改革開放以來特別是應(yīng)對國際金融危機沖擊以來，我國地方債急劇膨脹，已經(jīng)引起各方面廣泛關(guān)注。地方債既涉及財稅體制，也涉及金融體制，不僅是經(jīng)濟問題，而且也是社會和政治問題。

地方債究竟有沒有風險、有多大風險？如何化解地方債風險、防范引發(fā)各種危機？這一切問題，都需要我們給出回答。

地方債存在的問題

過分依賴融資平臺。

在現(xiàn)有法律禁止性規(guī)定下，中國的地方政府不能編列赤字、不能發(fā)行債券、不能為融資提供擔保。這些年來，為了緩解資金缺口，地方政府普遍繞過法律限制，搭建各種類型的融資平臺。融資平臺以土地抵押、項目收費權(quán)、政府甚至人大違規(guī)承諾或者變相提供擔保等方式，向金融機構(gòu)借款，發(fā)行企業(yè)債或項目債，或者通過信托、私募基金、券商資產(chǎn)管理計劃甚至P2P網(wǎng)絡(luò)借貸融資等方式間接融資，還有一些地方國有獨資或控股企業(yè)也演變成為地方政府融資平臺。據(jù)國家審計署2013年審計結(jié)果，從舉借主體看，投融資平臺公司借款形成政府負有償還責任的債務(wù)超過4萬億元，幾乎占地方債的半壁江山。據(jù)有關(guān)專家估算，目前各類投融資平臺公司超過1.1萬家，許多地方投融資平臺與地方政府責權(quán)利關(guān)系不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏必要的規(guī)制，債務(wù)信息缺乏透明度。

過分依賴金融機構(gòu)貸款。

這些年來，地方債的資金主要來自銀行等金融機構(gòu)貸款，債券等直接融資所占比例很小。在應(yīng)對國際金融危機過程中，以國有銀行為代表的金融機構(gòu)對地方政府及其信用擔保的信賴為銀（行）政（府）合作奠定了堅實的基礎(chǔ)，適度寬松的貨幣政策和相對充裕的流動性為地方債提供了雄厚的資金。據(jù)國家審計署2013年審計結(jié)果，銀行貸款在地方政府負有償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)、可能承擔一定救助責任的債務(wù)中的比重分別為50.8%、71.6%、61.9%。以銀行貸款為主的結(jié)構(gòu)不僅使地方債透明度低，也增加了銀行的風險。近兩年來，由于銀行收緊了信貸管道，地方債又開始通過銀行理財、信托產(chǎn)品、證券投資、保險投資、融資租賃、建設(shè)-移交（BT），以及私募基金、財務(wù)公司、小額貸款公司、典當行等多種渠道融資，“影子銀行”占地方債余額比例劇增，使得地方債構(gòu)成更加復(fù)雜，并且難以準確統(tǒng)計和有效管控。

過分依賴土地收入償債。

這些年來，地方經(jīng)濟增長方式逐步形成了以地方政府為主導(dǎo)、以土地資本化以及房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟增長格局，產(chǎn)生了所謂“土地財政”，形成了直接依賴土地出讓收入償還地方債的基本格局。據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，截至2010年底，在全國地方政府負有償還責任的6.71萬億元債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，這一數(shù)額占到當年地方土地出讓金的四分之三。截至2012年底，11個省級、316個市級、l396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.49萬億元，占省、市、縣三級政府負有償還責任債務(wù)余額的37.23%。到2013年6月，土地批租收入占地方財政收入的比重從2010年不到20%提高到35%以上，有的省市甚至超過50%。一些地區(qū)大量債務(wù)靠土地抵押融資、靠轉(zhuǎn)讓土地出讓收入還本付息，必然會加劇征地拆遷矛盾，很容易引發(fā)社會風險。一旦房地產(chǎn)市場發(fā)生大幅波動，地方政府土地出讓收入減少，相關(guān)稅費收入也明顯減少，就會出現(xiàn)地方債無法兌現(xiàn)的困局。

地方債積累的風險

地方債的風險問題，首先引出的話題是，地方債究竟有沒有風險？

這可以從兩個方面判斷：一方面，地方債風險總體上可控。

僅從債務(wù)規(guī)模角度難以判斷地方債有沒有風險，判斷的依據(jù)應(yīng)是地方政府的債務(wù)償還能力。我國國民經(jīng)濟和財政收入已保持了30多年的快速增長，地方政府財政實力不斷增強。2001年-2013年間，我國GDP、財政總收入、地方財政收入的平均增長率分別為10%、20%、20%左右，無論是中央還是地方政府綜合財力的強勁增長勢頭并未減弱。近兩年我國對地方債存在的潛在風險相當重視，出臺了相關(guān)管理規(guī)定，總體風險有所控制。對照歐盟“馬斯特里赫特條約”兩個臨界值指標，我國政府債務(wù)余額占GDP 的比重沒有超過60%，財政赤字占GDP 的比重沒有超過3%。

另一方面，地方債急劇膨脹帶來的風險隱患不容忽視。

據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2008年地方債余額約為3.2萬億元，2010年增加到10.7萬億元，2013年6月底更是達到17.89萬億元，如此巨大的償債規(guī)模使地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力。這還沒有包括2009年-2014年中央代地方每年發(fā)行的債券（2009年-2011年，每年額度2000億元，2012年增至2500億元，2013年增至3500億元，2014年增至4000億元）還本付息，沒有考慮我國總債務(wù)水平，也沒有考慮當前我國經(jīng)濟增長的下行壓力。

據(jù)中國社科院課題組研究，2012年末我國非金融企業(yè)部門債務(wù)余額72.12萬億元，占GDP的比重為139%，超過經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家90%的閾值。2007年-2011年，我國總負債從119萬億元增加到242萬億元。2012年全社會債務(wù)規(guī)模達到110多萬億元，占當年GDP的215%，總債務(wù)水平比其他金磚國家不包括南非都要高。由于我國各地方經(jīng)濟發(fā)展狀況差異較大、部分地方政府信用意識不足，有的省市負債率和債務(wù)率已經(jīng)偏高，有的市縣依靠本級財政能力很難按期履行償還責任，局部地區(qū)和個別融資平臺局部違約風險有所加劇。在經(jīng)濟形勢向好情況下，地方債沒有問題。如果經(jīng)濟形勢下滑過多，地方債風險就會凸顯出來。

地方債規(guī)模巨大帶來的第二個問題是，究竟有什么風險？這突出表現(xiàn)在三個方面。

一是期限錯配嚴重。據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，截至2013年底，地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中逾期債務(wù)10513億元；2014年到期應(yīng)償債務(wù)23970億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015年-2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后三年需償還超過一半（50.53%）。

按照銀監(jiān)會統(tǒng)計，地方政府貸款中54%的期限在五年以上，大量地方債將進入還本付息期。以2010年地方債為例，2014年到期償還占9.28%，2015年占7.48%，2016年后占30.21%。有專家根據(jù)模型預(yù)測，地方政府2014年后將出現(xiàn)資金缺口（地方可支配收入-地方支出-還本付息）；2015年后將會出現(xiàn)絕對的資金缺口（地方可支配收入+新增債務(wù)融資-地方支出-還本付息）。據(jù)國家審計署2014年6月24日報告，2013年6月底至2014年3月底，九個省本級為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

二是個別地方債臺高筑現(xiàn)象普遍。據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，至2010年底，在省、市、縣三級政府，除54個縣（區(qū)）沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。至2012年底，有3個省級、99個市級、l95個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、l48個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。截至2013年6月底，全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府負債分別為3.42萬億元、7.29萬億元、5.04萬億元、0.36萬億元，其中市、縣兩級政府負債超過12萬億元，占地方債總量的80%以上。在地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中，逾期債務(wù)1.15萬億元，逾期債務(wù)率超過10%。

三是地方債風險傳染效應(yīng)更為明顯。前兩年，由于傳統(tǒng)銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開始嘗試通過銀行表外業(yè)務(wù)、財務(wù)公司、信托公司、保險公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務(wù)外，實際上還存在著較多隱性債務(wù)，目前已進入集中兌付期。相比傳統(tǒng)銀行信貸，此類融資成本更高（通常比從銀行舉債成本高10%以上）、產(chǎn)品設(shè)計復(fù)雜、直接債權(quán)人分散，“剛性兌付”現(xiàn)象突出，風險防范化解手段不足。一旦出現(xiàn)償付困難，地方債局部違約風險傳染效應(yīng)更強、波及面更廣，化解地方債風險的難度更大、成本更高。

地方債的第三個問題，是地方債究竟有多大風險？地方債的風險在我看來，主要集中在三個領(lǐng)域。

一是爆發(fā)區(qū)域性財政風險。

很多人認為地方各級政府掌握大量國有資產(chǎn)、資源，在目前財政體制下，地方政府又不能破產(chǎn)清算，中央財政不可避免成為“最后支付人”。這未免有點盲目樂觀?？紤]到舉債地區(qū)的普遍性、部分地方債務(wù)負擔的嚴峻性，以及償債來源對土地財政的高度依賴性，地方政府負債的償付風險以及由此誘發(fā)的金融風險和政府信用風險仍不可小覷。受宏觀經(jīng)濟增速放緩、地方財政增速回落以及房地產(chǎn)市場調(diào)整等因素影響，一旦累積的債務(wù)風險超過地方財政承受能力，信用鏈條就有可能斷裂，爆發(fā)區(qū)域性財政風險。

二是引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

地方債主要來源于銀行等金融機構(gòu)的間接融資，地方債與銀行等金融體系風險直接關(guān)聯(lián)程度較高。債務(wù)違約和兌付危機最終都會形成銀行等金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)，區(qū)域性財政風險與系統(tǒng)性金融風險互為因果、交織關(guān)聯(lián)、循環(huán)影響、疊加蔓延。當?shù)胤絺?guī)模和“借新還舊”展期超過一定極限后，金融危機的“多米諾骨牌”就會倒塌。巨大債務(wù)不僅使地方政府陷入財政困局和債務(wù)風險當中，還不可避免轉(zhuǎn)化為區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險。

三是誘發(fā)經(jīng)濟和社會政治風險。

可以毫不夸張地說，目前，地方債風險已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定和政治安全的重要因素。如果嚴格金融規(guī)則，不少地方債已經(jīng)無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經(jīng)破產(chǎn)。過高的地方債直接推高土地和樓市價格，難以償付的地方債也給銀行等金融機構(gòu)帶來不良資產(chǎn)等風險敞口。巨額地方債的背后，實際上是政府信用的隱性擔保，地方舉債融資普遍不考慮償付責任以及所造成的后果，“只管借，不管還”。企業(yè)和事業(yè)單位把最終償付責任轉(zhuǎn)嫁給政府，下級政府把最終償付責任轉(zhuǎn)移給上級政府，地方政府把最終償付責任轉(zhuǎn)推給中央政府，上屆政府又把最終償付責任延遲給下屆政府，“擊鼓傳花”。一旦地方債風險爆發(fā)，只能廉價變賣國有資產(chǎn)、或者由上級政府乃至中央政府兜底，最后只能通過債務(wù)重組、貨幣貶值轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔，由全國人民集體買單。因此，地方債風險集聚、積累到一定程度，地區(qū)性風險就有可能演變?yōu)閰^(qū)域性、全局性、系統(tǒng)性風險，就有可能損害政府公信力，惡化社會信用環(huán)境，誘發(fā)經(jīng)濟危機和社會信任危機，最終拖累經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、影響社會穩(wěn)定、威脅政治安全。這絕不是危言聳聽！

化解地方債的治標之策

無論多大的問題，都要尋找解決方案。首先，要解決“怎么借”的問題。建立嚴格的債務(wù)控制體系，加強源頭規(guī)范，遏制地方政府過度舉債。

一是設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限。根據(jù)地方政府經(jīng)濟發(fā)展水平、財力承受能力、資產(chǎn)負債表狀況審核合格舉債主體名單，設(shè)置債務(wù)規(guī)模特別是新增債務(wù)規(guī)模限額，對債務(wù)風險較高的地方實行債務(wù)逐筆審批機制。二是拓寬直接融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動股權(quán)融資。對有一定收益的公益性事業(yè)主要通過發(fā)行市政債券融資，擴大地方政府“自發(fā)自還”債券試點，完善地方投融資平臺公司債、企業(yè)債市場，提高直接融資比重。三是放寬市場準入。凡是民營企業(yè)能做的事情盡量讓民營企業(yè)去做，鼓勵社會資本通過公私合作伙伴（PPP）、建設(shè)-經(jīng)營-移交（BOT）、建設(shè)-移交（BT）、特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用設(shè)施的投資和運營。

二要解決“怎么管”的問題。實施分類管理和限額控制，規(guī)范地方債管理。一是強化金融監(jiān)管約束。設(shè)置金融機構(gòu)地方債比重上限，強化政府信用評級，完善覆蓋城投債、基建信托、金融租賃等表外融資監(jiān)管的聯(lián)動機制，嚴格限制與地方政府有重大關(guān)聯(lián)關(guān)系金融機構(gòu)投資，降低區(qū)域性金融風險。二是強化分類管理和限額控制。建立地方債風險監(jiān)控和預(yù)警機制，統(tǒng)籌債務(wù)余額控制指標（負債率、債務(wù)率、償債率等）、增量債務(wù)控制指標（新增債務(wù)率、赤字率、借新還舊率等），加強對債務(wù)存量跟蹤監(jiān)管和增量債務(wù)及時預(yù)警。完善地方債信息披露機制，及時將發(fā)行主體、綜合財力、資產(chǎn)負債情況、債務(wù)水平及結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用情況、償債資金來源、項目收益情況等詳細情況予以公布，保證債務(wù)管理過程的公開和透明。三是建立債務(wù)追蹤審查機制。強化地方債預(yù)算管理和審計監(jiān)督工作，加快建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，編報地方政府資產(chǎn)負債表，逐步把地方債收支分門別類納入全口徑預(yù)算管理，接受地方人大以及社會的監(jiān)督。

第三，解決“怎么用”的問題。嚴格限制地方債用途，著力提高地方債資金的使用效益。

一是加強對地方債投向的審查。逐步把發(fā)債權(quán)下沉到建設(shè)資金缺口加大、償債能力較強的城市政府，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。債務(wù)資金只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項目，不能用于政績工程和市場化項目。完善地方債決策機制和投資項目審批流程，提高投資效益。

二是強化對地方債使用的監(jiān)督。探索建立政府中長期資本支出規(guī)劃和“社會經(jīng)濟成效—債務(wù)風險水平”的聯(lián)動考核機制，根據(jù)輕重緩急和現(xiàn)有財力確定投融資方案，有序開工建設(shè)，防止盲目投資造成資源浪費。

三是探索債務(wù)籌措與使用掛鉤機制。優(yōu)先組織本地居民募集基金和信托資金投資自來水、污水處理、垃圾處理、地方電力、收費交通等有長期穩(wěn)定現(xiàn)金預(yù)期并有較大價格調(diào)整空間的項目，在此基礎(chǔ)上建立公眾作為投資人廣泛參與的良好公司治理結(jié)構(gòu)，使本地普通居民能夠享受優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)帶來的長期收益。

最后，集中解決“怎么還”的問題。隨著市場化改革的深入，地方政府必須有足夠的現(xiàn)金流，才能按時償還既有債務(wù)。一是建立有效的償債機制。按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則，明確舉債主體的責任，建立地方政府償債準備金制度，實行專戶管理，確保資金專門用于政府債務(wù)清償，確保地方政府成為最終的償債主體。二是強化地方政府償債能力。推動資產(chǎn)證券化，促進地方政府通過出售、轉(zhuǎn)讓或證券化國有資產(chǎn)（如基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項目）， 允許高負債地方資不抵債的投融資平臺公司、地方控股企業(yè)、城市銀行破產(chǎn)、兼并或重組，使償債責任落實到實處。三是指導(dǎo)督促有關(guān)地方制定風險化解方案。增強借債者的風險意識，切實采取措施逐步降低債務(wù)風險，防止損失惡化，避免個別地方債務(wù)風險跨地區(qū)、跨領(lǐng)域傳遞蔓延。

化解地方債的治本之道

化解地方債問題，僅有治標之策還不夠，還需要從根本上解決那些導(dǎo)致地方債蔓延的原因，如此才能從根本上解決和化解地方債的暫時性和永久性危機。這就需要對準一些機制問題進行突破和改革。

第一，改革事權(quán)與支出責任劃分制度。理順中央與地方關(guān)系，推進財政稅收體制改革創(chuàng)新，健全各級政府之間財力與事權(quán)相匹配、事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度，重構(gòu)公共財政的基本框架。一是逐步下放財權(quán)。理順中央和地方收入劃分，完善地方稅體系，培育地方主體稅種（如新增房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅），擴大地方稅基，增加地方財力，確保地方政府能有穩(wěn)定收入來源。二是適當上移事權(quán)。以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責任，明晰不同級次政府的職責范圍。三是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，進一步完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)補貼辦法，促進各級各地政府縱向和橫向財力格局基本均衡。

第二，合理界定政府與市場邊界。理順政府與市場之間的關(guān)系，合理劃分和界定政府職責與市場作用的界限。

一是推進市場化改革。盡可能創(chuàng)造市場化的風險化解制度，培育和促進形成市場力量自主管理風險。

二是轉(zhuǎn)變政府職能。堅持有所為有所不為，將地方政府從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，從以?jīng)濟建設(shè)為中心的公司化政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣芾頌橹行牡墓卜?wù)型政府。

三是完善政績考核體系。對地方政府進行全方位考評，從根本上解決長期以來側(cè)重以經(jīng)濟增長速度為考核導(dǎo)向的弊端，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變行政方式，避免現(xiàn)任官員只管借錢、不管還錢的道德風險。四是硬化預(yù)算約束。加強對地方債余額變化、資金使用、還本付息等環(huán)節(jié)的會計核算和動態(tài)統(tǒng)計監(jiān)測工作，防止地方政府不切實際盲目融資，競相鋪攤子、上項目，搞政績工程、形象工程。五是嚴格問責制度。把領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)借債作為一個硬指標納入考核，責任到人，離任要審計，終身要負責，嚴肅查處和追究違規(guī)違法行為。

第三，完善土地、資源和融資平臺管理制度。地方債成因十分復(fù)雜，從根本上解決地方債問題需要各項制度改革和創(chuàng)新。一是完善土地征用制度。制定更為科學、公開透明的土地利用規(guī)劃，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。二是完善資源出讓制度。將目前一次批租50年或70年土地使用權(quán)、一次賣掉礦產(chǎn)資源開采權(quán)、一次出讓公共資源使用權(quán)改變?yōu)椤澳曜庵啤保O(shè)立公共收益特別賬戶，構(gòu)建土地和資源出讓收入管理和儲備制度，實現(xiàn)土地、資源收益的代際平衡。三是完善融資平臺管理制度。加強對地方政府融資平臺公司的規(guī)范治理，消除政府對融資平臺的行政干預(yù)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立良好的內(nèi)控機制。統(tǒng)一整合不同性質(zhì)、不同種類的融資平臺，清理、核實，并妥善處理融資平臺遺留債務(wù)，規(guī)范融資平臺行為。推動融資平臺資產(chǎn)證券化，盤活地方政府融資平臺資產(chǎn)，拓寬融資管道，增強融資平臺實力，提高運行效率。

第四，奠定地方債管理法治基礎(chǔ)。長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架做保障。引導(dǎo)地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進一步強化立法和執(zhí)法約束，保障和促進地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。一是完善法律框架。從法律層面頂層設(shè)計科學合理的地方債管理制度。修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權(quán)。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方自發(fā)自還試點基礎(chǔ)上研究制定“公共債務(wù)法”或“地方政府債券管理條例”，對地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規(guī)模限制、資金使用、償還機制、預(yù)算監(jiān)管、信息披露、法律責任等作出明確規(guī)定，將地方債關(guān)進法律的籠子。二是嚴格實行法治。不斷強化法律法規(guī)實施，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，強化行政監(jiān)管特別是監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督，強化人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督，逐步將地方債管理及其風險防控化解納入法治軌道。

作者為全國人大常委會委員、財政經(jīng)濟委員會副主任委員