趙方忠

近13年來，北京市人代會第一次行使立法權(quán)便劍指《北京市大氣污染防治條例（草案）》，這也讓空氣污染治理成為當(dāng)前乃至今后一段時期北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最值得關(guān)注的大事件。

這個指導(dǎo)北京未來幾年治污減排行動的法律依據(jù)出臺，源自2013年9月10日國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》。該計劃明確要求到2017年，北京的PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米。

北京與中央簽訂了責(zé)任書，承諾2017年實(shí)現(xiàn)大氣污染得到改善。對于這份“生死狀”，王安順市長在今年“兩會”期間回憶稱，“如果空氣污染治理目標(biāo)到2017年實(shí)現(xiàn)不了，領(lǐng)導(dǎo)說了句既是句玩笑話，也是句分量很重的話，‘提頭來見?！?/p>

毫無疑問，空氣污染已經(jīng)從民生問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會問題，逐步上升為政治問題。這也就意味著，以往在地區(qū)發(fā)展中充當(dāng)了多年配角的環(huán)境保護(hù)正在或即將成為地區(qū)未來發(fā)展的主角。

空氣污染治理強(qiáng)調(diào)屬地責(zé)任，2017年北京治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與各個區(qū)縣對責(zé)任的細(xì)化落實(shí)密切相關(guān)。然而，受到自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口資源環(huán)境差異的制約，以及有可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)減速的顧慮影響，不同的區(qū)縣究竟能夠走得多快，仍是疑問。

空氣治理如經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣難以預(yù)期，而政府行為卻可預(yù)期。在區(qū)縣各異的發(fā)展智慧中，豐臺區(qū)雖沒有大張旗鼓的造勢，但卻以試點(diǎn)編制北京唯一的城市環(huán)境總體規(guī)劃、自加壓PM2.5下降目標(biāo)等“反?！迸e動，迅速博得各界矚目。

試點(diǎn)治本之策

2011年12月15日，國務(wù)院印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃，要求開展城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)。此后的兩年時間內(nèi)，國家環(huán)保部先后分兩批確定了全國24個試點(diǎn)城市。2013年9月，國家環(huán)保部復(fù)函北京市，同意將豐臺區(qū)遞補(bǔ)為第25個試點(diǎn)，豐臺也因此成為全國直轄市城區(qū)中唯一被納入環(huán)保部城市環(huán)境總體規(guī)劃編制工作試點(diǎn)城區(qū)。

在此前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中未占優(yōu)勢的豐臺區(qū)，終于有了一種奮起直追之勢。這一番步伐提速，在外界看來有些意外，但是其實(shí)已暗里準(zhǔn)備多時，早在2012年的豐臺區(qū)政府工作報告中，便已經(jīng)提到了爭取國家試點(diǎn)的設(shè)想。近年來國家對環(huán)境治理的態(tài)度愈發(fā)堅決，令態(tài)度積極的豐臺區(qū)如獲東風(fēng)。

對于大多數(shù)人而言，并不知曉城市環(huán)境總體規(guī)劃為何物，更無從理解試點(diǎn)編制的意義何在?！碍h(huán)境總體規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃體系的頂層設(shè)計，將為城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃提供基礎(chǔ)支撐，從城市發(fā)展前端與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相互銜接，同為基礎(chǔ)性規(guī)劃。”豐臺區(qū)環(huán)保局局長隆重坦言，有了這個規(guī)劃，就能夠最大限度地減少區(qū)域?yàn)榱酥卫矶卫淼默F(xiàn)象發(fā)生，將從根本上扭轉(zhuǎn)被動的末端環(huán)境治理為主動的源頭治理，環(huán)境逐步從配合發(fā)展的角色轉(zhuǎn)換為引導(dǎo)發(fā)展。

改革開放至今的城市發(fā)展和土地資源保護(hù)，國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展五年規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃已得到充分的協(xié)調(diào)和融合，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中不可缺少的法定規(guī)劃。

可長期以來，環(huán)境規(guī)劃只是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的一部分，環(huán)境治理大多是一些簡單的任務(wù)分解，因?yàn)槿狈傂缘募s束，環(huán)境保護(hù)長期充當(dāng)著配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色，兩者一旦出現(xiàn)矛盾，通常情況下，環(huán)境保護(hù)會讓步于發(fā)展。如今，不論是建設(shè)美麗中國的美好愿景，還是實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，開展環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃編制已顯得尤為必要和緊迫。

具體到豐臺區(qū)來看，發(fā)展與資源環(huán)境的沖突正日益加劇，試點(diǎn)編制環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，恰好符合豐臺區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)前需要。

北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境挑戰(zhàn)從外部條件制約著豐臺區(qū)的加快發(fā)展，但與此同時，豐臺區(qū)內(nèi)部卻有著加快發(fā)展的強(qiáng)烈訴求和潛力。

豐臺區(qū)2012年的常住人口為221萬，約占北京市的11%，但經(jīng)濟(jì)總量卻不足千億元，僅為北京市的5%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入仍低于北京市平均水平，在城六區(qū)中處于倒數(shù)。

但這個占據(jù)著北京城六區(qū)22%面積的主城區(qū)，借助城南行動計劃實(shí)施、北京城市功能區(qū)的拓展等，正迅速轉(zhuǎn)變成為北京南城最有活力的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口規(guī)模持續(xù)增長，機(jī)動車保有量大幅增加，城市建設(shè)水平保持高位。

“編制豐臺區(qū)環(huán)境總體規(guī)劃，將環(huán)境承載力和承載程度作為基礎(chǔ)，厘清豐臺區(qū)人口、能耗、汽車保有量、排污、綠化等生態(tài)底線，確定環(huán)境容量，劃分生態(tài)紅線簇，維持豐臺區(qū)的基本環(huán)境質(zhì)量，才能為區(qū)域發(fā)展提供空間，更好地服務(wù)于重大項(xiàng)目的招商落地?！甭≈胤Q，只有對環(huán)境發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計，才能多還以往因經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的環(huán)境舊賬，少欠新賬，或者不欠新賬。

更重要的是，在豐臺區(qū)開展試點(diǎn)還能為北京市開展城環(huán)總規(guī)編制提供經(jīng)驗(yàn)。作為首都城市功能拓展區(qū)的豐臺，是一個多種地勢地態(tài)的復(fù)合體，橫跨二環(huán)路到六環(huán)路范圍，總面積305.87平方公里，區(qū)域地勢西北高、東南低，呈階梯下降，地貌類型有低山、丘陵、臺地、河谷、平原等，由西向東依次分布，境內(nèi)河流分屬永定河水系、北運(yùn)河水系、大清河水系，擁有北京地區(qū)的各種資源、環(huán)境、生態(tài)特征，轄域內(nèi)既有城市與農(nóng)村，也有城鄉(xiāng)結(jié)合部，既有平原也有山區(qū)，是北京發(fā)展的縮影。

在豐臺試點(diǎn)編制區(qū)域環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，不僅可以統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和環(huán)境總體規(guī)劃相互協(xié)調(diào)、緊密銜接。而且，作為全國第一個編制城環(huán)總規(guī)的城區(qū)地級市，可以讓北京這座國際大都市以城區(qū)為單元從根本上實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的突破，進(jìn)一步鞏固和提升豐臺和北京在全國環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的形象和地位。

事實(shí)上，對于當(dāng)前的環(huán)保部門而言，多數(shù)情況下都是決策者手中的“消防員”，要隨時應(yīng)對來自空氣、水、土壤等資源的環(huán)境挑戰(zhàn)，而編制完成指導(dǎo)未來發(fā)展的城市環(huán)境總體規(guī)劃，就相當(dāng)于給決策者從可持續(xù)發(fā)展的角度增加一個“指揮棒”。

對于豐臺區(qū)的試點(diǎn)，隆重指出，應(yīng)融合現(xiàn)有的基礎(chǔ)規(guī)劃指導(dǎo)未來的發(fā)展，城市環(huán)境總體規(guī)劃起碼要實(shí)現(xiàn)定格局、優(yōu)產(chǎn)業(yè)、拓容量、做示范等四個目的?！耙载S臺現(xiàn)在的年一千多億的經(jīng)濟(jì)總量計算，年均增長10%，幾年下來就會觸碰到人口資源環(huán)境的天花板，從戰(zhàn)略層面理解，編制環(huán)境總體規(guī)劃絕非是阻礙發(fā)展，而是釋放區(qū)域的環(huán)境容量，更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)?！?/p>

“在經(jīng)濟(jì)社會要求合理發(fā)展之時，環(huán)境保護(hù)既要學(xué)會說不，更要告訴別人如何做才能合理?！甭≈卣f規(guī)劃編制的最大貢獻(xiàn)就是，能夠把這些事情說清楚。

創(chuàng)新治標(biāo)手段

編制城市環(huán)境總體規(guī)劃的治本之策固然重要，但對于北京市2017年的空氣污染治理目標(biāo)而言，眼下的治標(biāo)之舉更為現(xiàn)實(shí)。

全市各區(qū)縣采取的具體措施幾無二致，主要是結(jié)合PM2.5源自煤炭燃燒、機(jī)動車尾氣排放、揮發(fā)性有機(jī)物和各類揚(yáng)塵的實(shí)際情況，采用壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵等綜合手段開展治理。

豐臺區(qū)區(qū)長冀巖日前指出，豐臺區(qū)的壓煤將主要以燃煤鍋爐改造和平房區(qū)優(yōu)質(zhì)煤替代為主。2013年至2015年，豐臺區(qū)將投入資金7.6億元，改造鍋爐172臺、2142蒸噸，到2015年年底實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)無燃煤鍋爐。同時，對河西、南苑等地區(qū)還有10.7萬戶、21萬噸左右的使用散煤的棚戶區(qū)，至2017年，要累計削減燃煤3萬噸左右，優(yōu)質(zhì)煤替代17.85萬噸左右，基本實(shí)現(xiàn)平房無散用劣質(zhì)煤。

針對保有量達(dá)64.5萬輛的機(jī)動車污染問題，冀巖表示將于2015年淘汰全部的黃標(biāo)車、渣土車等，2017年純電動環(huán)衛(wèi)車輛比例達(dá)到50%，環(huán)衛(wèi)車油耗減少20%。

此外，結(jié)合治污減排的任務(wù)分解，2016年底，豐臺將調(diào)整退出建材、化工、鑄造等污染企業(yè)78家，集中整治6家鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的污染企業(yè)。今年年底前將關(guān)閉拆除轄區(qū)內(nèi)無手續(xù)、無資質(zhì)的攪拌站，壓縮混凝土攪拌站數(shù)量和規(guī)模。

對于揚(yáng)塵污染的治理，2014年豐臺區(qū)將對轄區(qū)內(nèi)5000平方米以上建筑施工工地全部安裝視頻在線自動監(jiān)控設(shè)備并聯(lián)網(wǎng)；2014年6月前轄區(qū)內(nèi)渣土運(yùn)輸車全部安裝定位系統(tǒng)。2015年底前轄區(qū)內(nèi)主干道基本實(shí)現(xiàn)每日再生水沖洗。到2017年，實(shí)現(xiàn)降塵量下降30%左右的目標(biāo)。

細(xì)化的任務(wù)分解，意味著投入的大幅增加，這將改寫環(huán)境保護(hù)長期缺乏項(xiàng)目抓手的歷史，但能否確保目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)，環(huán)保部門仍然存在諸多挑戰(zhàn)。

隆重告訴記者，在當(dāng)前的體制下，環(huán)保部門僅停留于區(qū)級層面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級缺乏工作落實(shí)的“腿”，而往往一些具體的治理任務(wù)最終需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級去督促落實(shí)，當(dāng)前除了對橫向的部門按月度任務(wù)進(jìn)行督查之外，如何將工作進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以下延伸已是擺在環(huán)保部門面前的一大考驗(yàn)。

“豐臺區(qū)正在嘗試開展體制下沉的創(chuàng)新突破，計劃將區(qū)環(huán)保局的工作人員派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦公，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道再配備2名工作人員，全權(quán)負(fù)責(zé)環(huán)保檢查、環(huán)評審批、環(huán)境執(zhí)法等工作，以此督促治理，降低行政成本?！甭≈卣f。

必要的經(jīng)濟(jì)手段也在環(huán)保部門的積極爭取之列。隆重向記者舉例說，截至2013年底，豐臺區(qū)還有1389蒸噸燃煤鍋爐的改造任務(wù)，豐臺區(qū)依據(jù)政策列支了5385萬元的專項(xiàng)改造資金，經(jīng)過爭取豐臺區(qū)已將這筆專項(xiàng)資金交由環(huán)保局下發(fā)，相當(dāng)于為環(huán)保部門增加了一個有效的經(jīng)濟(jì)杠桿，由此也可有效調(diào)動相關(guān)改造企業(yè)的積極性。

“包括空氣污染治理在內(nèi)的環(huán)境考核指標(biāo)雖然是環(huán)保部門扛，但現(xiàn)有的法律制度下很多事環(huán)保部門根本干不了，比如施工工地的降塵，執(zhí)法權(quán)是城管和建委，環(huán)保部門只能對自身工作進(jìn)行突破，或者最大限度爭取一些調(diào)控手段，完成治理目標(biāo)必須全區(qū)動起來，發(fā)動一場全民戰(zhàn)爭?！甭≈卣f。

自加壓5%的背后

依據(jù)2017年P(guān)M2.5年均濃度控制在60微克/立方米的目標(biāo)，北京市要求豐臺區(qū)2017年要在2013年的基礎(chǔ)上下降30%，可領(lǐng)到任務(wù)的豐臺區(qū)卻主動將下降目標(biāo)調(diào)整到35%，外界多對此大呼看不懂。

豐臺區(qū)不急不行。“豐臺區(qū)目前正處于大建設(shè)、大發(fā)展的關(guān)鍵階段，區(qū)域內(nèi)每年各類施工工地300多個、開復(fù)工面積近2000萬平方米，加之自有機(jī)動車保有量、京港澳京開等3個主要進(jìn)出京路口和二至六環(huán)等多條主干路，以及施工機(jī)械、非道路機(jī)動車等過路車輛的尾氣大量排放，將對PM2.5等污染物濃度削減造成嚴(yán)重影響。再加上豐臺區(qū)受自然地理?xiàng)l件和周邊地區(qū)污染物傳輸?shù)挠绊?，遇有極端不利氣象條件，不利于污染物擴(kuò)散，即使是短時間的空氣質(zhì)量惡化都將嚴(yán)重影響全年的空氣質(zhì)量改善?！甭≈靥寡?，通過近十年的數(shù)據(jù)監(jiān)測，豐臺區(qū)空氣中的污染物年平均下降40.7%，其中PM2.5年均下降在25-30%之間，按照豐臺區(qū)2012年P(guān)M2.5平均濃度92.5微克/立方米的實(shí)際情況分析，從理論上講，如果不主動加壓5%，市里下達(dá)的目標(biāo)很可能完不成。

自加壓，是對既有事實(shí)的理性分析，更需要足夠的底氣。隆重告訴記者，豐臺區(qū)于2013年5月13日正式啟動2013-2017年豐臺區(qū)清潔空氣行動計劃的編制工作，對區(qū)域的空氣污染治理進(jìn)行了提前謀劃，并將環(huán)保部門的工作上升到了區(qū)委常委會、政府常務(wù)會的專題審議層面。

而2014年召開的全區(qū)環(huán)保大會，環(huán)保局同樣享受到了超乎尋常的待遇，區(qū)委政府領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)到場，并直接布置相關(guān)任務(wù)，開創(chuàng)了自1984年建立區(qū)環(huán)保局以來的歷史。豐臺區(qū)還成立的大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長直接擔(dān)任組長，各副區(qū)長任副組長，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決全區(qū)大氣污染綜合治理工作中的重大問題和空氣重污染日應(yīng)急工作。

高層重視的直接效果是，空氣污染治理不再是過往以口號式說教為主，而是有實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目做支撐。“除北京市明確的84項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中涉及到豐臺區(qū)主責(zé)的41項(xiàng)任務(wù)以外，豐臺區(qū)增加了優(yōu)化城市功能和空間布局、研究編制區(qū)域環(huán)境總體規(guī)劃等16項(xiàng)自選任務(wù)。”隆重說。

而細(xì)化到各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的任務(wù)，則由各責(zé)任單位直接與區(qū)政府簽訂責(zé)任狀，豐臺區(qū)將完成情況納入政府績效考核和領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制和責(zé)任追究制，確保任務(wù)落實(shí)。

“自2003年有監(jiān)測數(shù)據(jù)以來，通過實(shí)施相關(guān)治理項(xiàng)目，表明豐臺區(qū)的空氣污染程度在逐年下降?！甭≈刂毖裕瑢τ谧约訅?%，豐臺區(qū)在做出決策之前已經(jīng)做好了充分準(zhǔn)備。