吳曉明等

[摘 要]農(nóng)民占我國人口總數(shù)的大部分，土地是農(nóng)民的安身立命之本，因此，在當(dāng)今城鎮(zhèn)化的大背景下，土地制度就顯得尤為重要。本文以城鎮(zhèn)化和土地制度的關(guān)系為切入點(diǎn)，結(jié)合中國國情，分析了我國土地制度存在的現(xiàn)實(shí)問題，并通過借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出對土地制度改革的建議及措施，以便其更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)化的潮流，促進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)向前發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地制度；城鎮(zhèn)化；改革

[中圖分類號]F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0159-02

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的傳送帶，其中人口和土地這兩大要素的城鎮(zhèn)化對于我國的經(jīng)濟(jì)、政治有著極為重要的意義。尤其是土地制度，影響著新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

1 概 述

1.1 城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。 反映城鎮(zhèn)化水平高低的一個重要指標(biāo)為城鎮(zhèn)化率，即一個地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤齢ttp：//baike.baidu.com/link？url=OiO71d6aTu7rCIMnOwrNUw3I29yTav1CZTqlzP1IFkZ7gcs3Khl1Rvd2ip-aKU07 。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化http：//baike.baidu.com/link？url=sgXsSWeperTz6pVexc7HkLJFT57ssLWevStdoyvJR06CT-H1aDEAnj8B4R9TUaiXhQylN91XZzMsU3xr_YoyWK 。

1.2 城鎮(zhèn)化與土地制度的關(guān)系

城鎮(zhèn)化與土地制度是相輔相成的關(guān)系。一方面，城鎮(zhèn)化是土地制度改革的前提和引擎，我國很多與土地相關(guān)的問題都是發(fā)生在城鎮(zhèn)化的背景之下，土地問題不能脫離城鎮(zhèn)化而單獨(dú)討論，并且土地制度的改革也需要城鎮(zhèn)化來推動；另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展和推進(jìn)取決于土地制度的社會適應(yīng)性與前瞻性?？傊恋刂贫葘Τ擎?zhèn)化來說是“雙刃劍”，它是機(jī)遇，為城鎮(zhèn)化注入新的活力；它是挑戰(zhàn)，如果規(guī)劃不當(dāng)會成為城鎮(zhèn)化的障礙。

2 我國土地制度的現(xiàn)狀與存在的問題

2.1 我國土地制度的現(xiàn)狀

我國的土地制度包括國家所有與集體所有?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！県ttp：//baike.baidu.com/link？url=BuBddVNSzbCB-L7OmCXWHRqRbpo0wyHRVGhScs2g0GCAJ5i6N7o-kkbKmsETYd9l《憲法》也有此類規(guī)定。

2.2 我國土地制度存在的問題

2.2.1 “公共利益”界定不清，常常出現(xiàn)亂征地的現(xiàn)象

我國的《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”中華人民共和國憲法，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm。然而，究竟何為公共利益，在我國的法律中還沒有一個準(zhǔn)確而肯定的說法。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》列舉了一些，但列舉并不能涵蓋所有。很多政府披著“公共利益”的外衣，打著“老城區(qū)拆遷”或者“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的口號進(jìn)行“商業(yè)開發(fā)”，致使許多人的利益為所謂的“公共利益”讓路。

2.2.2 權(quán)利主體不明，補(bǔ)償不合理

我國現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體或村民委員會、村民小組。但這三種主體只有經(jīng)營和管理的權(quán)利，并非所有權(quán)人。一旦土地被征收或征用，涉及收益分配時(shí)，這三種主體會競相爭當(dāng)所有權(quán)主體或變相扣留補(bǔ)償金，使真正的權(quán)利主體利益受損。

政府在補(bǔ)償款方面獲得巨大利益，但被征收人所獲利益甚少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府自改革開放以來通過征地從農(nóng)民手里拿走了至少3萬億資金，比改革開放前30年通過“剪刀差”獲得的約6千億多出好幾倍。并且很多地方?jīng)]有足額發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)，甚至沒有發(fā)放到農(nóng)民的手中，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步被拉大。

2.2.3 土地利用率低，撂荒情況嚴(yán)重

以宅基地為例，城鎮(zhèn)化將大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，但很多長期不在農(nóng)村居住的農(nóng)民仍然在村里建房使用宅基地，造成大量住房限制，有的地方甚至出現(xiàn)“空心村”。同時(shí)，有關(guān)部門并沒有規(guī)劃好與交叉的宅基地與耕地，造成無論是宅基地還是耕地過于分散，不能夠大面積使用或大規(guī)模生產(chǎn)，土地資源利用率低。

2.2.4 隱形流轉(zhuǎn)大量存在

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，如《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”；第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”中華人民共和國土地管理法，http：//www.zhidaoanli. com/ zdal/front/find_by_idDetailDemos.do？id=1111316，我國禁止集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)生活中隱形流轉(zhuǎn)仍然大量存在并愈演愈烈，例如村委會擅自流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于商業(yè)開發(fā)。

隱形流轉(zhuǎn)的大量存在對我國耕地紅線構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅，滋生了腐敗。同時(shí)利益分配不均極易激發(fā)群體性事件，不利于社會的穩(wěn)定。

3 我國土地改革的建議

3.1 界定“公共利益”，出臺并完善相關(guān)的法律、法規(guī)

我國當(dāng)前法律、法規(guī)對于“公共利益”規(guī)定模糊，因而需要建立“公共利益”界定機(jī)制?？山梃b美國的經(jīng)驗(yàn)，賦予司法機(jī)關(guān)對于公共利益的最終裁決權(quán)，同時(shí)通過聽證會等給予社會大眾異議權(quán)。根據(jù)十八屆三中全會和今年中央一號文件精神，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在一定條件下可以進(jìn)入市場，和國有土地同權(quán)同價(jià)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押擔(dān)保等，這些重大的決策使《土地管理法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等亟待修改。同時(shí)，應(yīng)盡快出臺土地法和農(nóng)村土地確權(quán)補(bǔ)充條例，建立健全私權(quán)利的保護(hù)制度。

3.2 制定合理規(guī)劃，提高土地利用率

制定合理的土地規(guī)劃對于根本治理征地撂荒、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)有著極大的助推力?？梢詫W(xué)習(xí)天津市在“三鎮(zhèn)”和“兩村”的做法，以不減少目前的耕地總面積為前提，通過合理規(guī)劃和科學(xué)布局，最大限度地整合布局分散的耕地、宅基地資源，同時(shí)農(nóng)民可用手中的宅基地?fù)Q新建的房屋，使這些土地資源能夠規(guī)?；鳂I(yè)生產(chǎn)，提高生產(chǎn)效率，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。

3.3 明確權(quán)利主體，加快土地確權(quán)工作

確權(quán)工作應(yīng)從以下方面努力落實(shí)。

其一，將三種主體改為一種，即農(nóng)民集體所有。確認(rèn)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位是對農(nóng)民利益的根本保證。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體不從事生產(chǎn)經(jīng)營，所謂的“三級所有”也就名存實(shí)亡，明確并修改“集體”的范圍能避免征地發(fā)生時(shí)權(quán)利主體混亂不清的狀況。其二，賦予農(nóng)民集體以法人性質(zhì)，即有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，能夠以自己的名義從事民事活動，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，能夠在法律允許的范圍內(nèi)自由處分和收益，以此來保障農(nóng)民集體的主體地位，避免土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，有效防止腐敗。其三，根據(jù)一號文件精神，可以確權(quán)確地，也可確權(quán)確股不確地。相對來說，“確股”更能保障農(nóng)民的利益。

3.4 做好集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并與國有土地同權(quán)同價(jià)，這是十八屆三中全會的重要內(nèi)容之一。因此需要加強(qiáng)法制建設(shè)，保障土地這一個帶有全局性、根本性的大問題有法可依；需要結(jié)合實(shí)際，綜合考量，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必須要“符合規(guī)劃和用途管制”；需要掌握尺度，既不能空等，也不能蠻干，以循序漸進(jìn)為基本原則，開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，以流轉(zhuǎn)交易和增值收益分配為側(cè)重研究，在實(shí)際操作中積累經(jīng)驗(yàn)，不斷改進(jìn)方案。

3.5 完善收益分配機(jī)制

政府不應(yīng)享有土地的增值收益，因?yàn)檎⒉皇浅鲑u人，政府的收益應(yīng)當(dāng)通過征稅來實(shí)現(xiàn)。因此，除了財(cái)政、立法上有所努力之外，還應(yīng)當(dāng)逐步降低政府的分配收益比例，最大限度地保證農(nóng)民的既得利益。此外，今年一號文件提出，一方面補(bǔ)償農(nóng)民的土地增值收益，保障其就業(yè)和社保；另一方面以留地安置等方式保證農(nóng)民收益。這就需要通過政策及立法來使改革良性運(yùn)行。

同時(shí)，對土地流轉(zhuǎn)收益加強(qiáng)規(guī)范和管理。可將“收益部分扣除農(nóng)民的社會保障，余下的直接分給農(nóng)民”這一規(guī)定寫入法律。為了保證?？顚Ｓ?，可采用金融信托模式，由金融機(jī)構(gòu)托管資金并設(shè)立獨(dú)立賬戶，只有在農(nóng)民社保方面才允許村委會使用資金。

4 結(jié) 論

土地問題一直都是我國帶有戰(zhàn)略意義的根本問題，是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)有效良性發(fā)展的必要條件。在城鎮(zhèn)化的大背景下，土地制度改革已進(jìn)入了“攻堅(jiān)期”和“深水區(qū)”，必須要結(jié)合當(dāng)前的國情以及存在的問題，以落實(shí)十八屆三中全會和2014年中央一號文件精神為根本宗旨，在制定法律、布局規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)改革、土地入市、收益分配等方面齊抓共管，把征地制度改革與土地流轉(zhuǎn)同步推進(jìn)，才能促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

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