徐小康

在名義上，地方糧食主管部門對(duì)糧食收購(gòu)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。而實(shí)際上，自國(guó)家進(jìn)行糧食經(jīng)營(yíng)體制改革之后，儲(chǔ)備系統(tǒng)與糧食局分開，中儲(chǔ)糧的人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)統(tǒng)統(tǒng)獨(dú)立于地方，在河南更是如此，中儲(chǔ)糧河南分公司在李長(zhǎng)軒的治下，儼然成了一方獨(dú)立王國(guó)

中儲(chǔ)糧河南分公司貪腐案件始于2011年。2011年11月，中儲(chǔ)糧周口直屬庫原主任喬建軍攜款3億多元外逃，檢察機(jī)關(guān)立即介入偵查。有一個(gè)廣為人知的故事是周口直屬庫工作人員去查處一個(gè)民營(yíng)庫，走在半路上就接到了直屬庫主任喬建軍的電話，讓他到另一個(gè)糧庫去查看。事后喬還訓(xùn)斥這位下屬，“該查的不查，不該查的你查什么？”

喬建軍不過是貪腐軍團(tuán)的冰山一角，目前，檢察機(jī)關(guān)已立案查辦110人。其中，涉及中儲(chǔ)糧河南分公司干部員工81人，包括中儲(chǔ)糧河南分公司原總經(jīng)理李長(zhǎng)軒、原副總經(jīng)理?xiàng)詈杲芤约?6名直屬糧庫主任等處級(jí)干部。

那么，屢爆貪腐案的中儲(chǔ)糧河南分公司是怎樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)？為何會(huì)在糧食收購(gòu)、儲(chǔ)備、輪換上出現(xiàn)多處漏洞，這得從中儲(chǔ)糧的“出身”說起。

中儲(chǔ)糧的前世今生

中儲(chǔ)糧的成立和我國(guó)糧食儲(chǔ)備制度的變革是分不開的。

上世紀(jì)80年代初期，國(guó)內(nèi)糧食大豐收，導(dǎo)致農(nóng)民出現(xiàn)“賣糧難”問題，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極。

1990年，糧食再次豐產(chǎn)。為了避免出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)的局面，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，中央決定建立國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度。在國(guó)家層面，成立了國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)國(guó)家糧食儲(chǔ)備局。在地方層面由各省人民政府根據(jù)實(shí)際情況建立地方糧食儲(chǔ)備，調(diào)劑省內(nèi)市縣間的糧食市場(chǎng)。

雖然成立了國(guó)家糧食儲(chǔ)備局，但具體的儲(chǔ)備任務(wù)則是委托給地方糧食部門。一時(shí)間，糧站、糧庫、糧管所遍布全國(guó)。而且這些部門都?xì)w地方管，形成了省市縣分級(jí)管理的體制。

由于地方糧食部門一方面負(fù)責(zé)儲(chǔ)備糧的行政管理，另一方面又參與儲(chǔ)備糧的購(gòu)銷，產(chǎn)生了諸多問題。

首先是行政管理和儲(chǔ)備糧經(jīng)營(yíng)合一造成糧食部門監(jiān)守自盜。以次充好，盜賣儲(chǔ)備糧頻出，結(jié)果1990年到2000年，糧食系統(tǒng)虧損掛賬達(dá)到3000～4000多億。給中央財(cái)政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

第二是地方糧食部門存在盈利沖動(dòng)，糧價(jià)上漲時(shí)捂糧惜售，糧價(jià)下跌時(shí)拒不敞開收購(gòu)。導(dǎo)致1994年糧價(jià)大漲，1997年糧價(jià)大跌30%。沒有發(fā)揮調(diào)控政策穩(wěn)定市場(chǎng)，保護(hù)農(nóng)民利益的作用。

第三是地方糧食部門掌握所有的糧食指標(biāo)，壟斷糧食儲(chǔ)備業(yè)務(wù)。導(dǎo)致一旦地方糧食部門和私商勾結(jié)，就通過空買空賣騙取國(guó)家儲(chǔ)備糧補(bǔ)貼，即轉(zhuǎn)圈糧。另一方面，地方糧食部門為了掩蓋貪腐虛報(bào)糧食數(shù)量。

在這樣的體制下，中央政府既掌握不到真實(shí)的糧食儲(chǔ)備，又難以調(diào)動(dòng)糧食儲(chǔ)備平抑糧價(jià)。時(shí)任總理朱镕基開始醞釀改革糧食儲(chǔ)備制度。

2000年，國(guó)家糧食儲(chǔ)備局正式被拆分。一是成立國(guó)家糧食局，負(fù)責(zé)糧食的行政管理工作。二是成立中央儲(chǔ)備糧管理總公司，負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的管理工作。

中儲(chǔ)糧作為獨(dú)立的法人公司自負(fù)盈虧，避免了原來中央財(cái)政兜底的重負(fù)。另一個(gè)重要的改革就是將分級(jí)管理體制改為垂直管理。中儲(chǔ)糧總公司對(duì)儲(chǔ)備糧管理負(fù)總責(zé)，直屬庫負(fù)責(zé)具體的儲(chǔ)備糧購(gòu)銷。直屬庫的人財(cái)物由總公司直接管理，而派駐各地的分公司負(fù)責(zé)監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)的儲(chǔ)備糧業(yè)務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)儲(chǔ)備糧的統(tǒng)一管理。

在新體制下，中央儲(chǔ)備糧的購(gòu)銷計(jì)劃主要由國(guó)家發(fā)改委制定，然后下達(dá)中儲(chǔ)糧，由它負(fù)責(zé)執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)了中央直接調(diào)控糧食市場(chǎng)的目標(biāo)。

但是新體制并未如預(yù)想一樣運(yùn)行。第一，中儲(chǔ)糧的干部仍然從原來的糧食系統(tǒng)或其他行政部門抽調(diào)。結(jié)果，中儲(chǔ)糧不僅沒有逃離官僚化，還延續(xù)了糧食系統(tǒng)的窩案式腐敗。第二，中儲(chǔ)糧在收儲(chǔ)政策和后來的政策糧收購(gòu)中仍處于壟斷地位，存在巨大的尋租空間。第三，垂直管理體制下，地方糧食行政部門居于弱勢(shì)，難以對(duì)中儲(chǔ)糧形成有效制約。同時(shí)，干部交流制度也沒有被嚴(yán)格貫徹。

窩案是糧食系統(tǒng)的痼疾

在中儲(chǔ)糧河南分公司窩案中，檢察機(jī)關(guān)查出28億斤“轉(zhuǎn)圈糧”，國(guó)家被騙取的糧食資金近7億元。其中最引人注目的是周口直屬庫原主任喬建軍的“轉(zhuǎn)圈糧”大案。

2009年6月至2011年7月，喬建軍與糧商勾結(jié)，讓糧商銷售委托收購(gòu)的庫存糧食，或虛報(bào)“托市糧”收購(gòu)數(shù)量，騙取國(guó)家糧食收購(gòu)資金和差價(jià)補(bǔ)貼，其中有五筆賣糧款和糧食收購(gòu)資金共計(jì)2.37億元未入糧庫賬戶，而直接轉(zhuǎn)入其指定的個(gè)人賬戶，經(jīng)過全國(guó)各地幾十家地下錢莊流向境外。

“原來糧食局靠轉(zhuǎn)圈糧，通過對(duì)農(nóng)民坑蒙拐騙搞出大窟窿，現(xiàn)在中儲(chǔ)糧現(xiàn)在同樣出這些事?！?中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田直言中儲(chǔ)糧腐敗窩案是糧食系統(tǒng)的痼疾。造成這一痼疾的原因就是身為企業(yè)的中儲(chǔ)糧并沒有建立起對(duì)分公司、直屬庫一把手的監(jiān)督制約機(jī)制。

“像中儲(chǔ)糧這樣的企業(yè)，腐敗往往具有延續(xù)性。因?yàn)槠髽I(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者往往來源于行政系統(tǒng)，習(xí)慣于用官場(chǎng)的那一套來發(fā)號(hào)施令，把衙門氣帶到企業(yè)中?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授張建偉分析說。

首先是中儲(chǔ)糧河南分公司形成了像官場(chǎng)一樣的腐敗生態(tài)圈。比如中儲(chǔ)糧河南分公司很多干部都是李長(zhǎng)軒從糧食廳帶過來的老部下。而且他還長(zhǎng)期兼任河南分公司的黨委書記，在公司內(nèi)形成了絕對(duì)的權(quán)威，導(dǎo)致有問題無法向上反映。

其次是財(cái)務(wù)部門對(duì)權(quán)力的依賴，直屬庫的會(huì)計(jì)制度形同虛設(shè)。很多行賄資金竟出自單位。例如河南濮陽國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫主任韓振璽通過自己的司機(jī)向單位借款5萬元用于行賄。事后分兩次用5萬元發(fā)票報(bào)銷，沖抵借款，拿出借條后撕毀。

“會(huì)計(jì)制度沒有起作用的原因在于錢是公家的，缺乏利益約束機(jī)制，大家睜一只眼閉一只眼，不拿白不拿。腐敗的概率就比私營(yíng)公司就要高很多。如果說是私營(yíng)公司，就會(huì)有成本壓力，會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)控制部門、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)來控制腐敗。”上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡分析說。

第三是中儲(chǔ)糧內(nèi)部的監(jiān)管能力同原來的糧食系統(tǒng)一樣嚴(yán)重不足。

在中儲(chǔ)糧內(nèi)部，主要由審計(jì)監(jiān)察部負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，全國(guó)分6個(gè)片區(qū)，派出了6個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察特派員，而中儲(chǔ)糧一共有24個(gè)分公司。

2008年，國(guó)家又啟動(dòng)糧食臨時(shí)存儲(chǔ)收購(gòu)。中儲(chǔ)糧公司迅速擴(kuò)張，這給監(jiān)管也帶來了麻煩，河南從50個(gè)庫點(diǎn)一下子擴(kuò)張到3500個(gè)庫點(diǎn)。中儲(chǔ)糧內(nèi)部人士李武（化名）告訴記者，中儲(chǔ)糧也意識(shí)到了每個(gè)監(jiān)察特派員負(fù)責(zé)3到4個(gè)子公司存在監(jiān)管能力不足的問題。他告訴《方圓》記者，2008年出臺(tái)的臨儲(chǔ)收購(gòu)主要在東北，東北此前庫點(diǎn)較少，2008年臨儲(chǔ)收購(gòu)政策實(shí)施之后，庫點(diǎn)猛增，監(jiān)察特派員不堪重負(fù)，嚴(yán)重超出了中儲(chǔ)糧的監(jiān)管能力。幾年政策執(zhí)行下來，臨儲(chǔ)規(guī)模大大超出中儲(chǔ)糧原來設(shè)計(jì)的管理能力。在委托企業(yè)遍布全國(guó)的情況下，“出現(xiàn)的問題就比較多”。

中央第一巡視組在巡視中儲(chǔ)糧后也指出公司內(nèi)部監(jiān)督管理不夠嚴(yán)格，紀(jì)檢監(jiān)察力量薄弱。

都是壟斷惹的禍？

縱觀中儲(chǔ)糧腐敗窩案，中儲(chǔ)糧成為行賄對(duì)象的原因在于其手中掌握的中央儲(chǔ)備糧和政策糧的指標(biāo)和選擇委托收儲(chǔ)、收購(gòu)機(jī)構(gòu)的權(quán)力。

首先按照《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，每年國(guó)務(wù)院發(fā)改委會(huì)確定當(dāng)年的糧食輪換數(shù)量即收儲(chǔ)指標(biāo)，中儲(chǔ)糧負(fù)責(zé)收儲(chǔ)指標(biāo)的分配和管理。其他民營(yíng)企業(yè)或地方糧庫不能直接參與收儲(chǔ)，只能通過接受中儲(chǔ)糧的委托才能參與收儲(chǔ)。而中儲(chǔ)糧又是2005年開始的最低價(jià)收購(gòu)政策指定的收儲(chǔ)企業(yè)，也是2008年開始的臨時(shí)收儲(chǔ)政策的承儲(chǔ)企業(yè)。在政策糧這一塊，其他民營(yíng)企業(yè)或地方糧庫也不能直接參與，只能“請(qǐng)”中儲(chǔ)糧委托他們?nèi)ナ召?gòu)。

李武解釋稱，在每年的糧食收購(gòu)預(yù)案中，中儲(chǔ)糧，地方儲(chǔ)備糧企業(yè)，銷區(qū)的糧食儲(chǔ)備企業(yè)都有權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)，不過從執(zhí)行的結(jié)果上看只是中儲(chǔ)糧一家。

事實(shí)上，發(fā)改委曾有意引入多元收購(gòu)主體。2010年，中糧集團(tuán)、中紡集團(tuán)、中國(guó)華糧物流集團(tuán)公司這三大糧油類央企被引入托市糧食政策執(zhí)行。但是，由于各個(gè)收購(gòu)主體互相搶購(gòu)，抬高了當(dāng)年的糧價(jià)。中糧、中紡、華糧三大央企紛紛被“降格”，其參與政策糧收購(gòu)的形式改為受中儲(chǔ)糧“委托”。2012年，國(guó)家糧食局明確托市糧食收購(gòu)僅限中儲(chǔ)糧一家，并由過去的敞開收購(gòu)改為將控制糧食委托收購(gòu)規(guī)模，重新明確了中儲(chǔ)糧在糧食托市收購(gòu)中的獨(dú)家主體地位。

“多元收儲(chǔ)以后，中糧、中儲(chǔ)糧等幾家收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)在河南把價(jià)格抬上去了。結(jié)果互相告狀 ，互相打擊對(duì)手，改革就退回來了?！编嶏L(fēng)田分析說。

就這樣，中儲(chǔ)糧既壟斷了中央儲(chǔ)備糧的指標(biāo)，又掌握了政策糧的收購(gòu)。

“壟斷和腐敗有一定的聯(lián)系。首先壟斷會(huì)產(chǎn)生巨大的尋租空間，中儲(chǔ)糧一方面通過政策壟斷，另一方面通過市場(chǎng)獲利。而貪腐圈往往實(shí)行利益均沾，形成一個(gè)腐敗的共同體。另外，壟斷產(chǎn)生的‘收益又成了打點(diǎn)關(guān)系的小金庫?！睆埥▊シ治稣f。

從民營(yíng)企業(yè)到地方糧庫，李長(zhǎng)軒門前的行賄者如過江之鯽。連直屬庫主任為了拿到收儲(chǔ)指標(biāo)或者少集并、晚集并糧食，多收保管費(fèi)而紛紛上門送裝錢的“信封”。

“原來國(guó)家希望把糧食都收過來，一方面知道有糧食多少。另一方面想平抑糧價(jià)，害怕糧價(jià)波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成影響。但是這樣走向一個(gè)極端，國(guó)家的負(fù)擔(dān)很重，又把農(nóng)民儲(chǔ)糧，企業(yè)儲(chǔ)糧積極性打壓下去了。國(guó)家又怕投機(jī)，把價(jià)格包起來。但價(jià)格壓得很低。收購(gòu)的人賺不到什么錢 只能靠保管費(fèi)，所以會(huì)去行賄中儲(chǔ)糧。拿到收儲(chǔ)指標(biāo)以后，建幾個(gè)糧庫坐地生財(cái)，誰在那個(gè)位置都會(huì)腐??！”鄭風(fēng)田認(rèn)為中儲(chǔ)糧壟斷收儲(chǔ)是造成腐敗的根本原因。

行政干預(yù)的另一后果是糧食市場(chǎng)的價(jià)格倒掛，加劇了企業(yè)對(duì)政策糧收購(gòu)的依賴度，不惜重金向中儲(chǔ)糧行賄。

李國(guó)祥告訴記者：“目前我國(guó)糧市場(chǎng)存在價(jià)格倒掛現(xiàn)象。消費(fèi)市場(chǎng)（終端市場(chǎng)）不受政府干預(yù)，成品糧的價(jià)格偏低。而收購(gòu)市場(chǎng)由于托市政策、臨儲(chǔ)政策的干預(yù)，價(jià)格相對(duì)來說偏高。這導(dǎo)致大家希望參與到政策收購(gòu)中，因?yàn)檎呤召?gòu)第一是沒有風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)國(guó)內(nèi)公司和國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。如果他自己經(jīng)營(yíng)的話，糧食不一定賣得出去。第二收益高。不僅有收購(gòu)費(fèi)用還有保管費(fèi)。”

社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所研究員李國(guó)祥告訴記者：“目前我國(guó)糧市場(chǎng)存在價(jià)格倒掛現(xiàn)象。成品糧（經(jīng)過加工可供直接食用的糧食）不受政府干預(yù)。因?yàn)槌善芳Z供大于求，所以價(jià)格偏低。而農(nóng)民賣出的原糧（沒有經(jīng)過加工的糧食）由于托市政策、臨儲(chǔ)政策的干預(yù)，價(jià)格相對(duì)來說偏高，而且是敞開收購(gòu)，不愁賣。這導(dǎo)致大家希望參與到政策收購(gòu)中，因?yàn)檎呤召?gòu)第一是沒有風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)國(guó)內(nèi)公司和國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。如果他自己經(jīng)營(yíng)的話，糧食不一定賣得出去。第二收益高。不僅有收購(gòu)費(fèi)用還有保管費(fèi)?！?/p>

“但壟斷不一定產(chǎn)生腐敗。微軟公司、蘋果公司壟斷，沒有腐敗。但如果是行政壟斷，又是封閉的，就很容易腐敗。像中儲(chǔ)糧腐敗很簡(jiǎn)單，以次充好，因?yàn)槿狈σ粋€(gè)評(píng)價(jià)體系和外部監(jiān)管，很容易蒙混過關(guān)。”上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)傅蔚岡認(rèn)為壟斷和監(jiān)管不力的結(jié)合才導(dǎo)致了中儲(chǔ)糧的腐敗窩案。

垂直管理體制監(jiān)管難

垂直管理體制作為糧食儲(chǔ)備體制最大的改革，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了原來在糧食市場(chǎng)調(diào)控中，儲(chǔ)備糧調(diào)不動(dòng)的問題。但是這個(gè)體制卻沒有解決貪腐的問題。

在垂直管理體制下，中儲(chǔ)糧公司內(nèi)部的人事系統(tǒng)獨(dú)立于地方。糧食局不僅無力監(jiān)管，而且由于舊的歷史包袱有求于中儲(chǔ)糧。而另一方面，干部交流制度執(zhí)行不徹底，導(dǎo)致分公司形成錯(cuò)綜復(fù)雜的人情關(guān)系，一腐俱腐。

首先在人事任命上，中儲(chǔ)糧作為中央直接管理的中央企業(yè)，其正職領(lǐng)導(dǎo)人由中組部直接任命，而其他班子成員如總會(huì)計(jì)師等由國(guó)資委任命，國(guó)家糧食局無權(quán)染指。

同人事任命息息相關(guān)的是組織關(guān)系。肖東告訴記者，國(guó)家糧食局無權(quán)直接處分中儲(chǔ)糧違規(guī)或違法人員。而且中儲(chǔ)糧分公司底下的很多直屬庫的負(fù)責(zé)人的組織關(guān)系并不在地方上。因此，地方紀(jì)委無權(quán)查辦他們。但他也強(qiáng)調(diào)，地方檢察院并不受此限制。

2000年糧食儲(chǔ)備體制改革以后，糧食局被剝離了中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但又遺留下大量的地方糧庫。由于冗員嚴(yán)重，地方糧庫難以在改制后的糧食市場(chǎng)中生存，只能依賴于儲(chǔ)備糧的收儲(chǔ)。結(jié)果中儲(chǔ)糧成了糧庫的“娘家”地方糧食局的行賄對(duì)象。

虞城縣糧食局局長(zhǎng)曹某芝就是其中的典型例子。

為了讓虞城糧食國(guó)家儲(chǔ)備庫被中儲(chǔ)糧收購(gòu)，成立中儲(chǔ)糧商丘直屬庫虞城分庫。2009年，曹某芝以咨詢糧庫收購(gòu)進(jìn)展為由來到河南鄭州李長(zhǎng)軒的辦公室。寒暄幾句過后，曹某芝將裝了兩萬元的信封放在李長(zhǎng)軒的辦公桌上便匆匆離開。

此后兩年，臨近中秋節(jié)和春節(jié)，曹某芝總會(huì)帶“一點(diǎn)心意”給李長(zhǎng)軒。

除了使地方糧庫轉(zhuǎn)成中儲(chǔ)糧直屬庫，曹某芝還有自己的小算盤：“中儲(chǔ)糧是央企工資高，新成立的庫是副處級(jí)待遇，我當(dāng)時(shí)就想到新成立的庫工作?！?/p>

同樣向李長(zhǎng)軒行賄的還有河南泌陽市糧食局局長(zhǎng)趙某、西平縣糧食局局長(zhǎng)楊某軒、新安縣糧食局局長(zhǎng)陳某亮等等。

社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所研究員李國(guó)祥認(rèn)為現(xiàn)有的糧食管理體制是造成這一現(xiàn)象的主要原因?！皻w根結(jié)底，是糧食管理體制不順，中儲(chǔ)糧作為中央糧食儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。但地方的糧食收購(gòu)是由各個(gè)地方負(fù)責(zé)，糧食豐收是時(shí)候，地方要對(duì)對(duì)農(nóng)民賣糧負(fù)責(zé)。兩個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，兩張皮，權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等。”

垂直管理的另一個(gè)后果是干部交流制度執(zhí)行不徹底。

除了河南分公司總經(jīng)理李長(zhǎng)軒長(zhǎng)期任職河南以外，像喬建軍這樣的直屬庫一把手也長(zhǎng)期任職同一個(gè)糧庫，成為盤踞一方的土皇帝，這才出現(xiàn)了本文開頭的那一幕。清廉者往往為貪腐者不容，會(huì)被以種種手段擠兌出局。

而喬建軍案發(fā)正是由于其將調(diào)離周口直屬庫。一旦案發(fā)，財(cái)務(wù)、人事等部門都會(huì)挖出一批腐敗分子。

張建偉將這種現(xiàn)象稱作爛蘋果定律，一筐蘋果里一個(gè)蘋果爛了，不把它撿出去的話，全部的蘋果都會(huì)爛，形成腐敗的共生現(xiàn)象。所以一旦揭開腐敗的蓋子，就是一個(gè)窩案。

求解中儲(chǔ)糧窩案

“中儲(chǔ)糧的腐敗同政府機(jī)關(guān)的腐敗有相似性，比如公司內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察的雙重領(lǐng)導(dǎo)，很容易演變成公司自己領(lǐng)導(dǎo)自己，形成窩案。但它又不像政府機(jī)關(guān)那樣有嚴(yán)格的干部交流制度，一些干部長(zhǎng)期在一個(gè)職位上任職。根據(jù)我們的反腐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)貫徹干部交流制度是一個(gè)非常有效的反腐措施。除此之外，中儲(chǔ)糧作為一個(gè)企業(yè)，可以學(xué)習(xí)新加坡的經(jīng)驗(yàn)，建立控股基金，通過現(xiàn)代企業(yè)制度控制國(guó)有企業(yè)，比如通過上市公司的信息披露制度增加企業(yè)的公開度，透明度，成為一個(gè)真正的企業(yè)，而不是另一個(gè)‘政府單位?！鼻迦A大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明認(rèn)為三中全會(huì)提出的完善國(guó)有企業(yè)制度和中儲(chǔ)糧將來的反腐建設(shè)可以結(jié)合起來。

任建明還指出，反腐措施和宏觀的糧食政策、收儲(chǔ)政策應(yīng)當(dāng)有機(jī)地結(jié)合起來，而不能兩張皮，兩個(gè)系統(tǒng)。具體到中儲(chǔ)糧窩案中反映出的問題，一是要實(shí)現(xiàn)腐敗預(yù)防，查處的全覆蓋。我們過去存在一些反腐的空白地帶，我們要意識(shí)到國(guó)企腐敗的嚴(yán)重性，不能讓一些企業(yè)尤其是具有行業(yè)性、壟斷性的國(guó)企成為反腐中的獨(dú)立王國(guó)。

對(duì)此，糧食領(lǐng)域的專家和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都提出了自己的政策建議。

鄭風(fēng)田說：“我的觀點(diǎn)是要研究出一個(gè)最優(yōu)的收購(gòu)數(shù)量，四兩撥千斤，沒有必要敞開收購(gòu)。另外，要增加收儲(chǔ)主體。比如中儲(chǔ)糧收20%，農(nóng)民自己消化40%，用糧企業(yè)收40%。這樣就可以分散中儲(chǔ)糧手中的權(quán)力和資源，腐敗自然就會(huì)大大減少。第二，要讓儲(chǔ)藏費(fèi)和時(shí)間長(zhǎng)短脫離關(guān)系，或者設(shè)立一個(gè)上限，這樣腐敗的收益就會(huì)減少。目前的體制要改，要發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用和保護(hù)農(nóng)民的利益。30多年來改革開放的經(jīng)驗(yàn)就是放權(quán)，只有放權(quán)才能打破壟斷，從而消除腐敗的土壤?！?/p>

“市場(chǎng)低迷的時(shí)候，要發(fā)揮多個(gè)主體的作用，通過競(jìng)爭(zhēng)形成價(jià)格，形成了相互監(jiān)督。糧食市場(chǎng)調(diào)控發(fā)揮市場(chǎng)，不要過度依賴政府干預(yù)，依賴中儲(chǔ)糧。市場(chǎng)一波動(dòng)，就要求干預(yù)。一干預(yù)，就形成依賴。”李國(guó)祥也提出市場(chǎng)化是中儲(chǔ)糧和糧食市場(chǎng)改革最重要的一部分，政府應(yīng)盡量避免過多干預(yù)糧食市場(chǎng)。

浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授李建琴認(rèn)為中儲(chǔ)糧身份的兩重性也是問題頻發(fā)的根源：“中儲(chǔ)糧是政策性中央企業(yè)，承擔(dān)著通過糧食收儲(chǔ)、穩(wěn)定糧價(jià)的特殊政策性任務(wù)；卻又允許它在國(guó)家宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理下，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)展到包括糧油倉儲(chǔ)、加工、貿(mào)易及物流，倉儲(chǔ)技術(shù)研究、服務(wù)在內(nèi)的龐雜業(yè)務(wù)等等。一方面賦予壟斷收購(gòu)的權(quán)力，另一方面允許其追逐利潤(rùn)最大化。其結(jié)果可想而知，權(quán)力轉(zhuǎn)為‘利潤(rùn)?！?/p>

對(duì)此，李建琴提出自己的看法：“顯然，現(xiàn)行補(bǔ)貼政策、收儲(chǔ)制度、國(guó)企壟斷等方面，存在著改善、甚至改革的空間。改革的一個(gè)基本原則就是要切實(shí)提高種糧農(nóng)民的收益，不能讓國(guó)家補(bǔ)貼給農(nóng)民的錢最終轉(zhuǎn)移給了收購(gòu)者、種子銷售者、生產(chǎn)資料賣者手中?！?/p>

“中儲(chǔ)糧河南分公司腐敗窩案不僅是單個(gè)的腐敗，單單治理一個(gè)地方的腐敗并不能解決問題。像這樣全方位的腐敗，需要有頂層設(shè)計(jì)?！睆埥▊?qiáng)調(diào)道。

但是這樣的頂層設(shè)計(jì)殊為不易。中儲(chǔ)糧的成立原來就是為了擺脫糧食局系統(tǒng)的冗員和腐敗問題?？墒前ㄞD(zhuǎn)圈糧、盜賣儲(chǔ)備糧在內(nèi)的貪腐老問題卻在新體制下一再出現(xiàn)。另一方面不可能中儲(chǔ)糧已經(jīng)成立一套完整的系統(tǒng)，不可能再回到行政管理的老路子上。

“在舊體制下，糧庫虧空，出現(xiàn)了幾千億的糧食大窟窿。糧食局系統(tǒng)成為一個(gè)養(yǎng)人的系統(tǒng)，成為一個(gè)雞肋，糧價(jià)還老是波動(dòng)。于是國(guó)家甩開糧食系統(tǒng)新建了一套體制。但解決一個(gè)問題另外一個(gè)問題出現(xiàn)了?！痹卩嶏L(fēng)田看來，中儲(chǔ)糧并沒有解決舊糧食儲(chǔ)備體制的問題。

但在中儲(chǔ)糧的改革的政策選擇上，鄭風(fēng)田坦陳：“目前，在糧食儲(chǔ)備方面，世界沒有很好的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，更多的需要實(shí)踐去探索?！?/p>

中儲(chǔ)糧的歷史沿革

1983-1984年，國(guó)內(nèi)糧食大豐收，導(dǎo)致農(nóng)民出現(xiàn)“賣糧難”問題，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧的積極。結(jié)果到了1985年，我國(guó)糧食播種面積銳減6000多萬畝，引發(fā)連續(xù)6年的糧食產(chǎn)量大徘徊。

1990年，糧食再次豐產(chǎn)。為了避免出現(xiàn)谷賤傷農(nóng)的局面，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，中央決定建立國(guó)家專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度。在國(guó)家層面，成立了由商業(yè)部代管的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)-國(guó)家糧食儲(chǔ)備局。在地方層面由各省人民政府根據(jù)實(shí)際情況建立地方糧食儲(chǔ)備。形成了專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備權(quán)歸國(guó)務(wù)院，具體儲(chǔ)備任務(wù)由各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的糧食儲(chǔ)備體制。

但舊體制弊端顯著：從1990年到2000年，十年間，糧食系統(tǒng)虧損掛賬達(dá)到3000多個(gè)億到4000多個(gè)億，相當(dāng)于每天虧一個(gè)億。

2005年，國(guó)資委對(duì)中儲(chǔ)糧的主業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍作出批復(fù)。根據(jù)批復(fù)，中儲(chǔ)糧主業(yè)包括糧食的儲(chǔ)存、物流、加工、倉儲(chǔ)技術(shù)研發(fā)。

1998年中央醞釀改革，總體思路是將當(dāng)時(shí)的糧食儲(chǔ)備管理局一分為二，一個(gè)是成立中國(guó)糧食儲(chǔ)備管理總公司，另一個(gè)是成立糧食局負(fù)責(zé)糧食行政管理工作。

2000年，國(guó)務(wù)院發(fā)出國(guó)函（2000）2號(hào)文件，中儲(chǔ)糧總公司正式成立，受國(guó)務(wù)院委托承擔(dān)中央儲(chǔ)備糧的管理工作。國(guó)函（2000）2號(hào)文件確立的中儲(chǔ)糧主業(yè)范圍主要是中央儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)備和輪換。

截至2009年底，中儲(chǔ)糧從事糧油加工業(yè)務(wù)的企業(yè)共有74家，業(yè)務(wù)范圍主要涉及大米加工、油脂加工、面粉加工等多個(gè)領(lǐng)域。而2004成立的中儲(chǔ)糧油脂有限公司如今更是發(fā)展到行業(yè)第四的規(guī)模。