吳麗麗 徐充

[摘要]城鄉(xiāng)公共資源的失衡配置源于城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的制度設(shè)計(jì)，在公共資源配置上選擇了重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略。由于中國(guó)存在城鄉(xiāng)二元的社會(huì)管理制度、城鄉(xiāng)不公的財(cái)稅制度和城市偏向型的公共資源享用制度等，導(dǎo)致中國(guó)在公共資源的配置上出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡。中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共資源均衡配置的根本路徑是改變現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共資源配置制度，具體路徑是建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)管理制度、公平的財(cái)稅制度和城鄉(xiāng)共享的公共資源使用制度。

[關(guān)鍵詞]公共資源；均衡配置；制度

[中圖分類號(hào)]F123[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-3541（2014）02-0143-05

[收稿日期]2014-01-04

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共資源的配置和分配一直重視城市忽略農(nóng)村，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在公共資源享用上的不公平，廣大農(nóng)村居民不能公平地享受到基本的公共資源，尤其是落后的農(nóng)村地區(qū)。享有公共資源的基本權(quán)益無(wú)法得到保障，致使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)矛盾及不穩(wěn)定因素突顯。2013年1月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布2013年一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，把推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置作為我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)和任務(wù)之一。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度建設(shè)是指為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平的使用社會(huì)公共資源，通過(guò)廢除和改變現(xiàn)有不合理的公共資源配置的各項(xiàng)制度和政策，建立起公平合理的公共資源配置制度，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置提供有效合理的制度基礎(chǔ)和政策支持。這種制度的變革和重構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，使全體國(guó)民能夠共享公共資源；也為縮小城鄉(xiāng)差距、解決“三農(nóng)”問(wèn)題及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供路徑選擇。

一、中國(guó)公共資源城鄉(xiāng)配置的失衡狀況

近些年來(lái)，政府加大了對(duì)三農(nóng)的投資力度，在公共資源的配置上也進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，加大了對(duì)農(nóng)村的傾斜力度，城鄉(xiāng)公共資源的配置失衡有了明顯的改觀，但我國(guó)農(nóng)村居民對(duì)公共資源的享有仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，與構(gòu)建和諧社會(huì)的要求還有很大的距離。主要表現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利和社會(huì)保障等方面。具體看，在義務(wù)教育方面，城市人均義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為1 300元，農(nóng)村同類經(jīng)費(fèi)僅為450元左右。在高等教育方面，2010年全國(guó)各類高等教育總規(guī)模達(dá)到3 105萬(wàn)人，全國(guó)研究生招生5382萬(wàn)人；隨著近幾年高等教育規(guī)模和招生總量的擴(kuò)大，農(nóng)村居民接受高等教育的機(jī)會(huì)顯著增加，但農(nóng)村居民在國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)的生源相對(duì)偏低，特別是某些211、985院校農(nóng)村與城市生源比例出現(xiàn)28的現(xiàn)象，因此，許多農(nóng)村學(xué)子放棄高考，其他的向上通道也越來(lái)越窄[1]（p69）。享有教育的機(jī)會(huì)和權(quán)利關(guān)系到人民的基本發(fā)展權(quán)利，發(fā)展權(quán)是憲法賦予人民的基本權(quán)利，在發(fā)展權(quán)面前城鄉(xiāng)居民應(yīng)該是平等的。同時(shí)，教育公平是社會(huì)公平的底線，而目前教育發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)將會(huì)導(dǎo)致底層上升通道受阻，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民子女，改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)減少，社會(huì)階層固化趨勢(shì)加劇，貧窮將會(huì)代際傳遞，一代窮世代窮，這無(wú)疑會(huì)加大城鄉(xiāng)差距，不利于社會(huì)公平發(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，我國(guó)八成的醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，城市醫(yī)療衛(wèi)生資源中的八成又集中在大醫(yī)院及大型醫(yī)療集團(tuán)，而農(nóng)村醫(yī)療資源嚴(yán)重不足。截至2012年底，我國(guó)城市人均醫(yī)療衛(wèi)生資源的占有是農(nóng)村的3倍以上，嚴(yán)重影響著農(nóng)村人口的生存質(zhì)量。在社會(huì)保障方面，我國(guó)城市社會(huì)保障體系比較完善，而農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒(méi)有建立起來(lái)。社會(huì)保障制度是人民生存權(quán)利的基本保障制度，在生存權(quán)利面前憲法又賦予了國(guó)民同等的權(quán)利。因而完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)是國(guó)家維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)利的基本途徑。盡管近幾年在推動(dòng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等項(xiàng)目的建設(shè)，但其制度覆蓋率還比較低，許多人還被排除在社會(huì)保障制度之外。在社會(huì)福利方面，我國(guó)社會(huì)福利制度是以單位和戶籍制度為標(biāo)準(zhǔn)，住房、養(yǎng)老、退休金等制度都把農(nóng)民排除在社會(huì)福利制度之外。其他公共資源的配置在制度設(shè)計(jì)上也存在很大的城鄉(xiāng)二元性。

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度是縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段，失衡的城鄉(xiāng)公共資源配置制度將會(huì)進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)居民的收入差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展更加失衡，不利于國(guó)家提出的城鄉(xiāng)一體的實(shí)現(xiàn)。與公共資源配置制度設(shè)計(jì)較好的國(guó)家相比，我國(guó)公共資源配置制度在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和推進(jìn)社會(huì)公平方面上的作用還不明顯。在我國(guó)，城市特別是大城市，是一個(gè)地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，在公共資源配置政策的設(shè)計(jì)和制定過(guò)程中，將首先考慮城市特別是大城市的利益，導(dǎo)致我國(guó)公共資源配置長(zhǎng)期向城市傾斜，忽視了農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化的建設(shè)和發(fā)展，這種以城市為中心的城鄉(xiāng)公共資源配置制度進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，制約了城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)及社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的必要性

公共資源作為一種全民共享的社會(huì)資源，在公共資源的分配和使用上應(yīng)保證其公平性和公正性?！吧鐣?huì)公正反映人們所追求的社會(huì)利益關(guān)系，是社會(huì)的基本價(jià)值和準(zhǔn)則，社會(huì)公正在公共資源配置領(lǐng)域中的實(shí)踐內(nèi)容就是均衡化；社會(huì)公正是一種涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化各個(gè)領(lǐng)域的良好社會(huì)秩序，其實(shí)質(zhì)是各社會(huì)主體在享用公共資源中的地位與占有比例的公平性和平等性?！盵2]（p130）隨著我國(guó)改革開放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度都有很大提升。在經(jīng)濟(jì)提升的同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距和收入差距也越來(lái)越大。城鄉(xiāng)收入和發(fā)展差距的擴(kuò)大原因很多，但最直觀的原因就是城鄉(xiāng)公共資源配置處于失衡的狀態(tài)，公共資源配置制度設(shè)計(jì)缺乏公正性。2012年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值519 322億元，中國(guó)公共財(cái)政收入117 210億元，我國(guó)已經(jīng)具備實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，依據(jù)社會(huì)公平和公正理念設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)公共資源配置制度已迫在眉睫。正如吳忠民教授所說(shuō)：“依據(jù)社會(huì)公正理念設(shè)計(jì)的基本制度對(duì)于處在弱勢(shì)地位的社會(huì)成員能夠予以必要的幫助，尤其是對(duì)于在改革開放與發(fā)展過(guò)程中付出代價(jià)過(guò)大一方的社會(huì)成員，應(yīng)當(dāng)予以相應(yīng)的補(bǔ)償，使之不僅能夠保證其人的尊嚴(yán)，而且能夠共享社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的益處；這樣的制度有助于減少社會(huì)成員、社會(huì)群體之間的隔閡，最大限度地消除社會(huì)的離心因素，增強(qiáng)人們對(duì)社會(huì)的普遍認(rèn)同，形成社會(huì)群體之間、社會(huì)成員之間的相互信任感，進(jìn)而提升社會(huì)成員之間相互合作與相互依賴的程度，增大社會(huì)的整合性。”[3]（p37）我國(guó)公共資源配置制度設(shè)計(jì)從一開始就以城市為中心，公共資源配置向城市傾斜，從而使制度從設(shè)計(jì)之初就體現(xiàn)出了人為的傾向性，缺乏公平性和公正性?！笆澜缟喜豢赡苡薪^對(duì)的公平，但國(guó)家和社會(huì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員的相對(duì)公平，或盡可能地減少不公平?！盵4]（p37）“在平等中注入一些合理性”[5]（p116）。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度是對(duì)以往公共資源配置制度設(shè)計(jì)中存在問(wèn)題的一種修正，使公共資源配置制度在整體上更具有公正、公平性，從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置作為我國(guó)改革與發(fā)展的一個(gè)全局性問(wèn)題， 中共中央、國(guó)務(wù)院正式發(fā)布2013年一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，把推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置作為我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)和任務(wù)之一，通過(guò)建立和完善城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，進(jìn)而加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。由于中國(guó)長(zhǎng)期推行重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等發(fā)展的嚴(yán)重失衡，并呈現(xiàn)繼續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)，這已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)生活中最突出的矛盾之一。根據(jù)《中華人民共和國(guó)2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21 810元，農(nóng)民人均純收入為6 977元，城鄉(xiāng)居民收入差距達(dá)到313倍。因此，縮小城鄉(xiāng)差距、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就成為國(guó)家和政府的重要任務(wù)之一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略的重要手段。三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度性障礙 新中國(guó)建立初期，由于國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政治制度得不到西方國(guó)家的承認(rèn)等原因的存在，我國(guó)在發(fā)展路徑上選擇了城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略格局，在公共資源配置上選擇了重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以后，雖然經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度建設(shè)卻相對(duì)滯后，農(nóng)村享有公共資源的水平較低。其原因主要有以下幾個(gè)方面：

第一，城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理制度。我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一直實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工，以農(nóng)促工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，在公共資源的享有和利用上進(jìn)行了身份和制度上的限制。首先，戶籍制度。戶籍制度是造成城鄉(xiāng)公共資源失衡配置的重要制度因素。為了降低農(nóng)村人口對(duì)公共資源享有和利用的機(jī)會(huì)，通過(guò)建立戶籍身份制度對(duì)農(nóng)民進(jìn)行制度約束，把戶籍身份制度作為享受公共資源的前提條件，把享有國(guó)家教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等資格和標(biāo)準(zhǔn)和戶籍制度相掛鉤，作為使用公共資源的基本條件。戶籍制度在一定程度上具有世襲性的成分，后代的戶籍身份性質(zhì)往往取決于上一代的戶籍身份性質(zhì)，進(jìn)一步固化了公共資源配置的不均衡性，于是形成了近乎延續(xù)至今的阻礙城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度框架。其次，經(jīng)濟(jì)制度。一方面，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，實(shí)現(xiàn)財(cái)富向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變得更差；另一方面，國(guó)家通過(guò)土地政策的推行，建立工業(yè)園區(qū)及變賣土地，獲取了大量的財(cái)政收入，但也造成了許多失地農(nóng)民的出現(xiàn)，使得農(nóng)民的生存空間越來(lái)越小。同時(shí)，城市對(duì)農(nóng)村人力資源的吸引也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，城市的優(yōu)勢(shì)使農(nóng)村大量的優(yōu)秀人力資源流向城市，農(nóng)村失去了迅速發(fā)展的人力資源優(yōu)勢(shì)。最后，社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度是保障人民基本生存權(quán)利的制度。在我國(guó)，目前城市社會(huì)保障體系比較完善，而農(nóng)村社會(huì)保障體系還沒(méi)有建立起來(lái)，特別是作為解除人們生存后顧之憂的社會(huì)保險(xiǎn)制度，大量農(nóng)村人口基本被排除在制度之外，減少了農(nóng)民享有和利用公共資源的機(jī)會(huì)。

中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理制度的嚴(yán)重性和復(fù)雜性，決定了城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的內(nèi)涵。城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是在完善和推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)管理制度一體化過(guò)程中，通過(guò)調(diào)整公共資源的配置制度使其趨于均衡，使城鄉(xiāng)居民公平的使用公共資源，共享公共資源發(fā)展成果。通過(guò)改變城鄉(xiāng)二元的社會(huì)管理體制，逐步打破城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化分割對(duì)立的狀況，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在公共資源配置上的均衡發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第二，有待完善的財(cái)政制度。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，全國(guó)性公共資源的建設(shè)和發(fā)展由中央政府來(lái)提供財(cái)政支持，地方性公共資源的建設(shè)和發(fā)展是由地方財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)，對(duì)于跨區(qū)域性的公共資源的建設(shè)和發(fā)展由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同來(lái)提供，或幾個(gè)地方政府聯(lián)合提供和建設(shè)。但在實(shí)踐中，中央與地方政府在農(nóng)村公共資源提供和建設(shè)上的責(zé)任劃分不盡合理。一方面，表現(xiàn)為中央政府和地方政府在公共資源的提供和建設(shè)上的責(zé)任劃分不清。在公共資源的提供和建設(shè)上責(zé)任的劃分過(guò)于寬泛，中央政府與地方政府的責(zé)任不夠具體清晰。對(duì)于中央和地方各級(jí)政府提供和建設(shè)公共資源的交叉責(zé)任劃分上存在很大的模糊性，難以準(zhǔn)確判斷責(zé)任歸屬。一旦出現(xiàn)責(zé)任上的爭(zhēng)議，只能依靠上級(jí)政府的決斷或者在相關(guān)政府之間進(jìn)行博弈來(lái)解決，解決方式缺乏科學(xué)依據(jù)；另一方面，中央與地方政府在提供和建設(shè)公共資源上責(zé)任錯(cuò)位，大部分公共資源的提供和建設(shè)由縣級(jí)政府承擔(dān)，如義務(wù)教育、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，增加了基層政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行“分稅制”財(cái)政體制是制約城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的最大瓶頸。中央政府與地方政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致地方政府特別是縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府的財(cái)政收入得不到有效保障，在推動(dòng)農(nóng)村公共資源的建設(shè)上常常力不從心。因此，事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上移，導(dǎo)致政府間財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱，地方政府公共資源提供和建設(shè)資金不足。2011年，中央和地方財(cái)政支出共109 24779億元；其中，中央政府支出16 51411億元，地方政府支出92 73368億元，地方政府占中央和地方支出總額的849%。如下圖所示，大量的公共資源項(xiàng)目的提供和建設(shè)支出在地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不對(duì)稱，將會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政壓力越來(lái)越大，特別是縣級(jí)政府的財(cái)政壓力。這將制約城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，嚴(yán)重影響到農(nóng)村公共資源供給的數(shù)量和質(zhì)量。

項(xiàng) 目單位：億元國(guó)家財(cái)政支出中央地方一般公共服務(wù)10 987789030110 0847國(guó)防6 027915 8296219829公共安全6 304271 037015 26726武裝警察1 082027895729245教育16 497339990515 4982社會(huì)保障和就業(yè)11 109405024810 6069醫(yī)療衛(wèi)生6 4295171326 35819環(huán)境保護(hù)2 6409874192 56679城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)7 6205511627 60893農(nóng)林水事務(wù)9 93755416569 52099住房保障支出3 82069328823 49187 資料來(lái)源：《2012中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012年版）

第三，城市偏向型的使用享有制度。我國(guó)的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)是一種“樹結(jié)構(gòu)”，共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，而縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）處于結(jié)構(gòu)的最下端。與這種結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的公共資源的配置制度也是一種“至上而下”的建設(shè)和提供機(jī)制。理論上下級(jí)政府一般聽命于上級(jí)政府，在公共資源的配置上，一般上級(jí)政府會(huì)優(yōu)先考慮政府所在地的利益，優(yōu)先使用和享有公共資源。所以，在一些大中城市投資上億元搞城市廣場(chǎng)、城市美化等形象工程時(shí)，許多農(nóng)村的孩子還在危房里讀書，一些農(nóng)民的基本溫飽問(wèn)題尚未解決。同時(shí)，城市又是當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)中心，地方政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的考核往往是以城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定為目標(biāo)，于是地方政府領(lǐng)導(dǎo)把工作重心投入到見效快、易出政績(jī)的短期城市建設(shè)上去。

新中國(guó)建立初期，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一直實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工，以農(nóng)促工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，一般是工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，最后演變成城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。在這種戰(zhàn)略指導(dǎo)下城市居民優(yōu)先使用和享有公共資源的配置，至今這種格局沒(méi)有得到太大改觀。例如，在社會(huì)保障方面，2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到284億人、473億人、143億人、177億人、139億人。而農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，還僅僅停留在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推廣上，保障層次和水平差距較大。在公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)方面，我國(guó)城市在高速公路、基礎(chǔ)教育、電訊設(shè)備等都比較發(fā)達(dá)，而農(nóng)村建設(shè)相對(duì)比較滯后，甚至西部許多農(nóng)村在這方面的建設(shè)上還處于空白狀態(tài)。這種在公共資源分配方面上重城市輕農(nóng)村分配理念，嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)也進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)公共資源在總量和質(zhì)量上的差距，成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度障礙。

第四，失衡的公共資源供給制度。我國(guó)公共資源的供給機(jī)制基本上還是一種典型的計(jì)劃壟斷型供給機(jī)制，20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)開始進(jìn)行行政權(quán)力逐步退出經(jīng)濟(jì)控制的改革，公共資源供給自主權(quán)得到一定程度的加強(qiáng)，但并沒(méi)有從根本上改變附屬于政府的地位。公共資源的供給制度仍帶有嚴(yán)重的傳統(tǒng)供給色彩[6]（p198）。在制度慣性的作用下，公共資源供給失衡的狀況沒(méi)有得到有效的扭轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，農(nóng)村公共資源的供給存在不足，特別是基礎(chǔ)性公共資源的供給不足。在許多農(nóng)村特別是西部地區(qū)的農(nóng)村電力、通訊、垃圾處理、街道照明、路橋建設(shè)等還處于空白狀態(tài)，嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高；其次，區(qū)域間公共資源的供給嚴(yán)重失衡，不足和過(guò)剩同在。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，由于地理位置、資源擁有、中央政府政策支持的不同，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差距，也在一定程度上形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面。例如，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，地方政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，這些地區(qū)公共資源供給相對(duì)比較豐富，甚至有些農(nóng)村已經(jīng)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的供給水平，甚至公共資源供給過(guò)剩，而在我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村公共資源供給表現(xiàn)出嚴(yán)重的供給不足。因此，互補(bǔ)協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的公共資源供給制度嚴(yán)重制約著我國(guó)公共資源供給的總體水平及均衡發(fā)展。最后，公共資源供給的城鄉(xiāng)失衡。城鄉(xiāng)公共資源供給一直以“城鄉(xiāng)分供，一國(guó)兩策”為依據(jù)，將公共資源的提供重心放在城市的供給之上，使得公共資源供給變得很不公正，農(nóng)村公共資源供給嚴(yán)重不足。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的對(duì)策選擇

第一，打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)管理制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置是推動(dòng)城鄉(xiāng)共享公共資源的重要組成部分，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須從整體制度安排上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)管理制度，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)管理制度。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共資源失衡的重要原因，同時(shí)，這一結(jié)構(gòu)的存在也將導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共資源配置失衡局面的進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，應(yīng)該在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行調(diào)整，在公共資源的享用上要把城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的整體來(lái)考慮，跳出原來(lái)以二元社會(huì)管理制度來(lái)享有公共資源的制度框架。

首先，打破傳統(tǒng)以戶籍制度作為享用公共資源多少的標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度。傳統(tǒng)的戶籍制度是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共資源二元結(jié)構(gòu)形成的最重要的制度之一，例如，對(duì)于基礎(chǔ)教育的接受、醫(yī)療資源的享用、住房待遇享有、社會(huì)保障的提供等都與戶籍制度有著密切的聯(lián)系。改革戶籍制度，逐步取消戶籍制度對(duì)人們享有公共資源權(quán)利的影響，使全體國(guó)民能夠平等、公正的共享公共資源，擺脫戶籍的限制，取消城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的公民身份，逐漸消釋歧視性身份所演化成的一種社會(huì)倫理。其次，在經(jīng)濟(jì)制度方面，改變?cè)瓉?lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。從制度上消除城鄉(xiāng)“剪刀差”，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)制度的實(shí)施，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化等方面的發(fā)展。在土地商業(yè)化的推進(jìn)過(guò)程中，要充分考慮到失地農(nóng)民的實(shí)際利益，充分保障農(nóng)民對(duì)土地的基本權(quán)利和收益。在人力資源方面，國(guó)家通過(guò)政策鼓勵(lì)優(yōu)秀的青年去農(nóng)村就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)的振興提供良好的人才基礎(chǔ)。最后，推進(jìn)社會(huì)保障、社會(huì)福利等制度的一體化建設(shè)。在社會(huì)保障、社會(huì)福利等公共資源的享用上實(shí)現(xiàn)同等的國(guó)民待遇。

第二，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的財(cái)稅制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，關(guān)鍵在于確保政府在財(cái)稅制度上責(zé)權(quán)的對(duì)等及農(nóng)村公共資源的建設(shè)和提供的資金保證。中央政府和地方各級(jí)政府在公共資源的提供和建設(shè)中，應(yīng)保證政府間責(zé)任清晰，分工明確。中央政府還應(yīng)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置為重點(diǎn)，強(qiáng)化再分配職能。對(duì)于中央和地方各級(jí)政府提供和建設(shè)公共資源的交叉責(zé)任劃分上要具體，要有準(zhǔn)確的責(zé)任歸屬，一旦出現(xiàn)責(zé)任上的爭(zhēng)議，要有明確的政策和制度作為解決爭(zhēng)議的依據(jù)。同時(shí)，糾正中央與地方政府在提供和建設(shè)公共資源上責(zé)任錯(cuò)位的問(wèn)題，改變農(nóng)村大部分公共資源的提供和建設(shè)由縣級(jí)政府承擔(dān)的現(xiàn)象，增加中央政府和省市級(jí)政府在義務(wù)教育、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的財(cái)政支出。

財(cái)政是公共資源建設(shè)的物資基礎(chǔ)，必須深化財(cái)政管理體制改革，使縣鄉(xiāng)級(jí)政府真正具備相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算和財(cái)務(wù)管理權(quán)力。突破“分稅制”財(cái)政體制對(duì)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制約。要逐漸完善省以下分稅制財(cái)政管理體制。給予鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政一些基本的獨(dú)立稅種收入，確?？h鄉(xiāng)級(jí)基本的財(cái)政收入。建立健全政府財(cái)力分配機(jī)制、完善各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付制度是增強(qiáng)地方政府財(cái)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的重要途徑。在明確地方各級(jí)政府收入劃分格局的基礎(chǔ)之上，完善地方各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改善縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困境，增加上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政支持，為縣級(jí)政府提供和建設(shè)公共資源提供充足的資金保證。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，加大對(duì)農(nóng)村公共資源項(xiàng)目的建設(shè)和提供是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，必須有各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共資源項(xiàng)目的建設(shè)提供穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政支持，把對(duì)農(nóng)村公共資源項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政支持變成制度性的安排，以保證把更多財(cái)政資金投向農(nóng)村公共資源項(xiàng)目的建設(shè)和提供之上，滿足農(nóng)村居民對(duì)公共資源的需要。

第三，改變城市偏向型的使用享有制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享。以城市為中心的公共資源分配制度必然造成城鄉(xiāng)公共資源享用的不公平。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，必須調(diào)整當(dāng)前向城市傾斜的分配格局，建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效分配機(jī)制。進(jìn)一步完善公共資源享有和分配制度，將更多的財(cái)政資金用于農(nóng)村公共資源的建設(shè)和提供上。改變城市偏向型的使用享有制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享，關(guān)鍵是從農(nóng)村自身對(duì)公共資源項(xiàng)目的需要出發(fā)，建立農(nóng)民對(duì)公共資源的需求表達(dá)機(jī)制，給予農(nóng)民充分參與公共資源建設(shè)和提供的流暢渠道，使政府對(duì)公共資源的提供和建設(shè)建立在農(nóng)民需求意愿的基礎(chǔ)之上，以此增加農(nóng)村公共資源的有效建設(shè)和提供，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源共享。

公共資源作為全民共享的一種資源，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。在觀念層面，國(guó)家應(yīng)確立建設(shè)以公平性為原則的城鄉(xiāng)一體化公共資源均衡配置的有效制度作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。在行動(dòng)層面，在公共資源均衡配置制度的制定與實(shí)施過(guò)程中，中央與地方政府應(yīng)真正承擔(dān)起為農(nóng)村建設(shè)和提供公共資源的責(zé)任，加大對(duì)農(nóng)村公共資源建設(shè)資金投入，明確中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府的具體責(zé)任，找到城鄉(xiāng)均衡建設(shè)和享有公共資源的制度約束，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置。

第四、完善公共資源供給制度。隨著我國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，對(duì)農(nóng)村公共資源供給也不斷增加，但由于城鄉(xiāng)二元的公共資源供給制度的存在，我國(guó)農(nóng)村公共資源的供給相對(duì)于城市還比較滯后，無(wú)法滿足農(nóng)村發(fā)展和城市一體化的要求。所以，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置首要條件是建立均衡的公共資源供給制度。主要從以下幾個(gè)方面予以加強(qiáng)：首先，加大對(duì)農(nóng)村公共資源供給的數(shù)量，特別是基礎(chǔ)性公共資源的供給。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)現(xiàn)重城市輕農(nóng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，以城市為中心的發(fā)展策略形成了城鄉(xiāng)極不平衡的公共資源供給制度，從而剝奪了農(nóng)村居民與城市居民共享國(guó)家公共資源的基本權(quán)利，也造成了農(nóng)村公共資源供給數(shù)量的長(zhǎng)期不足，特別是基礎(chǔ)性公共資源的供給不足。因此，要調(diào)整在公共資源供給中的城鄉(xiāng)比例，加大對(duì)農(nóng)村公共資源數(shù)量的供給。特別是農(nóng)村地區(qū)的電力、通訊、垃圾處理、街道照明、路橋建設(shè)等基礎(chǔ)性公共資源的供給，這些公共資源的供給是確保農(nóng)村居民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本基礎(chǔ)。其次，要調(diào)整公共資源供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村公共資源供給的結(jié)構(gòu)失衡、浪費(fèi)嚴(yán)重還表現(xiàn)在區(qū)域間的失衡上。一些地區(qū)的農(nóng)民供給出現(xiàn)了過(guò)剩，甚至浪費(fèi)的現(xiàn)象，另一些地區(qū)則出現(xiàn)了公共資源的嚴(yán)重不足。一些地區(qū)的農(nóng)村開始建設(shè)廣場(chǎng)、長(zhǎng)廊、花園、歌舞劇院等項(xiàng)目時(shí)，還有許多地區(qū)的農(nóng)民生活在泥濘路、煤油燈、漏水房等狀況之中。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共資源供給的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)公共資源的均衡供給，避免公共資源供給過(guò)剩造成的浪費(fèi)。在農(nóng)村總體公共資源供給相對(duì)不足的情況下，中央政府要加大對(duì)公共資源配置的調(diào)整力度，要以更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效益作為價(jià)值取向，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共資源供給的均衡發(fā)展。最后，要調(diào)整公共資源供給的城鄉(xiāng)比例，使其供給制度適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。我國(guó)將有限的資金用于城市公共資源的建設(shè)和提供上，使得城鄉(xiāng)公共資源發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，農(nóng)村公共資源供給嚴(yán)重不足。與城市居民相比，在公共資源的享用方面農(nóng)村居民與城市居民沒(méi)有得到相同的權(quán)利，極大地?fù)p害了農(nóng)村居民的權(quán)益，加大對(duì)農(nóng)村公共資源的供給力度也是有效解決這一問(wèn)題的辦法。因此，加大城市支持農(nóng)村的力度，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，增加對(duì)農(nóng)村公共資源供給，在增加公共資源供給絕對(duì)量的同時(shí)，更要注重農(nóng)村公共資源供給所占的比例。

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（吳麗麗：吉林大學(xué)博士研究生；徐充：吉林大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師）[責(zé)任編輯冒潔生]