袁岳

與很多一般性介紹游說活動(dòng)的書籍不一樣，讀完這本書中關(guān)于多諾華、特萬諾、羅斯騰科維斯基等游說界大腕們的生動(dòng)故事，人們就會(huì)對在美國說客怎么工作有了很具象的認(rèn)識(shí)。恒生先生（Paul S. Herrnson）等主編的《利益集團(tuán)聯(lián)系》一書是論文集，但對于美國利益集團(tuán)在選舉、政策制定、預(yù)算、司法程序中的游說活動(dòng)的介紹很為系統(tǒng)，也值得參考。

現(xiàn)代說客的歷史

游說最早起源于英國，但在美國發(fā)展成最有公開影響力的一個(gè)特殊職業(yè)。盡管在民間，“游說士”并不是一個(gè)體面的職業(yè)，正象一個(gè)有名的華盛頓說客說，“我母親一定不會(huì)把我作為游說士介紹給其他人，她會(huì)說我是國會(huì)代表或者政治咨詢顧問。”但是很多人都知道他們在很大程度上能夠左右政策走向，以至于不少政客本身都要仰仗他們的幫忙。美國的游說士一頭往往與政界高層很有淵源，很多人原本就是政界人士（實(shí)際上目前在華盛頓的專業(yè)游說機(jī)構(gòu)中大約有150多人就是前國會(huì)議員），另一頭他們與很多大企業(yè)及很有影響力的利益團(tuán)體聯(lián)結(jié)，并進(jìn)而能直接雇傭很多律師事務(wù)所、大學(xué)研究機(jī)構(gòu)、思想庫、媒體為他們工作，因此他們就是資源與權(quán)力的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。正如名游說士特萬諾說的：“在我們的圈子里，你就會(huì)知道其實(shí)美國不是法律與法制構(gòu)成的社會(huì)，而是一個(gè)人為的社會(huì)，只要你工作到家?！?/p>

當(dāng)然游說總與好處的交換有關(guān)，理論上如果不同的人群都有游說代表那么這對表達(dá)人民利益應(yīng)該起到很好的作用，但是美國實(shí)際最重要的游說者是為大公司與少數(shù)組織很嚴(yán)密的利益集團(tuán)如工會(huì)、猶太人社團(tuán)、來復(fù)槍協(xié)會(huì)服務(wù)的。美國的地方政府為得到更多的聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算資助也進(jìn)行大量游說活動(dòng)。

盡管不同利益集團(tuán)根據(jù)美國憲法修正案第一條“人民均有向政府訴愿的權(quán)利”而可以擁有游說權(quán)，但是美國早期的游說也的確大量與行賄受賄和不當(dāng)娛樂密切相關(guān)。1936年開始美國立法要求從事游說者要向商務(wù)部登記，1938年要求從事為外國政府與利益游說者向司法部登記（目前對美國政府游說最多的外國政府與地區(qū)機(jī)構(gòu)有日本、韓國、利比里亞、百慕大、中國香港、英國、埃塞俄比亞、加拿大等），1946年美國會(huì)立法要求游說士向國會(huì)登記并報(bào)告自己的游說活動(dòng)。但此前的立法對于游說的定義比較狹窄，因此很多游說行為其實(shí)不在規(guī)范范圍內(nèi)。1971年的《聯(lián)邦選舉活動(dòng)法》、1974年的修正法案、1996年的《游說披露法》、1998年的修正法案、2002年的《兩黨活動(dòng)改革法》對于游說的相關(guān)活動(dòng)限制進(jìn)一步具體化。

盡管游說活動(dòng)的監(jiān)督一直是一個(gè)難以清晰把握的問題，但是隨著政治透明度的增加，權(quán)力機(jī)構(gòu)代表在接受游說士的政治捐助與禮物限額上越來越謹(jǐn)慎，而相關(guān)的交往活動(dòng)越來越在桌面上進(jìn)行以免讓自己成為政治爭議與司法調(diào)查的對象，盡管為此而惹麻煩的人還是不少。目前對于美國國會(huì)及選舉的游說規(guī)范比較明確具體，但是在對于行政部門的影響方面，以及大量存在的對地方政府的游說活動(dòng)，法律規(guī)定還比較缺少。

游說的專業(yè)方式

美國的游說（LOBBY）大致分三個(gè)類別：一是直接游說，例如美國農(nóng)場主協(xié)會(huì)、美國制造商聯(lián)合會(huì)、亞華協(xié)會(huì)、來復(fù)槍協(xié)會(huì)，它們以會(huì)員制形式存在，收取會(huì)費(fèi)，很清晰地顯示自己代表會(huì)員與會(huì)員所在行業(yè)或圈子的利益。

其二是代理游說，主力是律師事務(wù)所、政治性公關(guān)公司與政策性策略公司，他們接受特定機(jī)構(gòu)的委托，收取費(fèi)用，用一套專業(yè)方式與社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來完成代理任務(wù)，而且他們往往有專門的注冊游說人員，例如威廉斯默侖策略機(jī)構(gòu)，還有挺有點(diǎn)名氣的卡西迪公關(guān)公司，這類機(jī)構(gòu)圈內(nèi)人一望而知他們就是為人游說的，但圈外人還以為他們是做一般商業(yè)廣告、律師服務(wù)或者咨詢業(yè)務(wù)的呢。

其三是傾向性游說，其最典型的例子是美國的所謂獨(dú)立思想庫，思想庫一般有一定的政策立場的傾向，例如布魯金斯比較傾向自由主義立場，而企業(yè)研究所就比較傾向保守主義立場，捐助者也往往以此立場分類，思想庫往往提供政策設(shè)計(jì)，具有游說能力，且其領(lǐng)導(dǎo)人物與主事者往往有相當(dāng)社會(huì)地位與話語權(quán)，雖然也被大家貼上了比較明顯的立場標(biāo)簽，但是他們較前兩類往往更能表現(xiàn)出表面中立性，盡管實(shí)際上他們的資金來源與政策選擇本身就有傾向性。

這三者在美國都非常發(fā)達(dá)，而且互相補(bǔ)充，從多角度滲透影響政策決定者，構(gòu)成一個(gè)綿密的價(jià)值鏈條。

直接游說最大的特點(diǎn)就是直接而且聚集在特定利益群體關(guān)心的問題上，但是它也因?yàn)橹苯有远菀滓馉幾h，其他相對或者相關(guān)的利益群體往往會(huì)抗議政策制定者偏聽了直接游說者的意見。相對而言，傾向性游說的爭議會(huì)比較少點(diǎn)，貌似第三者意見，有些政策主張也不能說得那么只顧一方，“全碗端去”。在中國，直接游說還是主流，一定程度上當(dāng)政者能聽到一方或者少數(shù)人的游說意見就已經(jīng)感覺很不錯(cuò)了，兼聽模式還不流行，這特別典型地從現(xiàn)在半真半假的聽證會(huì)上可以看出來。獨(dú)立思想庫與個(gè)人化的學(xué)者游說實(shí)際上已經(jīng)開始存在，但大部分恥于公開宣稱代表特定利益群體利益，而且很重要的是他們往往通過公共輿論間接施加影響，政策制定者接受這類影響的常規(guī)模式還沒有形成。在專業(yè)游說方面，一些國際公關(guān)機(jī)構(gòu)在專業(yè)政策領(lǐng)域（如APCO在中國的公共衛(wèi)生領(lǐng)域）已有相當(dāng)?shù)挠绊懩芰?，但以合法委托形式進(jìn)行政策游說既沒有形成廣泛的需求基礎(chǔ)，也沒有形成專業(yè)的供應(yīng)產(chǎn)業(yè)，在這個(gè)意義上來說游說產(chǎn)業(yè)在利益集團(tuán)多元化的中國是一個(gè)潛力型產(chǎn)業(yè)。

美國人的典型游說方式是：1.調(diào)查研究報(bào)告——系統(tǒng)數(shù)據(jù)與論證，確保游說的說法放到桌面上不是那么難看。我就記得為支持給予中國最惠國待遇，美國八大思想庫曾經(jīng)專門提出專項(xiàng)研究報(bào)告，我們零點(diǎn)（咨詢公司）還參與提供了相關(guān)數(shù)據(jù)；2.研討或者講座——其中以午餐講座最多，主講者與評論者闡述，聽眾可以提問與質(zhì)疑，游說對象大半就被邀請?jiān)诼牨娭校以诳▋?nèi)基多次做過類似講座的演講者；3.旅行考察——將游說對象組織進(jìn)考察活動(dòng)中，很多美國政界人士會(huì)參與類似活動(dòng)，比如今年夏天美中關(guān)系全國委員會(huì)就會(huì)組織美國的市長代表團(tuán)與國會(huì)助理代表團(tuán)訪華，當(dāng)然這需要專門向相關(guān)單位備案報(bào)告；4.爭取出席聽證的資格——美國國會(huì)與行政部門有大量的聽證活動(dòng)，這可以產(chǎn)生公開與直接影響決策者的作用，美國國會(huì)針對中國的貿(mào)易法案就需要大量聽取美國貿(mào)易團(tuán)體的證言；5.間接輔導(dǎo)——游說機(jī)構(gòu)也做一些有意識(shí)地利用媒體、決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部媒體、針對國會(huì)助理甚至議院和政府官員的培訓(xùn)進(jìn)修項(xiàng)目，利用這些途徑傳達(dá)所需要傳達(dá)的信息，同時(shí)也維護(hù)與這些人的關(guān)系。除了這些主要的游說活動(dòng)外，私人間的吃飯與聚會(huì)也經(jīng)常被使用，但這些活動(dòng)最終還需要上面這些相對正式的形式體現(xiàn)出來。

游說也往往與政治捐款有聯(lián)系，游說機(jī)構(gòu)也提供或者幫助提供政治捐款，但是這種捐款一是要限于法律規(guī)定的政治捐款的額度，以防少數(shù)人的捐款過度影響某些政客，二是這些捐款只能用于指定的政治活動(dòng)而不是簡單地變成私人的款項(xiàng)。當(dāng)然并不是沒有違法的情形，美國因游說而起的政治丑聞這兩年頗為不少。

在中國的公共政策領(lǐng)域游說行為也一直存在，隨著利益分化日益普遍，不同利益集團(tuán)的游說行為更為密集，在隱蔽與不公開的情況下，在金錢等資源支持下的游說活動(dòng)足以導(dǎo)致公共政策與政府投資項(xiàng)目顯著地向少數(shù)利益集團(tuán)傾斜，同時(shí)滋生大量的游說性腐敗行為。特定利益集團(tuán)的過度游說不僅妨礙公平，也涉及腐敗與透明化問題。中國地方政府在中央的項(xiàng)目與資助預(yù)算的游說活動(dòng)，以“跑部錢進(jìn)”廣為流傳。我們需要規(guī)范針對黨政機(jī)關(guān)、立法與司法機(jī)關(guān)游說行為的立法，對于游說資格、游說活動(dòng)公開性、與游說相關(guān)行為的合法性界限、游說的管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)督模式等做出規(guī)定。與美國的有組織利益集團(tuán)與專業(yè)游說服務(wù)比較，中國還有大量的個(gè)人關(guān)系游說。專業(yè)游說會(huì)導(dǎo)致很多政治利益的不公平，但是個(gè)人化游說更難管理控制，因此對于是否適度開放專業(yè)的游說服務(wù)也值得認(rèn)真考察。游說有利有弊，關(guān)鍵是要上桌面，這也是政府公務(wù)行為透明化的重要措施。

責(zé)任編輯：方丹敏