劉曦

近幾年來，隨著農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)村經(jīng)濟的日益發(fā)展，農(nóng)村基層各種社會利益沖突加劇，一些長期積累的矛盾和現(xiàn)實問題也逐步暴露出來，信訪誘因不斷增多，造成農(nóng)村基層信訪居高不下。據(jù)統(tǒng)計，2012年以來新安縣人民檢察院受理反映涉農(nóng)問題的來信來訪115件（不包括重信、重訪），占來信來訪總量的75.7%，涉及行政村80多個，占全縣行政村總數(shù)的27%以上。在該院受理的115件涉農(nóng)來信來訪中，集體上訪的32件，纏訪纏訴的45件，分別占來信來訪總量的30.4%和39.1%。近日，我們深入部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，對近年來發(fā)生的涉農(nóng)信訪進行了調(diào)查分析，并據(jù)此提出預防對策。

一、現(xiàn)階段涉農(nóng)檢察信訪問題的主要特點

（一）案件數(shù)量逐年上升

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程不斷加快，征地拆遷和村級集體經(jīng)濟管理及惠農(nóng)政策落實等涉及農(nóng)民切身利益等方面的問題日益增多而導致涉農(nóng)信訪案件數(shù)量逐年上升。以新安縣人民檢察院為例，每年受理的涉農(nóng)信訪案件逐年遞增，其中，2012年受理30件，2013年受理48件，2014年上半年受理37件。2014年為基層群眾自治組織換屆選舉年，新安縣人民檢察院所受理的37件中以舉報村干部經(jīng)濟問題為主，經(jīng)過對受理的舉報線索進行甄別后，篩選出有偵查價值的幾件線索進行初核，基本都發(fā)現(xiàn)存在各種各樣的問題，但距離立案偵查的標準尚遠，要么是村級賬目管理混亂，無法對一些違規(guī)資金的去向進行判斷；要么是村務不公開，未向群眾解釋清楚，一些不必要的小事引起群眾的誤解。

（二）集體訪、越級訪逐年上升

許多信訪苗頭在上訪之前屬于個別問題，在當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層紀檢部門反映提出訴求后，沒有得到及時答復和解決，群眾就會采取聯(lián)合集中方式形成集體信訪。目前群眾對基層政府、基層組織存在不信任的心理或其它的原因，如果訴求在基層政府、組織沒有得到及時解決，就會寄希望在檢察機關或上級主管部門等。另外，許多上訪人員“信上不信下”，不信任當?shù)卣拖嚓P職能部門，遇到問題直接越級上訪，企圖通過上級給地方施加壓力，達到早日解決問題的目的，甚至有部分上訪人認為人多力量大、影響大，可以引起領導的高度重視，遂組織多人到上級部門纏訪。新安縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)厥山村劉保文等人信訪案，本已有縣紀檢委牽頭成立聯(lián)合調(diào)查組進行調(diào)查處理，在調(diào)查過程中，為引起領導重視，解決其訴求，劉保文等人組織多人到河南省人民檢察院、河南省高級人民法院采用打橫幅、圍堵大門等方式進行上訪，給上級院的工作增加了不必要的負擔，也給新安縣人民檢察院的形象帶來了一些負面影響。

（三）信訪內(nèi)容多樣，其中反映基層干部職務犯罪問題居多

既有不服檢察機關處理決定、反映檢察機關違法違規(guī)和檢察人員違紀違法的涉檢信訪案件，也有不服公安機關處理決定、不服法院判決裁定，請求檢察機關法律監(jiān)督的刑事、民事申訴；既有反映國家工作人員涉嫌職務犯罪的控告舉報、也有對檢察機關工作提出的建議、批評、表揚、獻計獻策等；既有正在訴訟程序中的案件，也有已經(jīng)窮盡司法程序，當事人仍要討“說法”的信訪訴求；既有實體問題，也有程序問題；既有事實認定，也有法律適用。涉農(nóng)信訪問題內(nèi)容上呈現(xiàn)多樣化，大致可分為三類，一是舉報基層干部職務犯罪問題。二是涉法涉訴問題，不服檢察機關處理決定、不服法院裁定、判決、不服公安機關處理決定的。三是反映檢察機關管轄范圍外的問題等。從這三類訴求來看，反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的職務犯罪問題占首位，占近三年來涉農(nóng)信訪問題總量的60%左右。

二、涉農(nóng)檢察信訪問題的原因分析

（一）基層政府及其工作人員工作對法律、法規(guī)理解不透，宣傳講解不到位，基層信訪工作基礎不牢

一是法律、法規(guī)、政策宣傳不到位，導致農(nóng)村群眾對政府決策和基層干部工作認識存在誤區(qū)而導致信訪問題發(fā)生。很多上訪者到檢察機關反映問題后是聽了相關解釋后主動離去的，但基層政府、組織，在給群眾宣傳講解法律、法規(guī)、政策的時候，其本身就沒有能很好的掌握理解相關內(nèi)容，導致宣傳講解效果大打折扣，甚至適得其反。二是依法行政不到位，部分基層干部在行使職權時工作方法簡單、粗暴，工作不透明，群眾的知情權沒有得到落實。不少基層干部貪圖錢財，利用手中的權利為自己謀取私利，損害群眾利益，從而導致信訪問題的發(fā)生。三是基層信訪工作不牢固，由于基層專業(yè)信訪工作人員較少，對基層信訪工作認識不足，主動性不強，責任意識淡薄，對群眾的訴求相互推諉甚至置之不理，致使本應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級解決的鄰里糾紛等民間矛盾拖成大問題。

（二）檢察機關自身也存在問題

基層檢察院往往都存在工作任務繁重、人員配備不到位等問題，檢察業(yè)務熟練、年輕力強的干警一般都配備到了反貪、反瀆、公訴、偵監(jiān)等重要業(yè)務科室，控申部門要么配備一些剛參加工作的年輕同志，要么配備一些快要退休的老同志，而這些同志要么是檢察業(yè)務不熟練，要么是工作積極性不高，在接待群眾來訪時說理不夠或者態(tài)度冷漠，使部分群眾對檢察機關的處理決定產(chǎn)生懷疑或誤解，也會導致涉農(nóng)檢察信訪問題的發(fā)生。

（三）法律體系不完善也是造成涉農(nóng)信訪問題發(fā)生的客觀原因

我國現(xiàn)處于社會轉型期，社會主義法律體系處在逐漸完善的過程，部分法律、法規(guī)之間，法律、法規(guī)與農(nóng)村風俗習慣之間存在客觀沖突，政府行政部門、司法部門在適用法律、法規(guī)時難于做到統(tǒng)一、客觀，這種情況也是涉農(nóng)信訪問題發(fā)生的客觀原因。例如，《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村出嫁女有關土地承包流轉、期限等的規(guī)定和農(nóng)村習俗就存在相當大的差異，由此導致當事人不服法院裁定、判決而到檢察機關上訪要求抗訴的案例就有不少。

（四）信訪工作體制不完善

信訪責任界限混淆。一些本應由司法機關解決的事情，變?yōu)樾姓苯痈深A，存在以信訪代訴訟、以行政代司法解決的現(xiàn)象，留下了矛盾隱患。在實際工作中有些群眾要求解決的問題，通過正當途徑得不到解決或不能及時解決，他們一旦上訪，有關部門立刻特事特辦，很快得到了解決，這就對群眾產(chǎn)生一定的誤導作用。此外，對非正常信訪打擊力度不足也在一定程度上助長了亂信訪的不良風氣。

三、當前涉農(nóng)信訪工作的對策

（一）檢察機關要切實轉變執(zhí)法理念，加強隊伍建設，提高自身素質(zhì)，調(diào)整控申部門人員結構

法律或政策要依靠人來實施，執(zhí)法者的執(zhí)法理念素養(yǎng)、執(zhí)法水平的高低直接影響著法律實施的效果，關系著人民群眾的切身利益。檢察機關要轉變執(zhí)法理念，提高執(zhí)法水平，增強自身的法律監(jiān)督能力和化解社會矛盾能力。新刑事訴訟法、新民事訴訟法頒布以后，控申部門的業(yè)務量明顯增大，對控申干警的業(yè)務水平的要求也越來越高，在這種形式下，各級檢察院特別是基層院，要組織干警對新法進行深入的學習研究，確保能夠順利有序的開展新業(yè)務。同時，要將責任心強、對群眾工作有經(jīng)驗的干警調(diào)整到控申部門，確保在接待群眾來訪時，熱情冷靜、不急不躁。

（二）建立處理涉農(nóng)信訪長效機制，加強源頭治理

依法處理好群眾所反映的問題，從根本上解決涉農(nóng)信訪問題，必須堅持標本兼治，建立源頭治理的長效機制。一是建立預防、處置涉農(nóng)信訪問題聯(lián)動機制，樹立全院涉檢信訪、涉農(nóng)信訪“一盤棋”思想，把預防和處置涉檢信訪的責任分解到檢察辦案的各環(huán)節(jié)，業(yè)務部門在辦案中要融入釋法說理內(nèi)容，促使全體辦案人員將辦案工作與矛盾化解相結合，力爭做到“案結事了”，最大程度的避免在檢察環(huán)節(jié)出現(xiàn)涉農(nóng)信訪案件的發(fā)生。二是貫徹落實“首辦責任制”將群眾反映的問題解決在基層，解決在首辦環(huán)節(jié)。在處理涉農(nóng)信訪案件時要落實責任倒查制度，調(diào)動辦案人員的積極性和責任感，加快辦案進度，加快答復和回復速度，更加有利于做好息訴和罷訪工作，既可解決群眾訴求，又可樹立檢察機關的良好社會形象。

（三）充分發(fā)揮檢察機關兩項自偵職能，加大對農(nóng)村基層工作人員職務犯罪的懲治力度

一是依法打擊涉農(nóng)職務犯罪，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展營造廉潔高效的政務環(huán)境。檢察機關要充分發(fā)揮職務犯罪偵查職能，認真查處國家工作人員利用職務之便破壞改革發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定和侵害農(nóng)民利益的職務犯罪案件以及國家機關工作人員因失職、瀆職造成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民重大經(jīng)濟損失的違法犯罪案件。依法查辦危害農(nóng)村基礎設施建設的職務犯罪，保障國家投資安全和農(nóng)村建設順利進行。嚴肅查辦農(nóng)村交通設施、水利工程、能源、電網(wǎng)改造等農(nóng)村基礎設施建設中出現(xiàn)的貪污賄賂犯罪。堅決查辦國家工作人員在礦山開發(fā)、土地征用、拆遷安置補償中受賄行賄、虛報冒領，以及利用農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村建設項目審批權、資金劃撥管理權吃拿卡要、索賄受賄的犯罪。依法查辦貪污、挪用國家支農(nóng)專項資金和政策補償資金的犯罪，以及農(nóng)村基層組織人員在從事行政管理工作過程中的貪污、賄賂、挪用犯罪，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展順利進行。二是積極貫徹施行寬嚴相濟刑事政策。檢察機關要密切結合寬嚴相濟刑事司法政策，更好地化解農(nóng)村社會矛盾。在履行批捕和公訴職能中做到既依法、準確、有力地打擊嚴重刑事犯罪，又要區(qū)別對待，做到堅持嚴格執(zhí)行法律與執(zhí)行寬嚴相濟刑事政策的有機統(tǒng)一，該嚴則嚴，當寬則寬，寬嚴互補。

（四）加強和重視普法宣傳工作，營造和諧社會氛圍

檢察機關要切實履行起維護公平正義的社會責任，一方面，通過辦理職務犯罪案件，以案說法、以案說理，警示和教育國家工作人員依法履行自己的職權，增強執(zhí)政為民的意識。另一方面，通過廣播、電視、網(wǎng)絡、手機短信等多種途徑，采用廣大農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式，宣傳有關法律、法規(guī)及信訪知識，使群眾明白怎樣行使信訪權利、到何處行使信訪權利等問題，引導群眾合理、合法表達訴求。

（五）建立與基層群眾自治組織的聯(lián)動機制，延伸檢察機關監(jiān)督、服務觸角

基層群眾自治組織是由村民通過民主的形式組織起來，進行自我管理、自我教育、自我服務，共同處理本村各項事務的自治組織，有些村民選舉村干部是出于公心，選出好干部為村里辦實事；有些村民選舉村干部卻是為了讓其代表自己的聲音，從中得到一定利益，這就導致了基層村干部的素質(zhì)參差不齊，在處理村務的過程中，有人出于公心，有人出于私心，村務不公開、村賬管理混亂也就成了常事，直接導致群眾產(chǎn)生矛盾或誤解，引發(fā)了信訪苗頭。因此，檢察機關與基層群眾自治組織建立聯(lián)動機制，實現(xiàn)檢力下沉，將檢察工作延伸到最基層，深入到群眾身邊和生產(chǎn)生活中，方便群眾控告、申訴和舉報，也應作為當前一項重要工作來進行。以該院為例，于2013年建立了《檢察信訪聯(lián)絡員制度》，在全縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)設立檢察信訪聯(lián)絡站，聘任綜治辦主任（或信訪辦主任）擔任聯(lián)絡站站長，從全縣296個行政村、6個居委會中選聘民調(diào)專干（或監(jiān)委會主任）擔任檢察信訪聯(lián)絡員，充分發(fā)揮基層信訪骨干信訪業(yè)務精通、維穩(wěn)經(jīng)驗豐富、地緣熟人脈廣、信息掌握及時的優(yōu)勢，互補檢察機關控申信訪工作人員少、經(jīng)驗不足、信息不靈等方面的短板。通過該制度的實施，切實化解了幾起棘手的信訪案件，并從中查辦了兩起村干部職務犯罪案件，社會效果良好。

（六）積極與其他相關部門聯(lián)系，調(diào)動社會各界力量共同化解矛盾

化解農(nóng)村社會矛盾，處理涉農(nóng)信訪問題是需要全社會共同努力才能解決好的重大問題。立法機關要建立、完善科學的社會主義法治體系，使公民和組織有法可依；政府部門和司法機關在處理涉農(nóng)信訪工作中要起主導作用，引導群眾合理表達訴求，為群眾排憂解難，做到依法行政、執(zhí)法為民；人民群眾和其他社會組織要加強主人翁意識，積極參與社會管理，依法履行義務，正確的行使權利，為全社會的和諧穩(wěn)定貢獻自己的力量。