吳曉明等

[摘 要]隨著遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷發(fā)展，合理保障在城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的農(nóng)民土地權(quán)益保障問題迫在眉捷。如何處理解決農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)之后宅基地及耕地等后續(xù)問題，已經(jīng)引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文采用比較分析和解釋分析的方法，對(duì)遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)中常見的幾種針對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保障的問題進(jìn)行深入剖析，并對(duì)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種弊端及存在的問題提出了自己的觀點(diǎn)與建議。

[關(guān)鍵詞]遼寧城鎮(zhèn)化；土地權(quán)益；耕地；宅基地

[中圖分類號(hào)]F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2014）37-0165-02

城鎮(zhèn)化是指由農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，包括人口與社會(huì)分工的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及區(qū)域空間的變化。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。

遼寧省是我國重要的老工業(yè)基地，遼寧的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展應(yīng)該是齊頭并進(jìn)、相輔相成的。據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年遼寧省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到66.5%，同比2012年度增長了0.8個(gè)百分比。在實(shí)施東北老工業(yè)基地振興策略以來，全省的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由2003年的56%提高到2013年的66.5%，平均提高1.05個(gè)百分點(diǎn)。早在第十一個(gè)五年計(jì)劃中，國家發(fā)展和改革委員會(huì)已明確指出“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”并且提入了議程。而在第十二個(gè)五年規(guī)劃中又再次提出建議：“以大城市為基礎(chǔ)，中小城市為重點(diǎn)，形成以輻射作用為主的大型城市群，再逐步促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的行業(yè)規(guī)劃也會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期。由于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略使城鄉(xiāng)差距不斷增大，城鄉(xiāng)兩極分化相對(duì)明顯導(dǎo)致城鄉(xiāng)矛盾日益尖銳，也導(dǎo)致資源配置未能得到合理安排。因此，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)、致力于集約發(fā)展、內(nèi)涵拓展和功能提升的新型城鎮(zhèn)化道路，不應(yīng)以犧牲農(nóng)民的利益來實(shí)現(xiàn)。而是應(yīng)該建立在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上來進(jìn)行。

五中全會(huì)已明確提出應(yīng)該在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這也是“十二五”時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)，也為新時(shí)期的農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了正確方向。農(nóng)業(yè)是人類生存的最基本保證，確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，必須穩(wěn)定我國耕地面積，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。目前，耕地為農(nóng)民提供近一半的收入來源。因此，如何在城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路上更好地保障農(nóng)民土地權(quán)益成為新時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)。

在遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民土地權(quán)益保障問題的重點(diǎn)是要加強(qiáng)構(gòu)建以工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、以城鎮(zhèn)帶動(dòng)鄉(xiāng)村的有效機(jī)制。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化和集約化。說到底就是要把農(nóng)業(yè)以轉(zhuǎn)型的方式來發(fā)展，多元化，多種經(jīng)濟(jì)模式同時(shí)轉(zhuǎn)向農(nóng)村的建設(shè)。在完善新時(shí)期支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策體系基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，從而達(dá)到穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的耕地面積要求。加強(qiáng)基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食抗災(zāi)能力。完善糧食補(bǔ)貼和價(jià)格支持政策，確保農(nóng)民的糧食基本收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中正面臨傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵機(jī)遇期，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地權(quán)益保障問題將繼續(xù)成為中央財(cái)政投入重點(diǎn)。反哺力度還將加大，農(nóng)民得到的實(shí)惠還將增加。不斷深化惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策，逐步建立投入穩(wěn)定增長機(jī)制。另外，要積極開拓農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展資金的籌集渠道，引導(dǎo)社會(huì)資源投向農(nóng)村。深化農(nóng)村金融改革，建立一個(gè)新的普惠性農(nóng)村金融體系，引導(dǎo)更多信貸資金投入農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮注入新的活力。

目前，我省農(nóng)村尚有剩余勞動(dòng)力，他們受教育程度較低，就業(yè)難。農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力、物質(zhì)成本不斷增高，相對(duì)效益偏低等矛盾突出。以提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加補(bǔ)貼無法抵消成本上升問題。這也給農(nóng)村家庭的經(jīng)營收入增長帶來了難題。農(nóng)民增收的渠道不多，財(cái)產(chǎn)性收入有限，轉(zhuǎn)移性收入占的比重也很低。解決以上問題，重點(diǎn)應(yīng)將農(nóng)民收入普遍快速增加，需要建立更加合理的社會(huì)分配制度。在國民收入分配調(diào)控方面，更多向農(nóng)村傾斜。提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的收入份額，不斷挖掘農(nóng)業(yè)增收潛力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工資性收入快速增長。調(diào)整國民收入再分配，增加食物的轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)民和其他弱勢(shì)群體的收入。通過城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)建設(shè)，擴(kuò)大農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源。只有這樣，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)才能得到遏制。促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，從根本上還是要靠促進(jìn)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)，一是合理穩(wěn)定提高農(nóng)民工的工資水平；二是提高農(nóng)民的就業(yè)技能，并建立有利于促進(jìn)就業(yè)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系；三是促進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向大連等沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移為農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。在遼寧城鎮(zhèn)化過程中，為了城市建設(shè)發(fā)展需要，一部分農(nóng)民的土地會(huì)被征收，那么農(nóng)民后續(xù)的生活保障問題在城鎮(zhèn)化過程中也是不可避免的。“中國要強(qiáng)，農(nóng)業(yè)必須強(qiáng)；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富”。農(nóng)民的人口數(shù)量及地位在我國顯而易見，處理好農(nóng)民入城后的后續(xù)問題成了重中之重。首先，要解決的就是被農(nóng)民視為“命根”的土地問題及吃飯問題。糧食不能完全依賴于進(jìn)口，所以基本農(nóng)田和耕地必須得到合理保障，明確“耕地紅線”。其次，農(nóng)村人口比重過大。因此更應(yīng)該合理利用和控制宅基地面積的規(guī)劃，建立以城市為中心的集中式高層或多層住宅，以優(yōu)惠的政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民的搬遷積極性，讓實(shí)惠以物質(zhì)形式體現(xiàn)出來。讓農(nóng)民能“看得到、摸得到”充分享受和利用現(xiàn)有政策。例如，以農(nóng)民現(xiàn)在宅基地的土地使用權(quán)面積來換取農(nóng)民的城市住房。綜合考慮農(nóng)民每戶的人口數(shù)量，使住宅面積與差價(jià)補(bǔ)償合理的平均分配。改革城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)存在的社會(huì)福利制度，利用良好的機(jī)制和政策，鼓勵(lì)農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居。另外充分考慮并解決農(nóng)民的戶籍問題，建立建全戶籍制度，使自愿成為城市戶口的農(nóng)民真正成為“城里人”。最后，要加大對(duì)農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)，讓農(nóng)民參與除耕地以外的社會(huì)勞動(dòng)，使農(nóng)民在城市里的生活得到充分適應(yīng)和改善。不能讓農(nóng)民放棄自己的耕地和住宅用地作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的先決條件。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)絕不能讓過多的農(nóng)民失去自己的耕地獲得城市戶口后而淪為貧民。確保農(nóng)民更加充分發(fā)揮自己的土地權(quán)利，立法保障農(nóng)民耕地權(quán)益不受侵犯，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城鎮(zhèn)化過程中如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的重要條件。

在遼寧城鎮(zhèn)化過程中，土地改革是為了保障農(nóng)民的土地權(quán)益合理政策。十八屆三中全會(huì)文件中提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。2014年一號(hào)文件指出“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。有關(guān)推進(jìn)土地改革的嘗試性政策，主要從以下幾個(gè)方面來體現(xiàn)。

1 土地確權(quán)、農(nóng)地確權(quán)和宅基地確權(quán)

就地方政府來說，無論土地使用權(quán)的交易規(guī)模大小，資金來源總是緊缺的。確權(quán)需要合理土地測(cè)量和土地劃分，然而無論是土地測(cè)量還是土地劃分，都需要用大量的人力和資金。所以，一號(hào)文件指出“確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助?！钡侨绾谓o予農(nóng)民合理補(bǔ)助和補(bǔ)助方式并沒有明確的規(guī)定。因此在兩會(huì)之后相關(guān)政策應(yīng)逐步明確，使確權(quán)的進(jìn)度得到加快。伴隨著確權(quán)政策的加快實(shí)施，農(nóng)民土地集中化使用效率將會(huì)得到更大的提高，從而農(nóng)民得到更多的土地收益。使農(nóng)民積極參與對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能、土地的承包占有、使用、收益及流轉(zhuǎn)。

2 建產(chǎn)集約型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)

進(jìn)一步更好地發(fā)展多元化經(jīng)營模式，并大力發(fā)展集約型新農(nóng)業(yè)建設(shè)。相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)主要體現(xiàn)為機(jī)械化農(nóng)業(yè)、循環(huán)式農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和高效的綠色化肥等。并且將農(nóng)地入市以此來增加農(nóng)民的資產(chǎn)利潤，用幾年時(shí)間完成農(nóng)民承包土地自主經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記和頒證工作，合理并完善解決農(nóng)民土地承包面積不準(zhǔn)的問題。大力加快征地政策改革的進(jìn)程，從而實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)民在土地改革收益分配比例，確保農(nóng)民在被征地后的生活水平得到顯著提高、未來生計(jì)得到有效保障等。農(nóng)民土地的入市及土地的抵押貸款等，更有助于農(nóng)民靈活的利用自己土地。

3 如何惠農(nóng)

首先，降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本并提高流通效率。減少農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的流通環(huán)節(jié)以及運(yùn)營成本和農(nóng)民用水、用電成本。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范和降低，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)監(jiān)管，增加農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格檢查監(jiān)督機(jī)制，行業(yè)流通用地得到必要保障，健全行業(yè)流通費(fèi)用統(tǒng)計(jì)機(jī)制。建立惠農(nóng)的稅制度，主要體現(xiàn)在農(nóng)村合作社的稅收政策上。給予合作社成員銷售的農(nóng)產(chǎn)品免收征增稅，免征印花稅。

4 城市的環(huán)境建設(shè)

環(huán)境建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向綠色環(huán)保型，要把青山綠水還給農(nóng)民，使農(nóng)民在城市中看到青山綠水。農(nóng)民生活環(huán)境水平不斷提升，以便更快更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)生活。

5 解決農(nóng)民的后顧之憂

2014年養(yǎng)老新政指出，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度2014年2月7日召開的國務(wù)常務(wù)會(huì)議，決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。大力推行全國統(tǒng)一的社會(huì)保障卡，改進(jìn)管理服務(wù)，做到方便利民，解除在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的后顧之憂。

遼寧省在城鎮(zhèn)化過程中解決農(nóng)民土地權(quán)益保障問題，是老工業(yè)基地及沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一，是實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)化和工業(yè)化轉(zhuǎn)化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。保障農(nóng)民土地權(quán)益是關(guān)系國計(jì)民生的大事。需要不斷地研究探索，完善建立保障制度和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全新的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公平與效益兼顧，平穩(wěn)邁向更高的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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