摘要：在分析新時期面臨的四大挑戰(zhàn)的基礎上，指出當前的制度安排難以應對目前面臨的挑戰(zhàn)。提出若能穩(wěn)定稅負，調整稅收和支出結構，重構中央和地方財政關系，花大力氣建設執(zhí)政基礎設施，政府的執(zhí)政能力就可以進一步提升，就可以在確保經濟平穩(wěn)發(fā)展的基礎上，解決迫在眉睫的收入分配不公和污染問題。

關鍵詞：政府職能；中央和地方財政關系；基礎設施投資

中圖分類號：F299.2；D630

一、新時期面臨的四大挑戰(zhàn)

經過30年的發(fā)展，中國的經濟規(guī)模已經達到了世界第二位。在新的環(huán)境下，執(zhí)政黨和政府面臨的任務發(fā)生了根本性變化。

（一）中國在未來較長時期內仍將以發(fā)展經濟為第一要務

盡管中國經濟規(guī)模巨大，但若從人均考慮，中國仍然是一個發(fā)展中國家，發(fā)展的任務仍然很重。如何進一步提高供給能力，滿足人民的物質和精神需求，仍然是黨和政府的核心使命。

（二）中國經濟受全球化波動的影響越來越明顯

經濟發(fā)展面臨的主要問題是，從供給不足轉化為總體不足，階段性過剩。隨著中國經濟進一步融入全球經濟體系，全球其他地區(qū)的經濟波動越來越容易向中國傳遞。中國經濟波動的幅度越來越大，頻率越來越高。如何設計適當?shù)恼吖ぞ邅眍A防和治理經濟波動成為決策者必須思考和面對的問題。在這樣的背景下，財政體制的安排必須考慮預防和治理經濟波動的因素。因此，日益嚴重的經濟波動，給政府帶來了極大的挑戰(zhàn)。

（三）中國社會中收入分配差距失衡問題日益嚴重

在30年的快速增長過程中，人民生活水平普遍提高的同時，由于勞動者自身的稟賦差異，以及在勞動力市場、產業(yè)政策等因素作用下，中國從一個收入均等的社會演變?yōu)橐粋€收入分配高度不均的經濟體。根據國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據，中國最近幾年的基尼系數(shù)最低的也是0.473。這一數(shù)字高于世界的主要經濟體。研究表明，嚴重的收入不平等不僅會引發(fā)社會不穩(wěn)定，也會損害長期經濟增長。調查顯示，日益嚴重的收入不平等已經成為民眾關心的主要問題，如何縮小收入差距已經成為政府優(yōu)先處理的問題。

（四）中國環(huán)境污染問題令人堪憂

30年快速發(fā)展帶來的另外一個負面后果就是嚴重的環(huán)境污染。在全球污染物方面，中國已經超過美國，是造成全球變暖的主要污染物——二氧化碳的最大排放國。在區(qū)域排放方面，中國的二氧化硫等廢氣、廢水等的排放都有了迅猛的增長。用于污染治理的投資年年攀升，2010年，用于環(huán)境保護的投資高達GDP的1.6%。污染也給人民的健康和財產帶來嚴重危害。例如，1975年，城鎮(zhèn)地區(qū)每10萬人的肺癌病人數(shù)為12.61人，到了1992和2005年，肺癌病人分別上升到27.5和40.98人。二氧化碳排放的快速增長給中國的國際發(fā)展環(huán)境帶來嚴重的沖擊。若不減排，中國將面臨非常大的國際壓力。若減排，對經濟增長、就業(yè)、出口、財政收入等造成的壓力就會非常大。由此可見，預防和治理污染是新時期政府必須優(yōu)先處理的議題。

因此，在新時期，在促進經濟增長的同時，政府還需要考慮預防和管理經濟波動、改善收入分配以及治理環(huán)境污染等。這三個新因素使得在考慮政府收入規(guī)模、收入結構、支出規(guī)模和支出結構，以及中央和地方之間的財政關系上有了新的權衡。道理很簡單，一個促進經濟增長的財政體制，對預防和治理經濟波動并不有效；同樣的邏輯，促進經濟增長的稅收和支出結構，也不一定有利于收入分配的改善以及污染的治理等。

二、當前的制度安排必須改革

30年前，政府的任務就是發(fā)展壯大經濟。新時期的任務更為繁重，在繼續(xù)發(fā)展經濟的同時，還要處理益發(fā)嚴重的經濟波動、收入分配惡化以及環(huán)境污染問題。當前的體制在促進經濟增長方面發(fā)揮了重要作用，但其收入和支出結構、中央地方財政安排以及信息收集能力低下等，使得它難以勝任解決其他三項任務。換句話說，要迎接四大挑戰(zhàn)，現(xiàn)有安排存在能力低下、動機缺失的問題，必須改革。

（一）政府規(guī)模較大，增長速度過快，不利于經濟增長

政府規(guī)模的擴大是雙刃劍。一方面，政府規(guī)模的擴大，用于基礎設施建設、補貼研發(fā)的資金更多，從而可以促進經濟增長；但另一方面，政府規(guī)模的擴張會降低資本和勞動的回報，從而阻礙經濟增長。

在過去的一段時間，中國的政府收入一直持續(xù)增加。數(shù)據顯示，政府在2000年的稅收、社保資金、預算外資金總計20462.1億元，占GDP的比重為20.6%。到了2010年，政府籌集了135182.3億元的公共資金，占GDP的比重已經快速上升到33.7%。從全球角度看，中國的政府規(guī)模已經處于較高水平，和OECD國家相比，已經接近OECD的平均值，不僅比韓國、希臘等高，也遠超美國、日本、澳大利亞。更為麻煩的是，中國政府收入的年均增長率高達20.9%，而且在可預見的一段時間之內，都會以較高的速度增長。政府財政收入的快速增長引發(fā)人們擔心稅收對經濟增長的負面影響。因此，穩(wěn)定政府規(guī)模，以避免稅收對經濟增長的負面影響是新時期政府必須應對的課題。

（二）現(xiàn)行政府收支結構不合理，不利于波動治理、收入分配和污染治理

中國的稅收收入和支出的結構是以“促增長”來安排的。這一安排卻不利于政府需要解決的其他三項任務。

在收入方面，稅收收入是宏觀調控、收入分配和污染治理的重要工具。和國際上其他國家相比，中國的收入結構以間接稅（增值稅和營業(yè)稅）為主，所得稅占比重較低，遺產和贈與稅缺失。所得稅比重過低不利于預防和治理經濟波動，不利于收入分配；環(huán)境稅的缺失不利于治理污染。

在支出方面，也存在類似的效果。由于標準過低，失業(yè)保險在政府支出中的比重過低，難以起到衰退時期幫助失業(yè)者，同時穩(wěn)住消費，防止經濟進一步下滑的作用，支出方面中的“自動穩(wěn)定器”也難以發(fā)揮作用。由此可見，這一安排不利于預防和治理經濟波動。類似地，中國的低保標準過低，低保支出占政府支出比重過低，政府無法從支出方面使低收入者受益，從而實際上“墊高”低收入者的收入。

（三）中央地方職能配置不合理，地方政府解決問題的動機不強

通過將稅率、稅基以及稅收減免的決定權上收到中央政府，有效地解決了地方競爭引發(fā)的稅收流失問題，1994年改革形成的現(xiàn)行體制，在動員、籌集公共資金方面卓有成效。在支出方面，中央政府基本上保持了一個政策制定者的角色。除國防之外的公共服務基本都由地方政府提供，甚至發(fā)放護照、給外國人辦理綠卡之類的事務都交由地方政府負責。由于收入上移，支出責任下放，中國和地方之間的財政關系主要由“中央政府制定決策”、“巨額轉移支付”，以及“社會保障自收自支”構成。這樣的安排對經濟波動的預防治理、收入分配改善以及污染控制都帶來了負面影響。就預防和治理經濟波動而言，中央地方間的財政關系是造成自動穩(wěn)定器作用甚微的第二個重要原因。

就解決收入不平等而言，所得稅由地方政府征收，失業(yè)保險、低保等由地方政府負責，這樣的安排嚴重制約了地方政府限制高收入者的收入——“限高”和提高低收入者的收入——“墊低”的能力。由于擔心企業(yè)和人才移動到臨近地區(qū)，地方政府在所得稅上的征稅努力程度會大打折扣。因此，地方政府在對高收入者“限高”方面缺少動機。在“墊低”方面，由于一個城市內部存在人口流動，縣級政府不愿意提高本地的福利水準，以避免人口流入本地來追求較高的福利標準。這樣，政府解決收入分配問題的能力就被大大削弱。

現(xiàn)行的安排也是污染治理不力的原因之一?，F(xiàn)行的制度安排中，污染治理職能賦予地方政府。這樣的安排會導致地方政府競相降低標準和執(zhí)法強度。由于污染標準高低和治污強度直接影響企業(yè)的產量和利潤，產量下降、利潤減少，本地政府分得的稅收收入也相應減少。不僅如此，企業(yè)利益受損，會有離開本地的想法。因此，各個地方政府有降低標準和執(zhí)法力度，擴大本地企業(yè)產量、吸引外地企業(yè)進入的動機。另外，在一些上下游地方，治理污染的成本由本地承擔，好處卻是下游地區(qū)，上游地區(qū)政府少有動機去治理污染。

另外，現(xiàn)行安排中，社保體系由地方政府負責。這一安排對勞動力市場的有效運轉，養(yǎng)老體系的可持續(xù)發(fā)展，以及地區(qū)差異都產生了嚴重的負面影響。

（四）核心執(zhí)政基礎設施匱乏

和任何機構以及組織一樣，黨和政府治理國家，為民眾提供公共服務也需要適當?shù)墓ぞ吆突A設施。新時期的各項挑戰(zhàn)和任務中，收入分配和污染治理等都需要功能強大的基礎設施。

在收入分配方面，要搞好收入分配，一方面需要“限高”，就需要有高收入者的收入和財產信息。另一方面，還需要“墊低”，這就需要識別真正的低收入者，也需要掌握人們的收入和財產信息，并據此甄別需要救助的人群。發(fā)達國家中，政府的二次分配是收入分配改善的主要因素。各國也因此投入巨資來建設本國的公民收入和財產信息系統(tǒng)，并強制金融機構和權利登記機構向財稅機關開放其信息。美國自1935年建立了覆蓋全國的社保體系之后，就催生了政府投資建設美國的社會保障號碼（Social Security Number）。二戰(zhàn)后，美國政府依靠個人所得稅和社會福利項目來解決其不平等問題。公民的收入和財產信息都和社保號掛鉤。政府機構進一步得到授權使用相關信息來征稅，并甄別富人和窮人?！吧绫Ｌ枴边@一基礎設施，以及相應的授權大大提高了美國政府的籌資能力和解決收入不平等的能力。反觀中國，收入和財產信息的缺失，以及財稅機關缺少授權等因素，不僅造成稅收流失，更是政府無法改善收入分配的主要原因。

另外一個造成收入分配改善困難的原因是政府缺少工具。在收入方面，中國沒有“遺產與贈與稅”。多數(shù)經濟體中，這一稅種是解決代際財產轉移的主要工具?！案欢钡拇嬖?，一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的產物。在支出方面，中國缺少對貧困家庭，尤其是貧困兒童的專項安排，兒童得不到足夠的營養(yǎng)和教育。因此，“窮二代”的存在，也是政府改善收入分配不彰的產物。

在污染治理方面，由于政府沒有污染源方面的信息監(jiān)督系統(tǒng)，因此難以有效地監(jiān)管企業(yè)的污染行為。

三、建議

總體而言，中國的公共部門在過去30年中對經濟增長起到了支撐作用。以增值稅為主體的稅收在籌集公共資金的同時，對資本形成、勞動供給造成的扭曲作用較?。欢ㄍ顿Y占較大份額的公共支出給經濟增長提供了強勁的支持。但是稅收收入和支出中具有自動穩(wěn)定器功能的所得稅，和失業(yè)保險等所占比重較小，現(xiàn)有的財政體制對預防和治理經濟波動所起的作用有限。在收入分配方面，具有降低富人收入功能的所得稅在收入結構中比重較小，幫助窮人提高收入的失業(yè)保險、社會救助等支出在支出比重所占比重較小，現(xiàn)有財政體制改善收入分配的作用有限。而在污染治理方面，現(xiàn)行增值稅并沒有針對污染含量高低的差別稅率。公共部門在污染治理方面也沒有明顯的貢獻。

（一）控制政府規(guī)模，優(yōu)化稅收結構

為了兼顧經濟增長、經濟波動、收入分配以及污染治理多個目標，政府規(guī)模和結構都需要做出重大調整。考慮到既要穩(wěn)定政府規(guī)模，又要增加新的稅種來解決收入分配和污染治理，就必須調整增值稅稅率。

第一，完成“營改增”之后，將增值稅的現(xiàn)行稅率從17%降到9%（政府收入因此下降的部分，將由新增加的“環(huán)境稅”和“遺產與贈與稅”彌補）。

第二，在收入結構上，完善企業(yè)所得稅和個人所得稅征收制度，提高這兩個稅種在政府收入中占比比重。這樣的改革，使得自動穩(wěn)定器能更有效地預防經濟波動，并為治理波動提供宏觀調控工具；這兩個稅種同時是政府改善收入分配的重要工具。

第三，以將部分含碳產品的稅率提高到30%，其他產品稅率降低為9%的方式重構增值稅稅率，在降低增值稅所占比重的同時，降低二氧化碳這樣的全球污染物和二氧化硫這樣的地區(qū)污染物的排放量。

另外，為了完善收入分配，建立遺產稅和贈與稅。

（二）優(yōu)化支出結構

為了在新時期的多重目標之間進行平衡，我們還需要對支出結構進行相應調整。

第一，作為自動穩(wěn)定器的重要內容，失業(yè)保險必須有較大程度的提高。失業(yè)保險支出占GDP比重需要從十一五期間的0.07% 提高到新時期的0.5%。

第二，為了改善收入分配，還需要大幅度地提高城鄉(xiāng)低保的補助標準。

第三，為了促進長期經濟增長，需要建立貧困家庭兒童補助項目，以解決“窮二代”和貧困的代際傳遞問題。

（三）重構中央地方財政關系，增強中央政府職能

大量的研究和國際經驗都表明，治理波動、改善收入分配和污染治理等政府職能需要由中央政府行使。新時期，中央與地方之間的財政關系還需要進行重大調整。中央政府要更多承擔政府職能，從過去以政策制定為主，轉型到既制定政策，也提供公共服務。而地方政府的職能則相應減少。繼1994年收入集中改革之后，完成支出義務向中央集中。以建立一個市場能更好發(fā)揮作用，政府能更好行使其職能的體制。

第一，中央政府應減少轉移支付規(guī)模，從政策制定者向公共服務提供者轉變。地方政府職能集中在教育、消防等本地事務。

第二，若干征稅事務由中央負責。要使自動穩(wěn)定器更好地起作用，稅收、支出等成為有效的宏觀調控的工具，企業(yè)所得稅、個人所得稅由中央政府負責。

第三，失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助等由中央政府負責，建立覆蓋全國、所有人群的制度。

第四，戶籍管理職能由中央政府負責。社保、勞保等支出責任集中到中央之后，戶口的經濟價值就下降，戶籍制度改革將會變得更加容易。

第五，污染治理職能由中央政府負責，將現(xiàn)有環(huán)保系統(tǒng)垂直管理，并組建“淮河治理委員會”等覆蓋全流域的大江大河污染治理機構。

第六，為了更好地履行上述職能，剝離現(xiàn)在屬于地方政府的人員，組建“華北”“東北”“華東”“中部”“南部”“西南”“西北”等“區(qū)域服務中心”，打破現(xiàn)行的省級行政格局，按照經濟區(qū)域來收稅、提供公共服務、治理污染等。

（四）投資建設執(zhí)政基礎設施，建立覆蓋全國的社會保障號和污染信息系統(tǒng)

上述舉措是解決新時期面臨問題的必要條件。為了更好地解決問題，政府必須建立有效的執(zhí)政基礎設施。

第一，為了更好地進行宏觀調控、籌集稅收、調節(jié)收入分配，保障退休人員養(yǎng)老金的準確發(fā)放，維持社保資金運轉，解決低保項目中的“應保未?！焙万_保等問題，有必要重新設立統(tǒng)一的社會保障號碼。新的社保號僅僅用于金融和財產信息，不用于身份證明。同時，復制“金稅工程”的經驗，建立“社會保障號碼工程”辦公室，在三到五年之內建立覆蓋全國的，由中央政府負責管理的公民信息系統(tǒng)，為宏觀調控、調整收入分配服務。

第二，為了治理污染，在現(xiàn)有農業(yè)部、水利部和環(huán)保部普查數(shù)據的基礎上，組建全國污染數(shù)據庫，為污染治理服務。

四、結語

對政府來說，新時期的四項任務非常繁重，勝任其中的任務之一，就已經是非常困難的事情，同時應對如此之多的問題，更是艱難的使命。改革沒有回頭路，只能邁步往前躍。若我們能穩(wěn)定稅負，調整稅收和支出結構，重構中央和地方財政關系，花大力氣搞執(zhí)政基礎設施，黨和政府的執(zhí)政能力就可以進一步提升，就可以在確保經濟平穩(wěn)發(fā)展的基礎上，解決迫在眉睫的收入分配不公和污染問題。

參考文獻：

[1]鄭新業(yè). 財稅改革核心：從單一目標到多目標[N]. 第一財經日報， 2012-02-27.

[2]劉元春. 2012中國宏觀經濟在回落中趨穩(wěn)[J]. 中國市場， 2011（50）.

[3] 劉元春，閆衍，朱戎. 2010-2011年中國宏觀經濟報告——流動性回收與新規(guī)劃效應下的中國宏觀經濟 [J].經濟理論與經濟管理，2011（1）.

（編輯：許麗麗）