余海

2014年2月，國務院總理李克強主持召開了國務院第二次廉政工作會議，部署政府系統(tǒng)反腐倡廉工作，李克強指出“要進一步加強國庫資金管理，建立財政結轉、結余資金定期清理制度，提高資金使用績效?！薄拔覀儜摬扇∮行Т胧P活存量，用好增量，提高理財能力，把錢用活?！奔訌娯斦媪抠Y金審計，激活財政存量資金，提高資金使用效益是審計機關的重要職責。本文結合筆者從事財政存量資金審計的工作經(jīng)歷，從財政存量資金的概念、類型、形成原因及審計思路等方面談一些認識和看法。

一、財政存量資金的概念和類型

財政存量資金，主要是指一些沒有按照預算進度執(zhí)行、依然趴在賬上的沉淀結余資金。從財政預算管理角度看，財政存量資金主要指財政結余結轉資金，具體包括以下幾種類型：

（一）預算凈結余資金，是指支出預算的工作目標已經(jīng)完成或者終止，或由于受政策變化、計劃調整等因素影響工作終止，剩余的財政撥款資金。

（二）預算結轉類資金，是指當年支出預算未執(zhí)行、或者未全部執(zhí)行，需要在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財政資金。結轉資金與凈結余資金的區(qū)別在于：結轉資金有指定用途，還要繼續(xù)使用；凈結余資金沒有指定用途，可以動用和重新安排。

（三）財政專戶結存資金，是指尚未在預算反映和已經(jīng)從預算列支的財政資金，包括：收入類專戶、支出類專戶和財政專戶（核算教育收費、彩票發(fā)行費等原預算外資金）三種類型。

（四）其他財政存量資金，是指除上述三類型以外的其他財政存量資金，包括：預算穩(wěn)定調節(jié)基金、償債準備金、預算周轉金、收回的財政周轉金等。

二、形成財政存量資金的主要原因

（一）預算編制不規(guī)范，準確性、科學性不夠。受當前財政預算管理體制改革不到位的影響，財政預算編制存在不規(guī)范現(xiàn)象，預算約束力不強。一是預算編制不夠細化。預算編制單位未按規(guī)定項目細化編制預算，致使部分預算單位通過多編預算多撥資金。二是預算編制不夠完整。有的部門在編制預算時未按規(guī)定將上年的結余結轉資金編入下一年預算，財政批復預算時也未考慮此因素，致使部門結余結轉資金不僅沒有重新安排或收回，反而逐漸增大。三是預算執(zhí)行不夠科學。一些預算安排的項目在財政資金撥付使用的時間安排上與實際不符，項目實施單位獲得財政撥款后難以安排使用。

（二）上級專項轉移支付資金分散、到位時間晚、使用限制多。從近年來專項轉移支付資金使用情況來看，存在專項項目設置交叉重復，分配制度不夠合理，資金投向較為分散，重點不突出等問題。一方面，上級財政到年底時才集中將本年度專項資金指標下達并撥付，等下級財政收到資金后實施項目的時間已過，各級財政在年終決算時只能將大量資金從財政總預算撥到財政專戶，待下年度實施。因此，從財政總預算層面看預算執(zhí)行較好，實際大量資金只不過從總預算轉移到了財政專戶。另一方面，各項專項轉移支付資金由于其資金性質所限，地方政府只能按上級下達內容進行使用，在資金使用上沒有靈活性和主動性，部分項目因規(guī)劃設計、土地征收不到位等原因不具備實施條件或延長工期，造成專項資金結存時間較長，未能及時發(fā)揮效益。

（三）財政專戶資金監(jiān)管不到位。當前，以國庫單一賬戶為主的預算收支體制改革不到位，財政專戶設置仍然過多，財政資金在中間環(huán)節(jié)的滯留、占用時過長。

三、財政存量資金的審計思路

（一）對財政結余結轉資金的審計。將財政結余結轉資金審計與預算編制、執(zhí)行審計相結合，摸清底數(shù)、加強分析、查找原因，督促消化和壓縮結轉資金規(guī)模。

一要關注預算編制和批復情況。重點審查財政部門編報的預算是否完整、具體，預留預算指標是否合理，有無應編未編入年初預算、通過追加預算進行分配的問題；審查財政部門是否按照人大批準預算及時批復部門預算，批復的部門預算是否具體，監(jiān)管是否到位。二要關注預算執(zhí)行和結余結轉情況。重點審查預算支出進度是否均衡合理，有無年底集中分配資金等問題；關注預算超收收入的安排和使用情況，超收收入分配、結余安排和預備費的使用是否按照規(guī)定向人大報告。三要關注部門預算管理情況。審查部門有無應編未編或少編年初預算、預算指標在年終突擊使用等行為；部門預算中專項支出是否明確到具體項目和用途，項目庫建設是否健全完整，有無項目不落實、預留資金、分配不公等問題。

（二）對專項轉移支付資金的審計。跟蹤上級專項轉移支付資金的預算執(zhí)行進度，促進財政部門加快落實轉移支付資金，有效地提高資金在穩(wěn)增長、調結構、惠民生方面的政策效能。

一要關注專項轉移支付資金總體規(guī)模和結構，摸清專項轉移支付的增長變動情況。二要關注專項轉移支付使用情況。審查專項轉移支付是否提前告知下級財政，是否將專項轉移支付資金用于平衡預算或改變規(guī)定用途使用；是否在收到上級專項轉移支付資金后，虛列支出掛往來或是列支轉入財政部門開設的專戶，影響預算執(zhí)行的真實性。三要關注專項轉移支付的分配、撥付以及資金使用績效情況。通過對專項轉移支付資金的撥付程序、環(huán)節(jié)以及時間的審核，核實是否存在由于分配環(huán)節(jié)較多、撥付程序復雜以及上級財政部門人為滯留專項資金影響項目實施和資金及時發(fā)揮效益的問題。

（三）對國庫存款和各類財政專戶存款的審計。摸清財政存款管理模式及在國庫和各商業(yè)銀行的分布情況，選擇部分賬戶進行流量分析。

一要關注財政收入收繳情況。重點審查非稅收入等是否及時足額繳入國庫，有無隱瞞拖欠、截留坐支以及不納入預算管理“體外循環(huán)”等問題。二要關注財政專戶核算情況。對財政資金在國庫和商業(yè)銀行賬戶的結存情況進行核實；審查財政資金從申請、審批、填單、付款等各環(huán)節(jié)是否存在以撥作支、虛列支出、擠占挪用資金等違規(guī)行為。

（四）對財政暫存款、暫付款等往來款項的審計。摸清財政暫存款、暫付款等往來款項的規(guī)模、分布和形成時間，分析長期掛賬的原因，督促有關部門及時清理暫存、暫付款項。一要關注暫存款和暫付款等往來科目核算的虛列支出、應計未計收入等形成的隱形存量資金規(guī)模。二要關注土地開發(fā)、城市建設等政府性融資平臺對借入財政資金的管理和使用情況，審查是否存在資金閑置、挪用、違規(guī)投資及損失浪費現(xiàn)象。

（作者單位：河南省信陽市商城縣審計局）