田曉澤

[摘 要]21世紀(jì)以來，北京房地產(chǎn)飛速發(fā)展。房產(chǎn)價(jià)格也飛速上升，市場上也不斷形成了房價(jià)繼續(xù)上漲的預(yù)期，使得熱錢不斷涌入房地產(chǎn)行業(yè)，其中不少還是境外的熱錢。這在一定程度上增加了總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。為將房價(jià)穩(wěn)定在正常合理范圍內(nèi)，政府出臺了大量宏觀調(diào)控政策，主要包括貨幣政策、稅收政策、土地政策和行政政策。本文將主要針對北京房地產(chǎn)稅收政策進(jìn)行回顧與評價(jià)，認(rèn)為北京應(yīng)當(dāng)歸并精簡稅種，對不同購買者區(qū)別征稅，并加大對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]房地產(chǎn)；稅收政策；評價(jià)及建議

[中圖分類號]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0129-04

1 北京房地產(chǎn)稅收調(diào)控政策回顧

1.1 北京房地產(chǎn)稅收改革變遷歷程

從20世紀(jì)50年代初期開始，我國開始征收房地產(chǎn)稅收。回顧北京房地產(chǎn)稅收改革變遷歷程可分為三個(gè)階段。

（1）1949—1978年。中華人民共和國成立當(dāng)即進(jìn)行稅收改革。國務(wù)院建立了統(tǒng)一的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，并頒布《全國稅政實(shí)施綱要》，規(guī)定全國開始統(tǒng)一征收包括房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、印花稅等14項(xiàng)稅（不包括農(nóng)業(yè)稅）。1973年，我國實(shí)施工商稅制改革，把原城市房地產(chǎn)稅，工商統(tǒng)一稅及其附加、鹽稅等合并為統(tǒng)一的工商稅。這次改革其城市房地產(chǎn)稅僅是名義上作為一個(gè)稅種而存在，但僅僅對非企業(yè)單位及個(gè)人征收，征收范圍狹窄，在工商稅中所占的比例也非常低。因此，這一階段的房地產(chǎn)稅收改革，其核心問題主要是統(tǒng)一和簡化稅制，充分發(fā)揮稅收的財(cái)政功能。

（2）1979—1993年。隨著我國進(jìn)入改革開放的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，20世紀(jì)80年代初期恢復(fù)征收契稅。1984年，我國實(shí)施利改稅改革，將城市房地產(chǎn)稅劃分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個(gè)稅種，對內(nèi)資企業(yè)和個(gè)人恢復(fù)征收。1986年國務(wù)院正式頒布了《房產(chǎn)稅暫行條例》。1987年4月，為保護(hù)耕地，開征耕地占用稅；1988年，為調(diào)整城鎮(zhèn)土地級差收益，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用效率，國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開征城鎮(zhèn)土地使用稅。

（3）1994年稅制改革。1994年，國家實(shí)施了新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、影響最深遠(yuǎn)的一次稅制改革，經(jīng)過此次改革，為了抑制土地投機(jī)行為，我國第一個(gè)對土地增值額征收的稅種——土地增值稅開始征收。經(jīng)過1994年的稅制改革，我國房地產(chǎn)稅收體系逐漸完善起來，財(cái)政功能增加，且房地產(chǎn)稅收的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能也逐步發(fā)揮，基本上形成了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的房地產(chǎn)稅收體系。

我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收體系是我國稅制體系中較復(fù)雜的一個(gè)行業(yè)稅收體系。從流轉(zhuǎn)過程，按不同環(huán)節(jié)的劃分，首先，在房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)，包括耕地占用稅、契稅、印花稅；其次，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)所征稅稅種，包括營業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加、所得稅、土地增值稅及印花稅等；最后，在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，若房屋自用則包括房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；若住房出租，則涉及營業(yè)稅及附加、所得稅（個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅）、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和印花稅。因此，在我國房地產(chǎn)稅制體系中，對房地產(chǎn)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)有較重的稅負(fù)，減輕了在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)所征收的稅。

1.2 北京房地產(chǎn)業(yè)稅收制度主要調(diào)控政策回顧（2003—2012年）

2003—2007年，樓市暴漲，國家采取宏觀調(diào)控政策，穩(wěn)定樓市發(fā)展，在稅制方面實(shí)施成本抑制型房地產(chǎn)稅收政策。2005年出臺“國八條”，將個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房免征營業(yè)稅的購房年限從1年延長到2年。2006年中央進(jìn)一步出臺的“國六條”，又將個(gè)人轉(zhuǎn)讓住房免征營業(yè)稅的購房年限從2年延長到5年，進(jìn)一步增加投機(jī)性房地產(chǎn)炒作成本。

2005年10月，國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于實(shí)施房地產(chǎn)稅收一體化管理若干問題的通知》，通知規(guī)定，個(gè)人出售自有住房的所得，應(yīng)按“財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項(xiàng)目征20%的個(gè)人所得稅。2006年7月，國家稅務(wù)總局又發(fā)布《關(guān)于個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，該通知強(qiáng)調(diào)，對住房轉(zhuǎn)讓所得征收個(gè)人所得稅時(shí)以實(shí)際成交價(jià)格作為轉(zhuǎn)讓收入，允許從其轉(zhuǎn)讓收入中減除房屋原值、轉(zhuǎn)讓過程中繳納的稅金及其有關(guān)合理費(fèi)用；對個(gè)人轉(zhuǎn)讓其自用5年以上，并且是家庭唯一生活用房取得所得的，免征個(gè)人所得稅。

北京市地方稅務(wù)局在2008年發(fā)布《關(guān)于房改帶危改項(xiàng)目有關(guān)稅收問題的通知》（京地稅地〔2008〕216號），進(jìn)一步規(guī)范北京市房地產(chǎn)業(yè)稅收制度。并根據(jù)財(cái)政部公布的《國家稅務(wù)總局關(guān)于個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策的通知》（財(cái)稅〔2008〕174號），自2009年1月1日至12月31日，個(gè)人將購買不足2年的非普通住房對外銷售的，全額征收營業(yè)稅；個(gè)人將購買超過2年（含2年）的普通住房對外銷售的，免征營業(yè)稅。北京市地方稅務(wù)局、財(cái)政局及建設(shè)委員會公布《北京市地方稅務(wù)局北京市財(cái)政局北京市建設(shè)委員會關(guān)于個(gè)人銷售已購住房有關(guān)稅收征管問題的補(bǔ)充通知》（京地稅營〔2005〕345號），對其操作進(jìn)行更詳細(xì)的規(guī)定。

而從2010年起，不足5年的普通住宅轉(zhuǎn)讓，將按照其銷售收入減去購房款后的差額征收營業(yè)稅，非普通住房則將全額征收。

2010年財(cái)政部及國稅總局，進(jìn)一步明確對個(gè)人購買普遍住房，且該住房屬于家庭唯一住房的，減半征收契稅；對個(gè)人購買90平方米及以下普通住房，且屬于家庭唯一住房的，則按1%稅率征收契稅；對出售自有住房并在1年內(nèi)重新購房的納稅人不再減免個(gè)人所得稅。

2011年財(cái)政部公布了《關(guān)于調(diào)整個(gè)人住房轉(zhuǎn)讓營業(yè)稅政策的通知》規(guī)定將購買不足5年的住房對外銷售的，將全部征收營業(yè)稅。并從2011年1月起，重慶、上海兩地發(fā)布通知，將作為房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，開始征收房產(chǎn)稅。要更大范圍推廣房產(chǎn)稅改革的消息從未間斷，但目前并沒有付諸實(shí)施。

2 北京房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

一方面，房地產(chǎn)稅收政策作為一項(xiàng)重要的宏觀調(diào)控工具，它與房地產(chǎn)市場的發(fā)展有著十分密切的關(guān)聯(lián)性，兩者是相輔相成的。合理的規(guī)范房地產(chǎn)稅收政策，可以促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，國家的稅收收入水平也被房地產(chǎn)市場的發(fā)展決定著，健康穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場能夠提高國家的稅收收入，反之，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模將會銳減，大大影響了國家的稅收收入水平。

2.1 北京市房地產(chǎn)業(yè)稅收占稅收總額比重分析

由表1可以看出，北京市房地產(chǎn)稅收收入在稅收總額中占有較大的比重，是國家稅收的重要組成部分。從房地產(chǎn)稅收占總稅收比重變化可以看出，國家的宏觀調(diào)控政策是有一定效果的，2009年的寬松稅收政策使得所占比重有所增加，而2010—2011年的嚴(yán)厲調(diào)控政策，使得房地產(chǎn)業(yè)稅收在稅收總額中所占比重降低。

2.2 北京市地方稅收結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

北京市地方稅2010年稅收結(jié)構(gòu)

資料來源：北京市地方稅務(wù)局網(wǎng)站 http：//www.tax861.gov.cn/

可見，在地方稅收中，營業(yè)稅是最主要的稅收來源，在我國房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收，房產(chǎn)稅僅占4%。根據(jù)北京市地方稅務(wù)局公布信息，2013年，北京市全年各項(xiàng)稅費(fèi)收入突破3000億元，達(dá)到3100.3億元，同比增收203.5億元，增長7%。其中，第三產(chǎn)業(yè)稅收主體地位穩(wěn)定，達(dá)到2063.6億元，占比達(dá)到89%。房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)收入規(guī)模居前，合計(jì)完成1617.9億元，占比達(dá)到69.8%。

2.3 我國房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收分析

我國保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅收主要有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。

數(shù)據(jù)來源：2007—2011年中國財(cái)政年鑒和中國稅務(wù)總局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理所得。

隨著房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)業(yè)保有環(huán)節(jié)的稅收收入也逐年增長，2008年，全國城鎮(zhèn)土地使用稅為816.90億元，增長幅度達(dá)112%。但總體來看，保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅收收入的增長速度仍慢于總稅收收入額的增長，其稅收收入占總稅收收入的比重平均在2.4%，占地方財(cái)政收入的比重平均為4.6%，占比都偏低。

3 現(xiàn)行房地產(chǎn)業(yè)稅收體系存在的主要問題

3.1 重流轉(zhuǎn)稅，輕保有稅

一方面，現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收政策在房地產(chǎn)保有階段，只開征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅兩個(gè)稅種，而房產(chǎn)稅只是針對房屋出租經(jīng)營者征收，對個(gè)人住房自住或空置等均未開征，因此，購房者買到商品房之后，只有用于經(jīng)營才需每年支付一定的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，但這個(gè)費(fèi)用平攤到每平方米建筑面積上的稅收又是極少的；另一方面，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)以面積和房產(chǎn)原值計(jì)算，如若不用則不需要繳納任何費(fèi)用，因此，無論房地產(chǎn)價(jià)值如何變化，購房者所繳納的稅收不受房地產(chǎn)價(jià)值的影響，其自住型商品房保有期間更是不必繳納房產(chǎn)稅。

因此，保有環(huán)節(jié)稅費(fèi)過低，持有房產(chǎn)成本幾乎為零，而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)又極易轉(zhuǎn)嫁，這就使得開發(fā)商捂盤銷售，抬高房價(jià)，銷售行為扭曲等問題產(chǎn)生。另外，消費(fèi)者投機(jī)需求也隨著房價(jià)的高漲而膨脹，房屋空置率也進(jìn)一步增加，商品房的流通，特別是二手房市場的發(fā)展受到限制。

重流轉(zhuǎn)稅，輕保有稅的稅制體系，不利于房地產(chǎn)資源的合理配置與利用，也助長了市場投機(jī)行為，促使房價(jià)上漲。

3.2 稅種復(fù)雜，重復(fù)征稅

我國房地產(chǎn)業(yè)稅制設(shè)計(jì)中，在各個(gè)環(huán)節(jié)都有著不同的、多種類的流轉(zhuǎn)稅收，并且在各環(huán)節(jié)中也存在著重復(fù)征稅的問題。比如，在對于房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和出租環(huán)節(jié)、對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，以及房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅方面存在重復(fù)課稅的問題。更詳細(xì)的說明則比如，在房屋出租時(shí)，既征營業(yè)稅，又征房產(chǎn)稅；房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，既征所得稅、營業(yè)稅，又按照所取得的土地增值額課征土地增值稅。

由于政策失誤，對同一征稅對象重復(fù)征稅，使得房地產(chǎn)稅收負(fù)擔(dān)日益增加，房地產(chǎn)開發(fā)成本也增加，而更直接的則表現(xiàn)為買房者負(fù)擔(dān)的加重，導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場的失衡。

3.3 稅基設(shè)計(jì)不合理

目前，我國計(jì)稅依據(jù)以土地面積、房產(chǎn)原值或租金收入等作為計(jì)稅依據(jù)，不能反映土地的級差收益和土地、房屋的時(shí)間價(jià)值。

比如，房地產(chǎn)稅征收實(shí)行從價(jià)征稅和從租征稅的方式，在征稅范圍方面狹窄，計(jì)稅依據(jù)也不能反映房產(chǎn)的市場價(jià)值和時(shí)間價(jià)值；城鎮(zhèn)土地使用稅，以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)，沒有考慮用地的質(zhì)量等級及房地產(chǎn)的用途，土地資源利用存在浪費(fèi)現(xiàn)象；此外，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍不包括農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，與城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐不協(xié)調(diào)。而耕地占用稅的稅基，耕地只限于種植農(nóng)作物的土地，對其他形式的農(nóng)作物免稅，存在稅負(fù)不公平問題。

3.4 稅收監(jiān)管力度差，存在漏征漏管現(xiàn)象

隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)步伐加快，大量流動(dòng)人口涌入北京等大城市，也使得住房租賃業(yè)發(fā)展迅速。但房地產(chǎn)業(yè)租賃業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，并未帶來房地產(chǎn)稅收的大幅度增加，一方面，房地產(chǎn)經(jīng)營稅收利率低；另一方面，其城市個(gè)人住房租賃隱蔽性強(qiáng)，監(jiān)管征收較困難，故對個(gè)人住房的經(jīng)營性租賃存在漏征漏管的現(xiàn)象。

實(shí)踐中，個(gè)人住房租賃可通過中介出租、直接出租、轉(zhuǎn)租再租等方式，對于中介出租，監(jiān)管難度相對較小，而直接出租、轉(zhuǎn)租等方式，出租房與租賃房直接簽訂合同，收取租金，對此，很難實(shí)施有效的稅收監(jiān)管。居民房屋持有成本低，出租又存在巨大的利潤，吸引著更多的人在房屋租賃市場投資，稅收漏洞更大，社會資源也得不到更好的配置。

3.5 調(diào)控力薄弱

目前，我國宏觀調(diào)控政策為鼓勵(lì)基本住房需求，抑制房產(chǎn)地產(chǎn)市場的投機(jī)需求，在稅制調(diào)控方面主要集中在交易環(huán)節(jié)。

在一級市場上，土地增值稅是主要的調(diào)控政策，在理論上，土地增值稅實(shí)施差別征稅，可以抑制房地產(chǎn)開發(fā)商對開發(fā)豪華的大面積住房的熱衷度，但其稅制設(shè)計(jì)繁雜，監(jiān)管不嚴(yán)造成土地增值稅的征管存在漏洞，實(shí)踐中，土地增值稅大量稅源流失，從而使其調(diào)控力度大打折扣。在二級市場上，稅收調(diào)控政策主要是對打擊抑制的投機(jī)性需求等從重征稅。但實(shí)踐中，稅收的優(yōu)惠只是有限的，對消費(fèi)者的影響很小，大多不會考慮稅收的影響，因此其調(diào)控力度不夠，未能達(dá)到預(yù)期的效果。

4 我國稅收政策的建議

4.1 歸并精簡稅種

從國際經(jīng)驗(yàn)看，美國僅設(shè)置了財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)予稅和房地產(chǎn)經(jīng)營所得稅，英國專門對房地產(chǎn)征收的稅種只有住宅稅、營業(yè)稅、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅，精簡的稅制體系設(shè)置，便于中央管理，厘清稅收征納關(guān)系，并提高稅收征管效率。

其次，我國地價(jià)房價(jià)的快速膨脹，與政府的稅收體系不完善、土地財(cái)政等有著不可分割的關(guān)系。在美國等發(fā)達(dá)國家，大多數(shù)國家土地實(shí)行私有制，政府主要通過稅收制度，取得房地產(chǎn)的增值收益。

我國要想達(dá)到住宅價(jià)格理性回歸，房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府在房地產(chǎn)開發(fā)階段應(yīng)主要著眼于取消或減輕房地產(chǎn)開發(fā)過程中的不合理收費(fèi)，減輕開發(fā)時(shí)行政性收費(fèi)項(xiàng)目。在房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)歸并精簡稅種，減少因稅種復(fù)雜而出現(xiàn)的重復(fù)征稅等現(xiàn)象，減少稅收不公平，并降低征稅成本，提高監(jiān)管、征收效率。

4.2 實(shí)行差別化稅率，對不同購買行為者區(qū)別對待

調(diào)控及稅收的目標(biāo)均包括合理分配資源，保民生，調(diào)節(jié)收入分配差距，因此，對于投資型的購買者，政府可更多地向其征稅，而對自用型的購買者，政府應(yīng)給予相應(yīng)的優(yōu)惠或補(bǔ)貼。而這種差別化稅率的實(shí)施，需要建立在房地產(chǎn)市場信息對稱，對購房者有完善的房產(chǎn)信息登記的制度下。目前，不動(dòng)產(chǎn)登記工作已在全國展開，差別化稅率的實(shí)施將有良好的基礎(chǔ)。通過了解購房者家庭的住房信息，對購買大面積、多套住房者，有投機(jī)傾向者征收重稅，實(shí)現(xiàn)在購買環(huán)節(jié)對投機(jī)行的有效抑制。

4.3 加大對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅

從國外經(jīng)驗(yàn)看，大多國家在房地產(chǎn)市場運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)置了稅收，但其稅負(fù)相對集中在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)。比如，英國在房地產(chǎn)取得環(huán)節(jié)，其印花稅僅按土地和房產(chǎn)取得價(jià)格的1%征收，而在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，其不動(dòng)產(chǎn)稅、經(jīng)營性不動(dòng)產(chǎn)差額占總稅收額的30%左右。其重保守的稅制體系，大大地推動(dòng)了房地產(chǎn)市場的流通效率及資源配置效率。

因此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加大對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，加快推進(jìn)房產(chǎn)稅體系的建立，及對土地閑置稅的研究等。增加對保有環(huán)節(jié)的征稅，有效解決稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁問題，對大面積占用土地資源的住宅、長期閑置的住房和兩套以上的住房征收重稅，提高投機(jī)者持有房產(chǎn)的成本，適當(dāng)減少買房環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，形成購房容易養(yǎng)房難的局面，促進(jìn)擁有多套房產(chǎn)者對閑置住房的出售，增加房地產(chǎn)市場的供給，從而實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)資源的重新配置，穩(wěn)定房價(jià)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.4 健全稅收法制建設(shè)，保證房地產(chǎn)業(yè)稅收征管的有效性

各國政府歷來都對稅收的法制建設(shè)有著高度的重視，如韓國，制定了包括《關(guān)于抑制不動(dòng)產(chǎn)投機(jī)特別措施稅法》等相當(dāng)完備的房地產(chǎn)稅收法規(guī)；日本與房地產(chǎn)相關(guān)的法規(guī)有60多個(gè)。因此，稅制體系的改革與完善，與稅法的制定與修訂是緊密相連的。

一方面，立法機(jī)關(guān)通過一定的立法程序，表決通過房地產(chǎn)稅法的設(shè)立，可視為代表民眾的意見，有利于稅收的執(zhí)行；另一方面，稅收基本法的建立，將對征稅范圍、征管程序、稅權(quán)劃分、稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人的權(quán)利和義務(wù)等稅收問題，有了統(tǒng)一的指導(dǎo)，明確的規(guī)定，對單行的稅收法律、法規(guī)也有著統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的重要作用。

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