于悅

【摘 要】本文首先對地方政府規(guī)章評估標準的概念及其必要性進行解釋和介紹，其次說明了國內(nèi)外的一些評估標準，通過對它們的借鑒，提出了我國地方政府規(guī)章評估的標準。

【關(guān)鍵詞】評估標準；規(guī)范標準；實效標準

一、地方政府規(guī)章后評估標準的概念及其重要性

（一）概念

地方政府規(guī)章后評估是指對于已經(jīng)頒布施行了的地方政府規(guī)章根據(jù)一定的方法和步驟進行評估，以了解其實施中的效果，對其進行評價，根據(jù)評估結(jié)果進行一定程度的修改或廢止。所謂評估標準，指對地方政府規(guī)章的立法價值、文本質(zhì)量以及實施績效等進行描述、解釋、衡量和評價的一系列準則的總稱。i評估標準體系旨在通過對評估對象質(zhì)量的內(nèi)在要求進行深入剖析和科學(xué)概括，將其分解細化和量化，轉(zhuǎn)化為一個個可以測評的指標，組成一個體系或系統(tǒng)。ii

（二）重要性

科學(xué)合理的評估標準是地方政府規(guī)章后評估制度的核心內(nèi)容，它為地方政府規(guī)章的評估提供科學(xué)客觀合理的尺度。評估標準直接影響并決定著一部地方政府規(guī)章的評估結(jié)果。同時，被評估對象也總會按照評估標準調(diào)解自己的行為，以便取得較好的評估結(jié)果。從微觀上看，每一個指標及其數(shù)值具體而客觀，構(gòu)成了立法質(zhì)量要求上一個個清晰可辨的努力目標；從宏觀上看，評估標準體系綜合構(gòu)成了一個全方位的目標要求，評估主體必須全面兼顧評估的各個方面，不能偏廢和失衡，否則無法獲得全面、科學(xué)的評估結(jié)果。因此，作為地方政府行政規(guī)章后評估的風(fēng)向標，如果評估標準設(shè)計的科學(xué)合理，則可以正確反映地方政府規(guī)章的質(zhì)量效果和效益，從而引導(dǎo)立法工作朝著良性健康的方向發(fā)展；如果評估標準不合理、不科學(xué)，則可能誤導(dǎo)對地方政府行政規(guī)章的選擇和評價，評估活動也會失去其應(yīng)有的意義。

二、國內(nèi)外現(xiàn)有的標準體系

（一）國內(nèi)的評估標準

關(guān)于地方政府規(guī)章的后評估標準，國內(nèi)學(xué)者可謂仁者見仁、智者見智。有的學(xué)者認為，它包括三類標準，即合目的性標準，指評價及其立法目的是否科學(xué)、合理以及在實施過程中是否達到立法目的；合法性標準，指評價及其立法從實體到程序是否合法；技術(shù)性標準，指從狹義的立法技術(shù)角度考察規(guī)章的協(xié)調(diào)性、完備性和可操作性。iii

有的學(xué)者提出，評估標準可以分為內(nèi)在標準和外在標準。其中，內(nèi)在標準主要包括合法性標準、正義性標準和合目的性標準；外在標準主要包括完整性標準、明確性標準和協(xié)調(diào)性標準等。iv

有的學(xué)者認為，地方政府規(guī)章的后評估標準，可以分為主觀標準和客觀標準，又可以具體分為五個標準，即價值標準，指考量立法者的價值取向；制衡標準，指考量公權(quán)與私權(quán)、權(quán)力與責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)這些法律機制配置能否相互制約；激勵標準，指考量規(guī)章能否促進科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟、文化，甚至觀念的進步和發(fā)展；技術(shù)標準，指考量規(guī)章自身的邏輯結(jié)構(gòu)、概念、范疇、原則、特定的程序和立法技術(shù)；實踐標準，指考量規(guī)章能否在社會實踐中得到實施。v

（二）國外的評估標準

美國評估的標準為“5E”，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）、公平（Equity）、環(huán)境（Environment）。經(jīng)濟指標表示投入成本的最小化程度，也就是充分利用已有的資源以獲得最大比例的投入。效率指標是在既定的投入水平下使產(chǎn)出水平最大化。效益指標是指其產(chǎn)出最終對實現(xiàn)法律政策目標的影響程度。公平指標就是該制度對所涉及的相關(guān)各方面是否公平。環(huán)境指標就是其對環(huán)境的影響程度如何。

德國立法后評估確定的標準有：立法的目標是否能夠?qū)崿F(xiàn)；法律的可接受程度如何；法律內(nèi)容的簡潔程度和可讀性如何；法律的實施成本如何；法律的副作用有哪些。這些標準既關(guān)注經(jīng)濟效益也重視公平因素，實際上就是從立法的經(jīng)濟性、文本質(zhì)量和其實施績效這幾方面進行衡量的。

三、評估標準的構(gòu)建

在認真比較借鑒國外和國內(nèi)的地方政府規(guī)章后評估標準的基礎(chǔ)上，經(jīng)過分析研究，筆者認為，具體對一項地方政府規(guī)章進行完整的評估應(yīng)包括三部分內(nèi)容，即立法價值評估、文本質(zhì)量評估和實施績效評估。為了更加清晰明了，筆者將文本質(zhì)量評估方面分為了法理標準和規(guī)范標準。因此，評估標準就成為了四個，在每個評估標準下又設(shè)置了若干個具體的評估指標。

1、價值標準。它是規(guī)章的內(nèi)在機制與人對規(guī)章的需要的相互聯(lián)系、相互作用、相互構(gòu)建的關(guān)系范疇，是規(guī)章的內(nèi)在機制在實踐中潛在和現(xiàn)實地滿足人對規(guī)章的需要的過程。地方政府規(guī)章作為調(diào)整社會關(guān)系的法律規(guī)范，必須滿足人們對法律所訴求的傳統(tǒng)價值，即體現(xiàn)正義性、維護秩序、保護社會主體的自由和安全等。

2、法理標準。它指用法的一般原理來評價某一件政府規(guī)章質(zhì)量的高低。從法理學(xué)的角度來看，地方政府規(guī)章作為上層建筑的范疇，應(yīng)當體現(xiàn)當?shù)卣囊庵荆媳緡膽椃ㄒ?，同時具備法的一般功能和特征。法理標準主要包括合法性、合目的性、權(quán)力和義務(wù)平衡性和法律責(zé)任等評估指標。

3、規(guī)范標準。它主要是從立法技術(shù)角度考察地方政府規(guī)章的優(yōu)劣。在法律體系和立法程序越來越完善的今天，立法技術(shù)的好壞，往往直接決定了地方政府規(guī)章質(zhì)量的高低。它包括規(guī)章縱向、橫向以及內(nèi)部的協(xié)調(diào)性，各項制度的銜接性，評價規(guī)章的結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系是否合理、得當，評價規(guī)章語言表達是否準確、簡練、易懂，名稱的使用是否規(guī)范。可以說，規(guī)范標準是評估制度不可或缺的一個基本標準。

4、法的實效性。一般是指具有法律效力的制定法在實際社會生活中被執(zhí)行、使用、遵守的狀況，即法的實際有效性。vi法律實效在實質(zhì)上表達著法律的實現(xiàn)過程。這說明了從法律實效的角度研究規(guī)章立法的重要性。將法律實效作為評估的基本標準之一，有助于我們立足于更廣闊的時空基點來觀察地方政府規(guī)章的實施。實效標準主要包括實踐性、效果性、效率性以及回應(yīng)性。

注釋：

i 任爾昕.地方立法質(zhì)量跟蹤評估制度研究[M].北京大學(xué)出版社，2011.

ii 袁曙宏.關(guān)于構(gòu)建我國法治政府指標體系的構(gòu)想[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2006（4）.

iii 卿泳.立法評價對于提高地方立法質(zhì)量的意義[J].民主與法制，2005（5）.

iv 李長喜.立法質(zhì)量檢測標準研究[A].立法研究（第二卷）[M].法律出版社，2001.

v 任先行.論提高立法質(zhì)量的標準及法治環(huán)境建設(shè)》，http：//www.gsei.com.cn/lag/news/list.asped=70.訪問時間2010年10月25日。

vi 張文顯.法理學(xué)[M].高等教育出版社，2004：263.

【參考文獻】

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[3]汪全勝.論立法的可操作性評估[J].山西大學(xué)學(xué)報，2009（4）.

[4]汪全勝.立法技術(shù)評估探討[J].西南民族大學(xué)學(xué)報，2009（5）.

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[6]鄭寧.我國行政立法評估制度的背景與價值探析[J].行政法學(xué)研究，2010（4）.