郭曉華

土地是農(nóng)業(yè)賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，是重要的國家資源，是13億人生存與發(fā)展的國家經(jīng)濟命脈。國泰民安。土地資源日益牽扯著重大的經(jīng)濟命題與政治穩(wěn)定，意義重大。伴隨著工業(yè)化、城市化浪潮的狂飆突進，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的快速增長也引起人們的關(guān)注。在地方政府與大公司的合力推動下，近年來全國土地快速流轉(zhuǎn)，給農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營帶來便利，對于農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化起到了促進作用。

但另外現(xiàn)實的問題是，這樣的速度，是否適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程。按照中央制定的政策，土地流轉(zhuǎn)要健康有序，要統(tǒng)籌安排，積極穩(wěn)妥，保護農(nóng)民利益。

1 “不正常”的速度引發(fā)土地流轉(zhuǎn)冷思考

2008之后的兩年，我國土地承包經(jīng)營權(quán)呈流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、流轉(zhuǎn)速度加快之勢。2007年前的十年間，全國土地流轉(zhuǎn)年均增長14%，但2008年土地流轉(zhuǎn)猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與大公司的合力推動下，全國已累計流轉(zhuǎn)1.7億畝土地，超過全國承包耕地面積的12%。全國土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率同創(chuàng)新高。土地流轉(zhuǎn)工作的迅猛展開，對于廣大農(nóng)村農(nóng)民的觸動很大，對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民增收及二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進作用很大，農(nóng)村土地工作有了新的實質(zhì)性變化。

土地流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格遵循“依法、自愿、有償”的原則，不得改變所有權(quán)性質(zhì)、土地用途和損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營各項權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)必須從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，因勢利導(dǎo)，循序漸進推進土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)，不能盲目攀比流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，更不能下指標(biāo)，定任務(wù)。

這樣的速度，是否適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程，中國的城市是否已經(jīng)做好準(zhǔn)備接受大量離開土地的農(nóng)民？糧食生產(chǎn)會否萎縮，農(nóng)民是否會面臨既失地又失業(yè)的風(fēng)險？這一系列問題都有待思考。

2 土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民的抵觸情緒

作為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展高效規(guī)模農(nóng)業(yè)是富裕農(nóng)民、壯大集體經(jīng)濟的有效途徑，但是，眼下不少農(nóng)民卻對土地流轉(zhuǎn)興趣不高，甚至有抵觸情緒。

主要是土地流轉(zhuǎn)的比較價格偏低。除了價格因素外，土地流轉(zhuǎn)難的另一個原因是，缺乏科學(xué)合理的流轉(zhuǎn)價格自然增長機制。

由于缺乏明確的政策和法律規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)市場還不完善，缺少土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式以出租、轉(zhuǎn)包和入股為主，相當(dāng)一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，難以通過有效的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。特別是發(fā)生在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，通常采用口頭協(xié)議的方式私下進行，為日后土地糾紛留下隱患。這些年來，土地所牽涉的問題越來越復(fù)雜。往往是地方政治權(quán)力和資本權(quán)力一體化，剝奪農(nóng)民的土地權(quán)。農(nóng)村的改革的確必須深化，土地流轉(zhuǎn)也是一個很好的設(shè)計，但如何能夠保證政策在實施過程中不會從賦權(quán)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成賦權(quán)資本呢？

在很多地方，由土地問題引發(fā)的群體事件不斷發(fā)生。盡管有中央政府的各種努力，但還是不能全面保障農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的利益。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中還存在其他一些問題。一是截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益，損害農(nóng)民利益。二是隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，強迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)。三是借農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途。四是一些村委會、村民小組及農(nóng)戶與代耕戶簽訂低價流轉(zhuǎn)合同，未考慮到土地的升值問題，易引起合同糾紛。

只要我們嚴(yán)格按照土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的“三不得”原則，尊重農(nóng)民的意愿和創(chuàng)造性，鼓勵他們積極探索土地流轉(zhuǎn)的有效形式，一定能轉(zhuǎn)出一片艷陽天。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之所以發(fā)生，承包土地的農(nóng)民對更高利益的追求是其動因，經(jīng)濟社會環(huán)境的變化是其得以實現(xiàn)的條件。 3.1 利益是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原動力。獲取更多的利益是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的主要動力。

3.2 經(jīng)濟社會發(fā)展變化為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。經(jīng)過30年的改革發(fā)展，農(nóng)村社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生的巨大改變，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

一是農(nóng)村勞動力的自由流動，才有土地可供流轉(zhuǎn)，促使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)由可能變成現(xiàn)實。

二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高。機械技術(shù)、生化技術(shù)的運用，良種的推廣，耕作模式的創(chuàng)新，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，使得在不改變家庭經(jīng)營體制的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶耕種更多的土地成為可能。農(nóng)業(yè)技術(shù)進步、有機構(gòu)成和勞動生產(chǎn)率的提高，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

三是外來投資的增加。受農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效益的吸引，投資經(jīng)營農(nóng)業(yè)，加快了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展步伐。這種現(xiàn)象在城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)顯得尤為突出。

四是社會化服務(wù)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)社會化程度的提高，家庭經(jīng)營內(nèi)容日益精簡，為農(nóng)戶家庭大規(guī)模地經(jīng)營土地創(chuàng)造了條件，從而也促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。新一輪土地流轉(zhuǎn)，在實現(xiàn)形式上不斷創(chuàng)新。呈現(xiàn)出多樣化的特點。目前具有一定代表性的是以下五種：一是轉(zhuǎn)包。二是出租。三是入股。四是互換。五是轉(zhuǎn)讓。

3.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特點。新一輪土地流轉(zhuǎn)有以下幾個方面的變化：一是由村組甩包袱向追求效益轉(zhuǎn)變；二是由被動集中向自愿流動轉(zhuǎn)變；三是由親朋間流轉(zhuǎn)向集中到有經(jīng)營能力的大戶、公司轉(zhuǎn)變；四是由無償轉(zhuǎn)讓向利益引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

4 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)措施

土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營是一個漸進的經(jīng)濟發(fā)展過程。

4.1 尊重農(nóng)民的選擇。對待土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，政府既不能放任不管，也不可干預(yù)過多，必須尊重農(nóng)民意愿。

4.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。進一步明確農(nóng)村土地承包管理部門的職能責(zé)任，搭建高質(zhì)量服務(wù)平臺，逐步建立規(guī)范的農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)程序，加強規(guī)范化管理。

4.3 大力發(fā)展社會化服務(wù)。一是加快公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。二是積極推動民間協(xié)會和專業(yè)合作組織的發(fā)展。三是扶持規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。為農(nóng)戶提供產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時為專業(yè)戶和經(jīng)營公司創(chuàng)造條件，實行優(yōu)惠政策，鼓勵加快發(fā)展步伐。

4.4 探索多種流轉(zhuǎn)形式。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，基層是改革探索的沃土，要充分尊重和積極引導(dǎo)實踐中出現(xiàn)的各種土地流轉(zhuǎn)形式，比如土地信用合作社、土地銀行、土地托管的運作模式。

4.5 完善政策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，改變了原有的經(jīng)營組織形式，相對于目前以適應(yīng)農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主的法律政策和管理規(guī)范，都存在一些“空白點”需要進一步配套完善。應(yīng)對現(xiàn)行政策和管理方式作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

進一步穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，完善土地流轉(zhuǎn)的檔案規(guī)范管理。加強土地流轉(zhuǎn)各個環(huán)節(jié)的管理指導(dǎo)，保障土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營規(guī)范、有序進行。促進土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)相結(jié)合，實行相對集中、連片開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營，不斷發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)。

大力發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。要使土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模增加，實現(xiàn)土地集中成片流轉(zhuǎn)，必須鼓勵和支持符合產(chǎn)業(yè)政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，特別是勞動密集型企業(yè)和服務(wù)業(yè)，有序引導(dǎo)鎮(zhèn)村二、三產(chǎn)業(yè)載體吸納農(nóng)村富余勞動力，促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移再就業(yè)，達到“培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移就業(yè)一人、脫貧一戶、提高一家收入”的效果。

建立耕地保護基金，切實保證糧食生產(chǎn)。

積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。在土地流轉(zhuǎn)中，必須始終堅持平等協(xié)商、自愿有償、流轉(zhuǎn)期限不超過原承包合同規(guī)定期限、以及不改變所有權(quán)和土地農(nóng)業(yè)用途等原則，嚴(yán)格按照法定程序操作，不搞硬性流轉(zhuǎn)，切實保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

5 土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民進城，不應(yīng)是“偽城市化”

在城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)民進城務(wù)工，為中國的整體經(jīng)濟，為城市建設(shè)做出了無限多的貢獻。但是，由于城市現(xiàn)有的公共服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療、教育等條件和規(guī)模的限制，大量農(nóng)村人口的涌入會給資源本已緊張的城市帶來壓力，城市將更加擁擠，城市居民生活空間將進一步縮小。事實上，大批農(nóng)村進城務(wù)工人員還是在到處“流浪”，或者為了更好的工作機會從一個城市轉(zhuǎn)向另一個城市，或者為了日后的生計而重新返回農(nóng)村。

中國的城市是否已經(jīng)做好了準(zhǔn)備，來接受大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的大規(guī)模的流離農(nóng)民？流轉(zhuǎn)了土地之后的農(nóng)民，無產(chǎn)者成為他們唯一的選擇。

農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但由于他們大多沒有一技之長，在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè)，其賴以生存的土地也不復(fù)存在，那時將失去生活的退路——在給予他們相應(yīng)的社會保障之前，將他們在農(nóng)村生活的退路斷掉，會給社會穩(wěn)定埋下隱患。

新一輪城市化中，農(nóng)民上樓運動方興未艾，土地作為目前中國增值最快的資產(chǎn)品，地方政府有足夠的動力將農(nóng)民土地轉(zhuǎn)為國有，在商品化開發(fā)過程中極易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。偽城市化會犧牲農(nóng)民利益。城市化的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是縮小城鄉(xiāng)剪刀差、提高全體國民尤其是低收入階層的生活質(zhì)量，而不應(yīng)是以擁有農(nóng)村或者城市戶籍為標(biāo)志，更不應(yīng)以是否住上樓房為標(biāo)志。

一些地方政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展或新農(nóng)村建設(shè)的名義，在農(nóng)民的承包地和宅基地上打主意，意圖通過村莊撤并、擅自擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的范圍等，侵害農(nóng)民的土地權(quán)利。

城市化不是簡單打開城市大門，然后強拉農(nóng)民來落戶這么簡單。無論用何種方式，剝奪土地制造貧困階層的辦法都無助于中國的經(jīng)濟，無助于中國中產(chǎn)收入社會的壯大。理想的城市化應(yīng)該讓農(nóng)民分享城市化的成果，用土地升值的紅利來換取在城市的生存空間，而不是讓農(nóng)民為城市化作犧牲，城市化不能讓農(nóng)民有被剝奪感。加強土地資源管理，切實為國家和廣大農(nóng)村農(nóng)民著想，在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化過程中照顧到農(nóng)民的切身利益，土地流轉(zhuǎn)才更有實際意義。