袁海霞

2014年以來(lái)，我國(guó)財(cái)稅體制改革加快推進(jìn)，8月預(yù)算法修正案通過(guò)，10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，二者勾勒出了我國(guó)地方政府債務(wù)管理的基本框架，具有里程碑意義。

新修訂的《預(yù)算法》和《意見(jiàn)》在舉債主體、運(yùn)作模式、存量債務(wù)處理、風(fēng)險(xiǎn)防范處置等方面做了更為明確的規(guī)定，在地方債務(wù)運(yùn)作模式、防范道德風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面均有所突破。

二者的出臺(tái)，代表著本屆政府對(duì)于解決地方政府債務(wù)的全局性部署，這也是全球金融危機(jī)后地方政府債務(wù)快速擴(kuò)張引發(fā)投資者嚴(yán)重?fù)?dān)憂以來(lái)，針對(duì)地方政府新增和存量債務(wù)的最為全面的解決框架。

金融危機(jī)以來(lái)，為了穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)政府出臺(tái)“四萬(wàn)億”刺激政策。在政策刺激的背景下，地方債快速擴(kuò)張。根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，截至2013年6月底，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已經(jīng)超過(guò)10.8億元。地方債快速擴(kuò)張，雖然保持了宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性和穩(wěn)定性，但也使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。由于沒(méi)有自主發(fā)債權(quán)，地方政府借助融資平臺(tái)公司，帶來(lái)一系列諸如政府和企業(yè)責(zé)任劃分不清、融資風(fēng)險(xiǎn)表外化和難以控制、大量金融資源被無(wú)效部門(mén)占用導(dǎo)致資源配置低效率、腐敗頻發(fā)等問(wèn)題。

2008年和2009年，我國(guó)地方債增速分別達(dá)到48.20%和61.92%，明顯高于其他年份。隨著債務(wù)快速增長(zhǎng)，部分地方融資平臺(tái)多頭舉債，項(xiàng)目資金管理不規(guī)范、營(yíng)利能力較弱等問(wèn)題日益突出。與此同時(shí)，部分融資平臺(tái)公司自有資本金薄弱，缺少營(yíng)利性項(xiàng)目，存在對(duì)銀行信貸過(guò)度依賴、還款期限過(guò)于集中等問(wèn)題，對(duì)部分財(cái)政赤字較高的地方政府形成了很大壓力，有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)的可能性。比期限結(jié)構(gòu)更嚴(yán)重的問(wèn)題是，我國(guó)的地方債存在嚴(yán)重的信息不透明問(wèn)題，這導(dǎo)致了以“風(fēng)險(xiǎn)—收益”為基礎(chǔ)的市場(chǎng)定價(jià)能力失效。

因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財(cái)政紀(jì)律，是中國(guó)“去杠桿”的核心問(wèn)題，也是十八屆三中全會(huì)決定提出的“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”需要進(jìn)展的重要一步?！额A(yù)算法》和《意見(jiàn)》的出臺(tái)，通過(guò)規(guī)范地方債將對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將產(chǎn)生重要影響。

降低無(wú)效資金需求

新修訂的《預(yù)算法》和《意見(jiàn)》，有利于政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)和使用方向更趨合理，降低無(wú)效資金需求，從而降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)給經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

一是允許地方政府通過(guò)法律透明、成本更低的渠道舉債，有助于改善地方政府債務(wù)可持續(xù)性，要求地方政府尤其是獨(dú)立發(fā)債的地方政府編制和公布資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)提高地方財(cái)政透明度有重要意義。二是嚴(yán)格區(qū)分企業(yè)和政府責(zé)任，取消地方融資平臺(tái)的政府融資功能，意味著未來(lái)缺乏透明的平臺(tái)融資模式將大量壓縮，有利于地方政府減輕包袱。截至2014年10月8日，我國(guó)城投債券余額3.59萬(wàn)億元，經(jīng)分類后劃歸為政府債，將降低相應(yīng)債券的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。三是將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，保持債務(wù)規(guī)模合理增長(zhǎng)，專債專用，降低無(wú)效資金需求，進(jìn)而提高資金使用效率。四是通過(guò)嚴(yán)格限定地方政府舉債程序，規(guī)范發(fā)債行為。五是債務(wù)置換有利于減輕地方政府利息負(fù)擔(dān)和本金償還壓力，可改善地方債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)。未來(lái)新發(fā)的地方債期限平均在5-7年，長(zhǎng)于現(xiàn)有存量債務(wù)平均期限。

社會(huì)融資成本有望降低

房地產(chǎn)、地方融資平臺(tái)、部分過(guò)剩行業(yè)等資金需求大戶對(duì)資金價(jià)格不敏感，是社會(huì)融資成本居高不下的重要原因之一。

地方政府可以利用自身信用（政府信用背書(shū)）發(fā)行債券，利率相對(duì)較低，有利于顯著降低融資成本，低利率有望傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資部分，從而進(jìn)一步降低社會(huì)融資成本。

從目前的利率水平看，我國(guó)國(guó)債收益率低于貸款利率和企業(yè)債收益率，而自發(fā)自還試點(diǎn)地方政府債的中標(biāo)收益率與國(guó)債收益率大體相當(dāng)，未來(lái)新發(fā)行的地方債務(wù)收益率將高于中央國(guó)債收益率，但是會(huì)明顯低于銀行平均貸款和城投債收益率。債務(wù)報(bào)告和公開(kāi)制度也有利于地方政府以較低的成本發(fā)行政府債券。

債券市場(chǎng)將呈現(xiàn)分化態(tài)勢(shì)

未來(lái)通過(guò)分類治理，地方融資平臺(tái)公司債務(wù)中屬于地方政府債務(wù)將剝離回政府，用地方債替換相應(yīng)的城投債；不屬于政府債務(wù)的劃入企業(yè)債，比如商品房開(kāi)發(fā)類。由此可以推斷，大部分非商品房開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)類的城投公司代為舉借的帶有公益屬性債務(wù)將劃回地方政府，地方政府信用有利于降低發(fā)行成本，從而使債券市場(chǎng)相應(yīng)債券收益率降低。尚未列入地方政府性債務(wù)的城投債，在城投企業(yè)整體盈利能力很弱、再融資環(huán)境有所收緊、償債高峰期陸續(xù)來(lái)臨等背景下，不排除個(gè)別城投債因無(wú)政府信用背書(shū)而出現(xiàn)違約。

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2014至2015年待償還城投債金額約2500億元每年，2016至2017年待償還城投債金額約3500至4000億元每年。因此，短期而言，大量城投債信用風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)重新定價(jià)。中長(zhǎng)期來(lái)看，政府和企業(yè)界限的劃清，使得未來(lái)城投類公司破產(chǎn)將成為可能。與此同時(shí)，地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)行的城投債逐漸減少，將對(duì)相對(duì)效益較好的產(chǎn)業(yè)債形成利好。

“不救助”原則需要改革

配套跟進(jìn)

《意見(jiàn)》對(duì)地方政府舉債的規(guī)模、用途、風(fēng)險(xiǎn)防范做出了明確規(guī)定，這也意味著中央政府對(duì)地方政府舉債實(shí)施了監(jiān)管權(quán)、評(píng)判權(quán)和部分決策權(quán)。地方政府在舉債過(guò)程中，更多的是執(zhí)行權(quán)。那么中央政府對(duì)于地方政府實(shí)施“不救助原則”，需要地方政府擁有更多自主權(quán)，同時(shí)要求地方人大可以實(shí)質(zhì)性地約束地方政府權(quán)力，需要央地關(guān)系以及宏觀調(diào)控體系和社會(huì)管理體制方面的創(chuàng)新，引入地方政府破產(chǎn)機(jī)制，等等。

目前，這些改革難度都很大，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。因此，《意見(jiàn)》中提及了上級(jí)救助機(jī)制。《意見(jiàn)》規(guī)定，地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。因此，在短期內(nèi)，中央政府對(duì)地方政府的救助是免不了的。

對(duì)北京的影響

對(duì)于北京而言，新修訂的預(yù)算法及《意見(jiàn)》有利于北京市政府性債務(wù)融資機(jī)制更為規(guī)范。

2014年5月，北京市被納入全國(guó)10家自發(fā)自還政府債的試點(diǎn)城市之一。從目前的情況來(lái)看，北京市政府性債務(wù)在全國(guó)屬于較好情況。截至2013年6月底，北京市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為6506.07億元，風(fēng)險(xiǎn)總體可控；已支出債務(wù)中約95.72%用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障性住房等基礎(chǔ)性公益性項(xiàng)目。全市38家融資平臺(tái)公司注冊(cè)資本增長(zhǎng)10.60%，利潤(rùn)總額增長(zhǎng)151.06%，平均資產(chǎn)負(fù)債率下降8.87個(gè)百分點(diǎn)。

但是，由于目前多元化、市場(chǎng)化的融資機(jī)制還不夠健全完善，債務(wù)管理制度在一些部門(mén)執(zhí)行還不到位等原因，北京市債務(wù)管理中還存在債務(wù)償還對(duì)土地財(cái)政依賴相對(duì)較高、政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)增長(zhǎng)較快、部分行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題。2010年以來(lái)，北京市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)年均增長(zhǎng)33%左右。

新修正的預(yù)算法案和《意見(jiàn)》有利于北京市政府債融資機(jī)制更加規(guī)范，債務(wù)規(guī)?？刂茖⒏訃?yán)格；逐年消化存量債務(wù)，將對(duì)軌道交通、土地儲(chǔ)備等債務(wù)規(guī)模較大的領(lǐng)域和單位進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控；健全債務(wù)管理制度，完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制；同時(shí)將進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，健全投融資體系。在公共投資領(lǐng)域，北京市將進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的職能定位，充分引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。

（作者單位：北京市經(jīng)濟(jì)信息中心研究部）