王天義　李年

王天義 ：中國(guó)光大國(guó)際有限公司總經(jīng)理，清華大學(xué)深圳研究生院兼職教授

李年：本刊特約撰稿人

2014年8月7日，重慶市宣布與多家企業(yè)簽訂PPP模式的項(xiàng)目協(xié)議，涉及路橋建設(shè)、垃圾焚燒電廠、水廠等多個(gè)市政項(xiàng)目，投資超過(guò)1000億元。這標(biāo)志著財(cái)政部等倡導(dǎo)的地方政府采取PPP模式進(jìn)行市政建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段，這也意味著PPP模式孕育著超萬(wàn)億的巨大商機(jī)。

所謂PPP，即是Public-Private-Partnership。Public主要指政府，Private主要指企業(yè)，在我國(guó)譯為“政企合作”可能比“公私合營(yíng)”更符合國(guó)情（財(cái)政部譯作“政府與社會(huì)資本合作”）。PPP是各種政企合作模式的總稱，大家最熟悉的PPP就是BOT （Build-Operation-Transit） 模式，隨著時(shí)代進(jìn)步，PPP模式的內(nèi)涵和外延都在不斷擴(kuò)展。

PPP模式上世紀(jì)90年代起源于英國(guó)，主要解決英國(guó)當(dāng)時(shí)的城市公共管理的效率問(wèn)題。英國(guó)利用這種模式不僅建設(shè)和運(yùn)營(yíng)地鐵、橋梁、機(jī)場(chǎng)、電廠、水廠、污水與垃圾處理等，甚至利用這種模式建設(shè)和管理醫(yī)院和監(jiān)獄，英國(guó)采用PPP模式建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目總投資超過(guò)1000億美元。加拿大2003-2012年間的PPP項(xiàng)目數(shù)為121個(gè)，涵蓋全國(guó)10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、教育、文化、住房、環(huán)境、司法和國(guó)防等領(lǐng)域。這些項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約99億美元，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出920億美元，繳納稅收總額為75億美元，累計(jì)創(chuàng)造52萬(wàn)個(gè)等效全職工作崗位。

中國(guó)在PPP模式方面很早就進(jìn)行過(guò)嘗試，最初是最簡(jiǎn)單的BOT模式。主要用在高速公路和橋梁建設(shè)方面，目的在于解決建設(shè)資金問(wèn)題，最大的項(xiàng)目是杭州灣大橋。經(jīng)過(guò)最近二十多年的密集投資，中國(guó)高速公路、橋梁的建設(shè)已經(jīng)相當(dāng)完善。而隨著城市化的推進(jìn)，市政建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理方面面臨著嚴(yán)重的資金不足和效率低下問(wèn)題。市政建設(shè)和營(yíng)運(yùn)急需進(jìn)行模式創(chuàng)新，而PPP模式提供了一種可行的選擇。

PPP模式的核心，是政府搭臺(tái)或政府主導(dǎo)，企業(yè)實(shí)際操作。充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)能力、資金優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)，由企業(yè)來(lái)執(zhí)行過(guò)去主要由政府承擔(dān)的部分公共責(zé)任和職能，“私家干了公家的活”。一方面解決建設(shè)資金不足問(wèn)題，另一方面解決運(yùn)營(yíng)效率低下問(wèn)題，同時(shí)使政府將更多的資源和精力投入到宏觀管理和監(jiān)控上，進(jìn)一步提升城市管理的效率和城市競(jìng)爭(zhēng)力。

在PPP模式中，政府所關(guān)心的是如何提供有效的公共服務(wù)，企業(yè)所關(guān)心的是如何賺取合理利潤(rùn)，兩者之間在多數(shù)情況下并不矛盾，“盈利但不暴利”是PPP模式中政企雙方共同的價(jià)值取向。例如深圳的世界之窗公園，雖然是公共設(shè)施，但企業(yè)也能靠其賺錢。但是建公園不是僅僅靠企業(yè)就能完成的，沒(méi)有政府支持，企業(yè)難以單獨(dú)完成，更不用說(shuō)比公園更復(fù)雜的公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理了。

中國(guó)傳統(tǒng)的城市管理體制有它天然的優(yōu)勢(shì)，那就是政府職能強(qiáng)大，可以集中規(guī)劃、集中管理，在城市快速發(fā)展過(guò)程中能夠克服各種阻力。最近二十多年中國(guó)城市建設(shè)的突飛猛進(jìn)與這種體制有密切關(guān)系。但隨著城市越來(lái)越大，這種體制也逐漸暴露出一些缺點(diǎn)和不足。

一是城市負(fù)債越來(lái)越多，許多地方市政府負(fù)債累累。許多地方依靠土地財(cái)政來(lái)支撐市政建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。而隨著房地產(chǎn)降溫，這種方式將難以為繼。地方政府債務(wù)持續(xù)高企，影響這些城市的可持續(xù)發(fā)展。

二是在城市建設(shè)過(guò)程中存在注重短期利益的現(xiàn)象。城市建設(shè)往往重視表面效果，忽視內(nèi)在功能完善；重視建設(shè)，輕視運(yùn)營(yíng)；重視外在功能，忽視內(nèi)在效率。因此一些城市出現(xiàn)上下班嚴(yán)重堵車、下雨內(nèi)澇現(xiàn)象，另一些城市則出現(xiàn)垃圾處理、污水處理困局。

三是隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市的聚集效應(yīng)并沒(méi)有帶來(lái)整個(gè)社會(huì)效率的提升，城市競(jìng)爭(zhēng)力不升反降。其表現(xiàn)體現(xiàn)在城市生活成本的上升和城市運(yùn)營(yíng)效率的下降。例如房?jī)r(jià)上漲、生活品價(jià)格上漲、上下班交通時(shí)間增加、空氣質(zhì)量下降、公共設(shè)施維護(hù)不足等。這些問(wèn)題如果不加以解決，就有可能會(huì)出現(xiàn)逆城市化的現(xiàn)象，也就是部分人逃離城市或逃離大城市，這在西方國(guó)家現(xiàn)代化的過(guò)程中也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)。

要發(fā)揮我國(guó)城市管理體制的優(yōu)勢(shì)，避免其缺點(diǎn)和不足，PPP模式是一種有效手段。

PPP模式的優(yōu)勢(shì)

解決市政建設(shè)資金問(wèn)題。過(guò)去采取的BOT模式已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。企業(yè)參與市政建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不僅可以利用自己已有的資金，更重要的是可以利用金融市場(chǎng)，將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，打通市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)與資本市場(chǎng)的綠色通道。

解決市政運(yùn)營(yíng)效率問(wèn)題。我國(guó)有些地方政府主導(dǎo)建設(shè)的項(xiàng)目，建成之后運(yùn)營(yíng)困難，項(xiàng)目持續(xù)虧損，成為地方政府的負(fù)擔(dān)，造成巨大浪費(fèi)。這其中包括高速公路、軌道交通、垃圾處理等，而以BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目則很少出現(xiàn)這種情況。原因在于BOT項(xiàng)目建設(shè)之初，企業(yè)就已經(jīng)考慮到未來(lái)的運(yùn)營(yíng)成本和收益問(wèn)題。在公共設(shè)施中引入PPP模式，可以在項(xiàng)目立項(xiàng)和設(shè)計(jì)之初，就充分考慮未來(lái)的運(yùn)營(yíng)成本和收益，避免浪費(fèi)。同時(shí)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，由企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)公共設(shè)施，在多數(shù)情況下要比政府運(yùn)營(yíng)更有效率。美國(guó)環(huán)保局估計(jì)，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)論是投資費(fèi)用還是運(yùn)營(yíng)成本，私營(yíng)企業(yè)都要比公共部門低10%～20%。

解決行政追責(zé)不足問(wèn)題。過(guò)去有些市政建設(shè)項(xiàng)目失敗，例如水利工程不能送水等，一般都會(huì)啟動(dòng)行政追責(zé)程序。行政追責(zé)固然必要，但并不能挽回全部損失，公共財(cái)政的損失難以得到有效的補(bǔ)償。而采用PPP模式，如果項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，損失可以讓企業(yè)承擔(dān)。正因?yàn)橐袚?dān)潛在的損失，企業(yè)就會(huì)更努力、更認(rèn)真地進(jìn)行項(xiàng)目論證、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，確保市政項(xiàng)目發(fā)揮更好的功效。

可以培養(yǎng)專業(yè)人才。中國(guó)的政府是人才聚集之地，但也是人才的浪費(fèi)之地。因?yàn)橐坏┮粋€(gè)官員有所專長(zhǎng)、有所成績(jī)，往往會(huì)被提升到其他地方或轉(zhuǎn)到其他專業(yè)領(lǐng)域，這是行政體制的特點(diǎn)。企業(yè)作為一種商業(yè)體系，往往可以更好地留住專業(yè)人才。隨著城市管理越來(lái)越現(xiàn)代化、專業(yè)化、復(fù)雜化，這方面人才尤其難能可貴，PPP模式能更好地培養(yǎng)和留住各個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人才。

PPP模式的上述優(yōu)勢(shì)，恰恰彌補(bǔ)了我國(guó)城市管理體制的不足，目前應(yīng)該大力推廣。

發(fā)展PPP政府應(yīng)該做什么

盡管我國(guó)很早就開展PPP模式的嘗試， 2013年以來(lái)，財(cái)政部也在力推這種模式，并得到許多地方政府的響應(yīng)。但目前要推進(jìn)這一模式，政府還有大量工作要做。

一是明確政策、完善法規(guī)。目前我國(guó)嘗試了各種PPP模式，但在實(shí)踐中一直在摸索，還沒(méi)有明確的政策和法規(guī)體系。往往一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)政策，一個(gè)地方一套做法。使得企業(yè)有疑慮，地方政府也不敢放開手腳。因?yàn)槿魏我粋€(gè)PPP項(xiàng)目，都會(huì)涉及到公權(quán)力的邊界、市場(chǎng)化的邊界以及政府職責(zé)的落實(shí)等問(wèn)題，同時(shí)也涉及一系列的潛在風(fēng)險(xiǎn)、公共政策問(wèn)題，需要盡快明確、完善。目前最需要明確的是：哪些項(xiàng)目可以做，哪些領(lǐng)域不可以做；哪些合作方式可以做，哪些合作方式不可以做，以及PPP模式的基本操作流程、規(guī)范和法律地位、利益保障等問(wèn)題。

二是要公開、透明。要將引入PPP模式作為提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展水平的契機(jī)，而不是再來(lái)一次城市建設(shè)大躍進(jìn)，更不是將PPP作為一種套利的機(jī)遇和尋租的工具。為此在引入企業(yè)時(shí)，一定要公開、透明，一定要充分利用市場(chǎng)化機(jī)制，要盡可能讓城市市民參與和知情。

三是要做好宣傳和教育工作。在市政項(xiàng)目和政策的實(shí)施過(guò)程中，市民和公眾因?yàn)椴恢榛虿涣私馔暾男畔?，往往?huì)產(chǎn)生過(guò)激反應(yīng)，引發(fā)群體性事件。例如在一些城市因建設(shè)PX項(xiàng)目、垃圾焚燒場(chǎng)等而引發(fā)群體事件。這些事件的引發(fā)，固然有客觀因素，但更多是因?yàn)榈胤秸陧?xiàng)目建設(shè)過(guò)程中缺乏有效的信息溝通、缺乏有效制度安排所致。而采用PPP模式，更容易引發(fā)民眾誤解，因?yàn)槭恰罢蠛献鳌边€是“官商勾結(jié)”還真是一個(gè)問(wèn)題。因此事前進(jìn)行充分調(diào)研、與相關(guān)人員有效溝通、適當(dāng)補(bǔ)償和進(jìn)行制度安排，是現(xiàn)代城市市政建設(shè)過(guò)程中必備程序。而這些又只有政府才能更好完成。臺(tái)灣臺(tái)北市在建設(shè)木柵垃圾焚燒廠時(shí)，就做了較為充分的調(diào)研。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，考慮到為周邊的居民建設(shè)高水平的公園，從而得到了當(dāng)?shù)鼐用竦闹С帧?/p>

四是政府要明確企業(yè)和市場(chǎng)的邊界。一方面要讓企業(yè)賺錢，對(duì)于市政設(shè)施不求所有但求所用；另一方面又不能放棄自己責(zé)任，尤其是管理責(zé)任。政府要建立企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、淘汰機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)與處罰機(jī)制，這就是我們常說(shuō)的政府與企業(yè)裁判員與運(yùn)動(dòng)員的關(guān)系。同時(shí)要更多地讓公眾參與到PPP項(xiàng)目的管理中來(lái)。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，政府監(jiān)管得力，處罰得當(dāng)，可以有效提高PPP項(xiàng)目的績(jī)效。

發(fā)展PPP模式，企業(yè)應(yīng)該如何做

PPP模式在未來(lái)5到10年將創(chuàng)造幾萬(wàn)億的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，這是毋庸置疑的。這其中不僅包括各種市政建設(shè)機(jī)會(huì)，還包括更多的城市運(yùn)營(yíng)和管理的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。企業(yè)在參與其中時(shí)，一定要重視以下幾個(gè)方面。

提升專業(yè)化水平

PPP模式的項(xiàng)目看起來(lái)蛋糕巨大，如果企業(yè)頭腦發(fā)熱，一哄而上，可能碰得頭破血流。因?yàn)榇蟛糠諴PP項(xiàng)目投資量大、周期長(zhǎng)，且有許多潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要高度的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)化能力。如果企業(yè)缺乏這些領(lǐng)域的專業(yè)能力，就意味著風(fēng)險(xiǎn)大于機(jī)遇。同時(shí)，目前中國(guó)的城市發(fā)展時(shí)間較短，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，城市運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)化水平還有相當(dāng)大的差距，無(wú)論是給排水、供電、垃圾處理、交通管理，都有巨大的改善空間。我們企業(yè)要在其中一到兩個(gè)領(lǐng)域做專、做精。因?yàn)槭袌?chǎng)足夠大，時(shí)間足夠長(zhǎng)。這更要求企業(yè)不能急功近利，要求企業(yè)有定力，不浮躁。只有這樣才能最終做強(qiáng)做大。

善于利用金融工具和資本市場(chǎng)

PPP模式要求企業(yè)有大量的先期投入，而收益往往滯后很多年。如果企業(yè)單獨(dú)來(lái)做，就很難實(shí)施。這也是過(guò)去市政項(xiàng)目往往由政府主導(dǎo)的原因。但利用金融工具如資產(chǎn)證券化就可以充分利用資本市場(chǎng)，為企業(yè)帶來(lái)持續(xù)的資本流入，從而支撐企業(yè)長(zhǎng)期開展PPP項(xiàng)目投資。

合作共贏，控制風(fēng)險(xiǎn)

任何PPP項(xiàng)目，都有潛在的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)可以利用PPP項(xiàng)目打造一個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，將銀行、設(shè)備供應(yīng)商、項(xiàng)目建設(shè)者、設(shè)計(jì)公司以及保險(xiǎn)公司、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)公司納入到一個(gè)體系中，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益。這樣，不僅會(huì)提升企業(yè)的專業(yè)化程度，也會(huì)提升PPP項(xiàng)目的效率。當(dāng)然，建立這樣一個(gè)平臺(tái)本身也是一個(gè)專業(yè)性極強(qiáng)的工作

透明化操作

PPP項(xiàng)目大多涉及公民利益，定價(jià)也多是政府主導(dǎo)。因此如果不能透明化操作，就很容易造成公民的不理解，從而引發(fā)各種始料不及的公眾事件。企業(yè)在不斷提高自身管理水平和運(yùn)營(yíng)效率的同時(shí)，要充分考慮到各方的感受和認(rèn)知，要持續(xù)不斷地加強(qiáng)與各方的溝通，并盡可能讓公眾參與到企業(yè)的管理和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中。已經(jīng)有許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明，公眾參與PPP項(xiàng)目的管理，只會(huì)提高PPP項(xiàng)目成功的概率和運(yùn)營(yíng)效率，而不會(huì)增加成本。反之則可能造成項(xiàng)目的失敗。

最后，還想說(shuō)的是，PPP模式的順利實(shí)施，不僅需要行政推動(dòng)、法律保障和制度設(shè)計(jì)，還需要“柔軟”的文化支撐力。就PPP政企伙伴式合作關(guān)系而言，合作精神、契約精神和妥協(xié)精神是不能缺失的，這也可稱之為PPP文化支撐三要素，因?yàn)椤癙PP應(yīng)該是一段長(zhǎng)久的美好婚姻而不是一場(chǎng)熱鬧且短暫的婚禮”。

本文責(zé)任編輯：朱晶

zhuj3@sem.tsinghua.edu.cn