng)項(xiàng)目及其投資計劃，按照統(tǒng)籌整合、?？顚Ｓ迷瓌t，統(tǒng)一撥付財政支農(nóng)資金，并對財政支農(nóng)資金運(yùn)行進(jìn)行全程跟蹤檢查。業(yè)務(wù)部門選項(xiàng)、初期論證、申請立項(xiàng)，組織項(xiàng)目實(shí)施，建立項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量終身責(zé)任制，明確項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)責(zé)任人及其責(zé)任范圍，扭轉(zhuǎn)“重建設(shè)輕管理”思想、避免短期行為。完善財政支農(nóng)項(xiàng)目決策審批機(jī)制，建立獨(dú)立于財政部門、業(yè)務(wù)部門之外的財政支農(nóng)項(xiàng)目評審中心與項(xiàng)目評估指標(biāo)體系，科學(xué)、嚴(yán)格評估擬受資、已受資項(xiàng)目，并向財政支農(nóng)項(xiàng)目決策、審批部門提供財政支農(nóng)項(xiàng)目支出規(guī)模及時間次序意見，由后者按照規(guī)劃為先、布局合理、重點(diǎn)突出、整合安排原則科學(xué)決策后，呈報政府部門備案、督導(dǎo)。

（三）加快制度創(chuàng)新，培育縣鄉(xiāng)政府支農(nóng)能力。

1.形成財政支農(nóng)資金投入縣鄉(xiāng)自我良性調(diào)節(jié)機(jī)制。重新界定縣鄉(xiāng)政府職能范圍，消除縣鄉(xiāng)政府財政困難、減少負(fù)債、確保良性運(yùn)轉(zhuǎn)，返還經(jīng)濟(jì)權(quán)力于市場，最大限度地減少對涉農(nóng)微觀經(jīng)濟(jì)活動的介入；加強(qiáng)制度與機(jī)制建設(shè)，調(diào)整、約束縣鄉(xiāng)財政、政府農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展等事務(wù)管理部門與支農(nóng)資金使用者之間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)財政支農(nóng)項(xiàng)目資金使用管理規(guī)范化、法制化和透明化，發(fā)揮縣級政府管理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織、調(diào)控、服務(wù)職能，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府對“三農(nóng)”發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策引導(dǎo)與服務(wù)能力。

2.有效構(gòu)建縣域支農(nóng)資金整合模式。縣級黨委、政府要重點(diǎn)解決整合動力機(jī)制問題，確立共同目標(biāo)及其內(nèi)容，制定行動議程，建立制度化議事決策機(jī)制，定期和不定期召開支農(nóng)資金整合行政高層、部門聯(lián)席會議，協(xié)商域內(nèi)“三農(nóng)”發(fā)展問題并達(dá)成共識，不斷深化組織、管理、協(xié)調(diào)、信息交流、研究分析等經(jīng)常性機(jī)制建設(shè)，盡快形成黨政牽頭、跨部門合作、運(yùn)作規(guī)范、協(xié)調(diào)有力、公正透明、廉潔高效的支農(nóng)資金整合管理體制。

3.以發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)支農(nóng)資金整合，選定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目，集中投入。根據(jù)縣域“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會自然條件，圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)要求，科學(xué)編制縣域“三農(nóng)”發(fā)展中長期規(guī)劃，從源頭防治支農(nóng)資金分散交叉，改變部門分割、封閉局面，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，綜合系統(tǒng)分析研究項(xiàng)目實(shí)施過程全部經(jīng)濟(jì)活動，理清規(guī)劃、項(xiàng)目、資金內(nèi)涵與邏輯關(guān)系、優(yōu)化組合，重點(diǎn)打造財政支農(nóng)資金的農(nóng)田水利資金整合平臺、農(nóng)村扶貧發(fā)展資金整合平臺、優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金整合平臺、生態(tài)治理保護(hù)資金等整合平臺，真正做到項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走。

責(zé)任編輯：洪峰