糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當(dāng)今世界的三大經(jīng)濟(jì)安全。中國(guó)在邁向高收入國(guó)家的進(jìn)程中，如何與時(shí)俱進(jìn)地樹立新型國(guó)家糧食安全觀，構(gòu)建高效、開放、可持續(xù)的國(guó)家糧食安全保障體系顯得十分關(guān)鍵

足食而安全，是人類社會(huì)的共同目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進(jìn)行科學(xué)決策。在2013年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記把切實(shí)保障國(guó)家糧食安全放在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作的首位，明確提出了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。前不久，李克強(qiáng)總理在聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織發(fā)表的演講中指出，“民以食為天”是長(zhǎng)久以來中國(guó)人所奉行的理念，我們將始終堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給。這充分表明，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在治國(guó)理政中高度重視保障國(guó)家糧食安全。

糧食安全面臨多重挑戰(zhàn)

從1978年到2013年，我國(guó)糧食產(chǎn)量提高了98%，油料產(chǎn)量提高了近6倍，水果產(chǎn)量提高了37倍多，水產(chǎn)品產(chǎn)量提高了12倍多。從1996年到2013年，我國(guó)肉類產(chǎn)量提高了86%，禽蛋產(chǎn)量提高了46%，奶類產(chǎn)量提高了近4倍。目前我國(guó)城鄉(xiāng)市場(chǎng)上各種食品琳瑯滿目，消費(fèi)者的選擇余地大大提高。

成績(jī)來之不易，但必須清醒地看到，在糧食與食品安全保障水平和保障能力方面我們?nèi)源嬖谳^大差距，如何有效保障城鄉(xiāng)居民對(duì)食品消費(fèi)在數(shù)量和質(zhì)量上的新要求，將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又充滿挑戰(zhàn)的艱巨任務(wù)。

從數(shù)量需求來看，全社會(huì)對(duì)糧食的需求峰值遠(yuǎn)未到來。人口總量、城鎮(zhèn)化、居民收入是影響糧食需求總量的三大因素。未來一個(gè)時(shí)期，我國(guó)人口總量、城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)居民收入水平都會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，將共同推動(dòng)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)總量持續(xù)增加。人口總量方面，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)人口峰值的預(yù)測(cè)結(jié)果存在較大差異，大致在14億—15億之間，按照2013年底13.6億人的基數(shù)推算，我國(guó)人口總量還將增加0.4億人至1.4億人。以目前人均年消費(fèi)400公斤糧食估算，屆時(shí)僅人口增長(zhǎng)就會(huì)導(dǎo)致糧食需求總量增加160億至560億公斤。城鎮(zhèn)化水平方面，目前我國(guó)按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅36%，按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率也僅為53.7%，離發(fā)達(dá)國(guó)家80%左右的平均水平還有很大發(fā)展空間。研究表明，盡管城鎮(zhèn)居民口糧消費(fèi)低于農(nóng)村居民，但對(duì)畜產(chǎn)品的消費(fèi)高于農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民對(duì)糧食的直接和間接消費(fèi)之和要高于農(nóng)村居民，人口從農(nóng)村遷向城鎮(zhèn)會(huì)增加對(duì)糧食的消費(fèi)總量。居民收入方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入也將不斷提高。溫飽問題基本解決之后、食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整到位之前，收入水平提高既會(huì)導(dǎo)致口糧消費(fèi)減少，但相應(yīng)也會(huì)導(dǎo)致動(dòng)物性食物消費(fèi)增加，對(duì)糧食的總體消費(fèi)會(huì)增加。

從質(zhì)量需求來看，城鄉(xiāng)居民對(duì)糧食和食品的品質(zhì)和安全要求越來越高。由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式落后，一些市場(chǎng)參與主體的誠(chéng)信缺失，加之市場(chǎng)法治監(jiān)管環(huán)節(jié)較為薄弱，我國(guó)食品安全的基礎(chǔ)還不牢固，一些環(huán)節(jié)的問題還十分突出。如何通過加強(qiáng)全過程監(jiān)管，切實(shí)保障食品安全，是一個(gè)長(zhǎng)期挑戰(zhàn)而艱巨的任務(wù)。

從生產(chǎn)成本來看，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)將持續(xù)減弱。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，近年來我國(guó)糧食生產(chǎn)成本快速提高。2004-2012年，稻谷、小麥、玉米三種主糧的土地成本年均增長(zhǎng)15.7%，人工成本年均增長(zhǎng)10.4%，物質(zhì)與服務(wù)費(fèi)用年均增長(zhǎng)8.7%，都高于同期三種主糧生產(chǎn)價(jià)格7.3%的上漲速度，農(nóng)民種糧的比較效益明顯下降。問題在于，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程尚未結(jié)束，糧食生產(chǎn)成本上升的進(jìn)程也未結(jié)束，糧食生產(chǎn)成本還將繼續(xù)提高。目前我國(guó)主要糧食品種國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)高于進(jìn)口到岸稅后價(jià)格，開始出現(xiàn)凈進(jìn)口，今后這很有可能成為一種常態(tài)。面對(duì)成本上升和進(jìn)口增加的雙重?cái)D壓，發(fā)展國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的難度將越來越大。

從資源環(huán)境來看，糧食生產(chǎn)發(fā)展面臨硬約束。今年，我國(guó)糧食將可能實(shí)現(xiàn)十二連增，這是好事。但是，我們更要清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨的突出問題是產(chǎn)能嚴(yán)重透支。目前我國(guó)所實(shí)現(xiàn)的糧食生產(chǎn)能力中，相當(dāng)部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取的。我國(guó)單位面積化肥、農(nóng)藥使用量大大超過世界平均水平，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過合理使用水平。有近一半的農(nóng)膜殘留在土壤中，造成“白色污染”。由于長(zhǎng)期超采地下水，華北平原已形成大面積漏斗區(qū)。全國(guó)約有5000萬畝的中度和重度污染耕地仍在繼續(xù)耕種，這類耕地大多分布在我國(guó)農(nóng)業(yè)高產(chǎn)地區(qū)。我國(guó)有6000多萬畝陡坡耕地、4000多萬畝嚴(yán)重沙化耕地在繼續(xù)耕作。我國(guó)還開墾了很多不該開墾的濕地。這些都嚴(yán)重透支了生態(tài)，且在短中期內(nèi)難以恢復(fù)。在未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，如何有序退出這些“不健康”產(chǎn)能、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，又不對(duì)全國(guó)糧食產(chǎn)量造成大的影響，對(duì)一個(gè)十多億人口的發(fā)展中大國(guó)來說，挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻。

以改革創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

應(yīng)對(duì)糧食與食品安全面臨的新形勢(shì)新挑戰(zhàn)，根本出路在于以改革創(chuàng)新的思路推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。。

一要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。無論是應(yīng)對(duì)糧食生產(chǎn)成本上升，還是從源頭上確保食品安全，都要求解決好我國(guó)家庭農(nóng)業(yè)規(guī)模過小的問題。我國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)已發(fā)展到87萬家，平均規(guī)模達(dá)到13公頃，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過110萬家，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量和發(fā)展方向。要深化農(nóng)村土地制度改革，加快承包土地確權(quán)、登記、頒證步伐，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)已經(jīng)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和進(jìn)城定居落戶的承包戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為留在農(nóng)村、有志務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模創(chuàng)造條件。要健全多元化的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)者提供信息、技術(shù)、購(gòu)銷、金融、農(nóng)機(jī)等全方位服務(wù)。

二要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步機(jī)制，發(fā)揮科技對(duì)保障糧食與食品安全的支撐作用。近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用步伐加快，2013年科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率提高到55.2%，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)到59.5%，良種覆蓋率在96%以上，科技進(jìn)步已成為提高糧食產(chǎn)量和保障食品安全的關(guān)鍵措施。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率一般在70%到80%，有些國(guó)家超過90%，我國(guó)還有很大提升空間。要加快農(nóng)業(yè)科技體制改革，推動(dòng)農(nóng)科教結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研協(xié)作，促進(jìn)科技與農(nóng)業(yè)深度融合。

三要完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，提高糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，必須把生態(tài)環(huán)境可持續(xù)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，在資源環(huán)境可承載的范圍內(nèi)來挖掘糧食生產(chǎn)潛力，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向，大力發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。要加快實(shí)施土壤污染治理，通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定重點(diǎn)治理區(qū)域，根據(jù)污染程度確定治理方式，調(diào)整作物的種植結(jié)構(gòu)。加快節(jié)水高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水污染治理，對(duì)華北地下水超采漏斗區(qū)進(jìn)行綜合治理。推進(jìn)新一輪退耕還林，開展植樹造林、防沙治沙、濕地保護(hù)。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，多渠道籌集生態(tài)效益補(bǔ)償資金。

四要強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)保障“舌尖上”的安全。要改革食品安全監(jiān)管體制，解決好多頭分管、責(zé)任不清、職能交叉等問題。

五要?jiǎng)?chuàng)新兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源的整合利用機(jī)制，為保障國(guó)家糧食安全開辟更廣闊渠道。從我國(guó)人多、地少、水缺的資源稟賦出發(fā)，積極主動(dòng)利用國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)外資源是大勢(shì)所趨，也是理性選擇。中國(guó)加入WTO后的事實(shí)表明，漸進(jìn)和可預(yù)期的進(jìn)口增長(zhǎng)能實(shí)現(xiàn)雙贏。例如，中國(guó)大豆進(jìn)口的增加，帶動(dòng)了美洲的大豆生產(chǎn)，推動(dòng)了全球大豆生產(chǎn)和貿(mào)易，同時(shí)也適應(yīng)了中國(guó)的市場(chǎng)需求，節(jié)約了土地和水資源。要堅(jiān)持開放、透明、公正的原則，均衡、有序、適度增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口，讓世界對(duì)中國(guó)糧食進(jìn)口有一個(gè)清晰而穩(wěn)定的預(yù)期，避免對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)造成明顯沖擊。

六要轉(zhuǎn)變食物消費(fèi)觀念，建立適合我國(guó)資源條件和文化傳統(tǒng)的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)。合理膳食不僅有利于健康，也有利于減輕糧食供給壓力。要以科學(xué)營(yíng)養(yǎng)理念引導(dǎo)食物合理消費(fèi)，傳承以植物性食物為主、動(dòng)物性食物為輔的優(yōu)良膳食傳統(tǒng)，合理改善膳食結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新繁榮中華飲食文化。

（本文整理自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在“2014 中國(guó)糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會(huì)”上的發(fā)言）