十八屆三中全會(huì)提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。如何通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目支持，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，需要深入研究政策，探索行之有效的途徑。

一、陜西省土地流轉(zhuǎn)情況

土地流轉(zhuǎn)對于調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，奠定增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)，完善農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目申報(bào)建設(shè)管理體制，都有著重要的影響。截至2013年11月底，陜西省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積540.9萬畝， 占家庭承包經(jīng)營面積的11.8%，其中轉(zhuǎn)包233.2萬畝，轉(zhuǎn)讓38.5萬畝，互換53.5萬畝，出租163.2萬畝，股份合作9.7萬畝，其他形式42.8萬畝。

根據(jù)座談會(huì)反映的情況和典型調(diào)查，陜西省土地流轉(zhuǎn)主要有以下特點(diǎn)：一是從流轉(zhuǎn)方式看，主要以轉(zhuǎn)包、租賃、互換為主，占流轉(zhuǎn)土地總量的97%；二是從流轉(zhuǎn)地域看，土地流轉(zhuǎn)主要集中在優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，或者農(nóng)民收入主要以務(wù)工收入為主、不依靠農(nóng)業(yè)收入的地區(qū)；三是從流轉(zhuǎn)主體看，以農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)為主，農(nóng)戶向種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象還不十分普遍。

二、陜西省通過財(cái)政投資項(xiàng)目增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的做法

一是財(cái)政資金投入改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件，通過提高土地流轉(zhuǎn)費(fèi)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施后，提高了土地的綜合生產(chǎn)能力，在市場交易中提高了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)。調(diào)研中我們了解到，陜西商洛地區(qū)的商南縣一個(gè)項(xiàng)目區(qū)面積4000畝，項(xiàng)目實(shí)施前不具備灌溉條件，一畝地流轉(zhuǎn)費(fèi)僅100—150元，有的地塊甚至免費(fèi)租用。通過實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目改善了生產(chǎn)條件，2013年每畝土地流轉(zhuǎn)費(fèi)上漲到700—800元，每年為項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入約280萬元，成為未來10余年項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的穩(wěn)定收入來源。

二是農(nóng)民通過專業(yè)合作社持股龍頭企業(yè)，獲得股份分紅收益。農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)（或者經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)金折價(jià)）入股合作社，合作社作為整體入股龍頭企業(yè)，企業(yè)根據(jù)經(jīng)營績效進(jìn)行分紅。其中，政府投入龍頭企業(yè)的財(cái)政資金，按股份比例量化分配給合作社，增加農(nóng)民持股數(shù)量，農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收益。如陜西省楊凌秦嶺山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)股份有限公司，2011年7月，該公司建設(shè)葡萄基地過程中，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、解決生產(chǎn)管理成本和績效管控等難題，采取“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式，農(nóng)民以3年的土地經(jīng)營權(quán)現(xiàn)金折價(jià)入股合作社，合作社作為整體與龍頭企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立新的有限責(zé)任公司，按照現(xiàn)代公司治理方式運(yùn)作，依據(jù)經(jīng)營績效進(jìn)行分紅。2012年公司申報(bào)財(cái)政扶持項(xiàng)目130萬元改善基礎(chǔ)設(shè)施，財(cái)政資金70%（91萬元）按照流轉(zhuǎn)土地畝數(shù)量化，作為農(nóng)民股金計(jì)入合作社入股資金。目前，基地已建成高標(biāo)準(zhǔn)葡萄種植示范基地，2014年將按照股份分紅。

三、需要進(jìn)一步研究解決的問題

一是農(nóng)民持股涉及政策面廣，有些問題超越了農(nóng)發(fā)辦職能。如新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實(shí)行股份化改造、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記及流轉(zhuǎn)費(fèi)確定、農(nóng)民股權(quán)的利益表達(dá)與公司決策參與機(jī)制等。這些問題需要引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度，按照法律界定權(quán)利和責(zé)任。

二是農(nóng)民股權(quán)落實(shí)存在難度。目前農(nóng)民專業(yè)合作社管理不夠規(guī)范，企業(yè)領(lǐng)辦或村組干部組建較多，并不完全代表普通農(nóng)民利益，財(cái)政投入形成的股權(quán)很難完全落實(shí)到普通農(nóng)民身上。

三是農(nóng)民股份權(quán)益保障機(jī)制還需要探索。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)不具備行政執(zhí)法權(quán)，不能對企業(yè)進(jìn)行行政處罰，項(xiàng)目實(shí)施后企業(yè)是否按約定向農(nóng)民分紅完全由企業(yè)自主決定。如果采取收取企業(yè)保證金方式分紅，或者約定農(nóng)民持股為優(yōu)先股，定期領(lǐng)取固定股息，則需征得企業(yè)同意。

四是市場中介機(jī)構(gòu)及市場環(huán)境培育還需要進(jìn)一步成熟。在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民持股過程中，涉及到公司注冊、工商變更登記、資產(chǎn)評估、增資擴(kuò)股等，需要借助市場中介機(jī)構(gòu)的力量，促使雙方尋找利益平衡點(diǎn)，依據(jù)法律解決潛在問題。目前，市場中介機(jī)構(gòu)對合作社業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足，龍頭企業(yè)對與合作社進(jìn)行股份合作也存在一定疑慮。

四、建議

一是繼續(xù)加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造條件。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，能夠?yàn)樯a(chǎn)關(guān)系的調(diào)整完善創(chuàng)造條件。通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的投入改善生產(chǎn)條件，有利于土地的集中規(guī)模經(jīng)營，讓土地在租賃、轉(zhuǎn)包、入股或自用過程中實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值，也為入股龍頭企業(yè)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入創(chuàng)造了條件。同時(shí)，優(yōu)先對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的土地進(jìn)行立項(xiàng)開發(fā)，優(yōu)先支持與農(nóng)民建立股份合作的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社，為農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股分紅創(chuàng)造條件。

二是進(jìn)一步加大農(nóng)民專業(yè)合作社扶持力度，為農(nóng)民持股龍頭企業(yè)打造更多平臺。農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民股份合作的一種基本形式，作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，擔(dān)負(fù)著直接扶持農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民的重要功能，對增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有重要作用。支持合作社發(fā)展，一方面幫助改善生產(chǎn)條件，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，增加經(jīng)營收入；另一方面，增加固定資產(chǎn)和公共積累，為增加社員財(cái)產(chǎn)性收入奠定基礎(chǔ)。只有產(chǎn)業(yè)作為支撐，有規(guī)范的管理和運(yùn)營模式，農(nóng)民才能夠?qū)崿F(xiàn)向股民的轉(zhuǎn)變，增收才能有更堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

三是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入試點(diǎn)工作。開展增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入試點(diǎn)工作確有必要?？紤]到該項(xiàng)工作政策性強(qiáng)，按股分紅涉及企業(yè)經(jīng)營的整個(gè)生命周期，建議在深入調(diào)研、完善政策基礎(chǔ)上先行試點(diǎn)。試點(diǎn)方案不僅要符合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的有關(guān)政策，經(jīng)得起財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)等內(nèi)部外部的檢查，更要符合有關(guān)法律規(guī)定，必要時(shí)試點(diǎn)方案要進(jìn)行法律合規(guī)審查，避免在項(xiàng)目運(yùn)行中由于分紅或者財(cái)產(chǎn)分割發(fā)生糾紛。在試點(diǎn)地區(qū)選擇上，可以在土地流轉(zhuǎn)比較多、面積大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)育好的地區(qū)先行開展，待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策后再行推廣。

四是堅(jiān)持依法管理農(nóng)民持股獲得的財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民持股獲得的財(cái)產(chǎn)性收入由于涉及到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)發(fā)資金參股和分紅等問題，因此，項(xiàng)目建成后的監(jiān)管問題十分重要。農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中要注重運(yùn)用法律手段。在立項(xiàng)審批前，要重視對合作協(xié)議的法律合規(guī)性審查；在立項(xiàng)實(shí)施后，依靠社會(huì)中介加強(qiáng)協(xié)議執(zhí)行情況的檢查和信息披露；在發(fā)生協(xié)議糾紛時(shí)，盡可能通過法律方式解決，以推進(jìn)這項(xiàng)工作的規(guī)范運(yùn)行。

責(zé)任編輯：宗宇翔