方長(zhǎng)春 佴莉

內(nèi)容提要 長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)人的觀念和實(shí)踐中福利和慈善通常是混合在一起的，這給殘疾人福利的供給帶來(lái)不少難題。本文從支持主體的角度辨析了福利和慈善的概念差別，并通過(guò)分析我國(guó)殘疾人福利供給的現(xiàn)狀和問(wèn)題，重新考察政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者的關(guān)系及這三個(gè)支持主體在殘疾人福利供給方面應(yīng)然的角色和職責(zé)。本文認(rèn)為理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者在殘疾人福利供給方面的關(guān)系，將有助于明確殘疾人聯(lián)合會(huì)的角色定位和政府的職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量在殘疾人福利供給方面的作用，提升殘疾人福利服務(wù)的水平和質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 殘疾人福利殘疾人慈善殘疾人聯(lián)合會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕C913.69〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X（2014）08-0108-06

一、殘疾人福利與殘疾人慈善的概念辨析

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)福利屬于社會(huì)保障體系中的一環(huán)，與國(guó)際通用的說(shuō)法恰恰相反，這不僅給學(xué)術(shù)交流造成障礙，更為重要的是影響到我國(guó)社會(huì)福利體系的構(gòu)建和責(zé)任主體的劃分。就殘疾人福利與保障而言，“殘疾人社會(huì)福利體系”和“殘疾人社會(huì)保障制度”不僅在概念上存在著差異，而且在社會(huì)福利的具體實(shí)施中，在福利主體的確定、福利客體的認(rèn)定、福利內(nèi)容的實(shí)施、福利方法的選擇、福利效果的完善等方面，都具有完全不同的特征。①其實(shí)，從社會(huì)福利與社會(huì)保障的詞源意義、發(fā)展規(guī)律及其社會(huì)功能等邏輯角度來(lái)看， 社會(huì)福利應(yīng)包含社會(huì)保障。②目前，學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)是將社會(huì)福利作廣義的理解，社會(huì)保障只是社會(huì)福利的一部分，特指基本生活保障。

福利的英文為welfare，它由well和fare兩個(gè)詞組成，從字面上來(lái)看，意思是“好的生活”、“好的狀態(tài)”。社會(huì)福利可以作廣義的理解，也可以作狹義的理解。廣義的社會(huì)福利就是為保證人們能夠達(dá)到一種“好的生活”狀態(tài)（起碼是最低層次的“好的狀態(tài)”）所做的各種努力和支持。這種努力和支持的主體可以是國(guó)家，也可以是民間機(jī)構(gòu)。其提供社會(huì)支持所依賴的資源，可以來(lái)自國(guó)家財(cái)政、也可以來(lái)自民間捐贈(zèng)?？腕w可以涉及所有社會(huì)成員，也可以是特定群體，甚至是特定的個(gè)體。由于福利的客體涉及到不同層面，為改變?nèi)藗兩顮顟B(tài)所做的各種努力或社會(huì)支持，既可以依據(jù)普遍性原則，也可以依據(jù)特殊性原則。所謂普遍性原則，是指福利針對(duì)所有人，或特定界限內(nèi)的所有人。所謂特殊性原則，是指福利針對(duì)特定的人群，或特定界限內(nèi)的特定人群。歐美國(guó)家和港臺(tái)地區(qū)所談的社會(huì)福利基本上是指廣義的福利。我國(guó)習(xí)慣從狹義角度來(lái)理解社會(huì)福利，指與政府職責(zé)相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障，即政府為特定人群，如殘疾人等提供社會(huì)保障。

與福利和保障相關(guān)聯(lián)的另一個(gè)詞是慈善。慈善、公益、保障、福利這些概念有很大的相似性，一定程度上存在交叉，但又有差別，從制度層次來(lái)看，依次上升。劉繼同：《慈善、公益、保障、福利事業(yè)與國(guó)家職能角色的戰(zhàn)略定位》，《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。本文嘗試從殘疾人社會(huì)福利的支持體系來(lái)區(qū)分這幾個(gè)概念。廣義的殘疾人社會(huì)福利應(yīng)該包括殘疾人社會(huì)保障體系（即狹義社會(huì)福利）和殘疾人慈善。與殘疾人社會(huì)保障相比，殘疾人慈善具有這樣一些特點(diǎn)：殘疾人社會(huì)保障的責(zé)任主體是政府，而殘疾人社會(huì)慈善的責(zé)任主體是民間；殘疾人社會(huì)保障的支持資源來(lái)自政府財(cái)政，而殘疾人慈善的支持資源來(lái)自社會(huì)捐助。殘疾人社會(huì)保障具有強(qiáng)制性，殘疾人慈善具有自發(fā)、自愿性。殘疾人社會(huì)保障所提供的社會(huì)支持是基于普遍性原則，即面向法律、法規(guī)所規(guī)定的所有殘疾人，或特定類型的全部殘疾人。而殘疾人慈善提供的社會(huì)支持可以是基于普遍性原則，也可以基于特殊性原則，既可以面向所有的殘疾人，或特定類型的所有殘疾人，也可以面對(duì)一些特殊和具體的群體或個(gè)體。我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐使得社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)慈善的概念混淆不清，政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)扮演著全能型政府的角色，也正因如此，政府的角色易出現(xiàn)“錯(cuò)位”和“缺位”等問(wèn)題，影響我國(guó)殘疾人社會(huì)保障水平的提高和殘疾人慈善事業(yè)的發(fā)展。

二、目前殘疾人服務(wù)供給的基本特點(diǎn)及不足

上文從福利供給的角度對(duì)殘疾人社會(huì)福利及其包含的內(nèi)容作了劃分，這一劃分的目的在于明確政府和社會(huì)各自的職責(zé)。但我國(guó)目前的殘疾人社會(huì)保障（狹義社會(huì)福利）和殘疾人社會(huì)慈善這兩種有著本質(zhì)區(qū)別的社會(huì)福利支持體系依舊混合在一起。這種現(xiàn)象與我國(guó)長(zhǎng)期的實(shí)踐有關(guān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府包攬一切，經(jīng)過(guò)30多年的改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)做出很大調(diào)整，但受傳統(tǒng)包辦意識(shí)的影響，盡管社會(huì)捐助資源也逐漸加入到社會(huì)福利事業(yè)當(dāng)中，但社會(huì)事業(yè)在很大程度上依然延續(xù)以往的做法，政府依然以社會(huì)福利事業(yè)的“責(zé)任主體”自居。只不過(guò)這里的責(zé)任主體并非意味著福利事宜全部由政府部門承擔(dān)，而是指與福利相關(guān)的資源（無(wú)論是來(lái)自財(cái)政的還是來(lái)自社會(huì)捐助的）主要由政府部門來(lái)支配。由于民間社會(huì)的缺失，官方的主導(dǎo)作用一直沒(méi)有根本性的改變，就算是慈善機(jī)構(gòu)也具有明顯的官辦性質(zhì)。

社會(huì)福利概念的出現(xiàn)是與政府的行政管理需要相聯(lián)系的，在其出現(xiàn)之初，指的是一種狹義的社會(huì)福利。1981年勞動(dòng)人事部門和中國(guó)人民保險(xiǎn)公司相繼展開(kāi)了養(yǎng)老金保險(xiǎn)試點(diǎn)，社會(huì)保障制度得到推廣，此時(shí)社會(huì)福利是并列于甚至包含于社會(huì)保障體系當(dāng)中的，如1983年政府工作報(bào)告中首次出現(xiàn)了這樣的提法——“社會(huì)保障和社會(huì)福利事業(yè)”。趙紫陽(yáng)：《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，1983年。在隨后的制度設(shè)計(jì)中，也將社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利服務(wù)、社會(huì)救助和優(yōu)撫安置等理解為“社會(huì)保障”制度的組成部分。這里的社會(huì)福利實(shí)際上是指國(guó)家民政部門主管的，由國(guó)家和社會(huì)為無(wú)依無(wú)靠、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)正常生活來(lái)源的孤寡老人、孤殘兒童及殘疾人等社會(huì)特殊弱勢(shì)群體提供的收養(yǎng)、服務(wù)、就業(yè)等福利性保障。按照上文的概念辨析，從支持對(duì)象來(lái)看，這實(shí)際上是狹義的社會(huì)福利，即社會(huì)保障。

我國(guó)的殘疾人事業(yè)也是在政府的推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的。1988年，在民政部主管的中國(guó)盲聾啞協(xié)會(huì)和中國(guó)殘疾人福利基金會(huì)的基礎(chǔ)上，成立了各類殘疾人的統(tǒng)一組織——中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)，代表殘疾人共同利益，維護(hù)殘疾人合法權(quán)益。1993年，國(guó)務(wù)院成立了殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，2006年更名為國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)，由國(guó)務(wù)院一位副總理?yè)?dān)任主任，民政、教育、發(fā)展改革委、財(cái)政等36個(gè)部門是成員單位，綜合協(xié)調(diào)有關(guān)殘疾人事業(yè)方針、政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃的制定與實(shí)施工作，協(xié)調(diào)解決殘疾人工作中的重大問(wèn)題，組織協(xié)調(diào)聯(lián)合國(guó)有關(guān)殘疾人事務(wù)在我國(guó)的重要活動(dòng)，《中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展概況》，http：//www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/cjr/2008-09/04/content_16390287.htm.行政體制一覽無(wú)遺。2008年，開(kāi)始實(shí)施《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，總則第七條鼓勵(lì)全社會(huì)發(fā)揚(yáng)人道主義精神，理解、尊重、關(guān)心、幫助殘疾人，支持殘疾人事業(yè)。該法將官方與非官方都包含在內(nèi)，既包括了政府的政策與財(cái)政支持，又包含了以慈善形式出現(xiàn)的社會(huì)支持。目前，殘疾人聯(lián)合會(huì)包辦了大部分的殘疾人福利服務(wù)：康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、扶貧、文化、體育、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)等，這既包括基本的社會(huì)保障，也包括社會(huì)慈善。

將兩種有著本質(zhì)區(qū)別的福利支持體系整合在一起的局限如下：第一，政府和社會(huì)責(zé)任邊界模糊。在為殘疾人提供福利支持時(shí)，哪些應(yīng)該是政府做的，哪些應(yīng)該是鼓勵(lì)社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)的，往往區(qū)分不清，造成的后果是殘疾人社會(huì)福利供給的定位出現(xiàn)問(wèn)題。第二，難以對(duì)福利服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行有效的評(píng)估。英國(guó)著名歷史學(xué)家和政治思想家阿克頓在其《自由與權(quán)力》一書(shū)中說(shuō)過(guò)“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”。[英]阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，商務(wù)印書(shū)館，2001年，第342頁(yè)。政府既掌握財(cái)政資源，又是服務(wù)的提供者，沒(méi)有獨(dú)立的第三方可以監(jiān)督和評(píng)估政府的服務(wù)績(jī)效，這就將政府置于隨心所欲的境地，腐敗在所難免。第三，官方壟斷，社會(huì)參與不足，市場(chǎng)運(yùn)作乏力。這就造成效率低下、服務(wù)理念原始化、政出多頭、部門間缺乏協(xié)調(diào)等問(wèn)題。同時(shí)，民間對(duì)殘疾人福利支持的積極性受到打壓（如壟斷慈善資源、強(qiáng)制捐助等），民間支持型社會(huì)組織的發(fā)展受到限制。第四，殘疾人的特殊性需求被忽視?！稓埣踩吮Ｕ戏ā返膬?nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于違反該法、侵犯殘疾人利益的人和事無(wú)法進(jìn)行具體判定和制裁，不能切實(shí)維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益。面對(duì)大量殘疾人的特殊需求，往往只能給予人道主義同情和輿論支持，卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性幫助。解佳龍、何山：《我國(guó)殘疾人社會(huì)福利存在的問(wèn)題及其對(duì)策》，《理論月刊》2009年第9期。

那么，政府、市場(chǎng)、社會(huì)在提供殘疾人福利服務(wù)中合理、有效的位置是什么？應(yīng)該扮演的角色又是什么？本文嘗試劃分殘疾人服務(wù)的不同主體，并從該角度探討殘疾人福利和慈善的關(guān)系，以期明晰各主體間的權(quán)利和職責(zé)。

三、殘疾人福利服務(wù)機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的理想模型

1政府的責(zé)任邊界和職責(zé)

理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，不僅是改革開(kāi)放以來(lái)一直談的問(wèn)題，也是十八大的重要精神之一。十八大報(bào)告指出：經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府作用。《胡錦濤強(qiáng)調(diào)，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-11/08/c_113637808.htm.2014年的兩會(huì)報(bào)告也著重強(qiáng)調(diào)政府改革，指出：進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命，是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。《李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告（文字實(shí)錄）》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/05/content_2629550.htm.

圖1福利供給主體間的關(guān)系

政府、市場(chǎng)、社會(huì)應(yīng)是相互獨(dú)立的領(lǐng)域，各自的職責(zé)也有明確的界限，如圖1所示。本文認(rèn)為，政府應(yīng)在以下五個(gè)方面履行職責(zé)：第一，面向所有殘疾人的基本生活保障。殘疾人社會(huì)保障體系最基本的目標(biāo)就是解決殘疾人的生存和基本康復(fù)問(wèn)題。楊立雄：《中國(guó)殘疾人福利制度建構(gòu)模式：從慈善到社會(huì)權(quán)利》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第2期。全面落實(shí)殘疾人在低保、醫(yī)療、養(yǎng)老、專項(xiàng)救助等方面的普惠特惠政策。第二，立法和制定政策。社會(huì)福利有關(guān)的政策分為強(qiáng)制性和倡導(dǎo)性兩大類，強(qiáng)制性政策主要針對(duì)政府基于財(cái)政支出的福利支持，以及規(guī)范公益與福利機(jī)構(gòu)的各種規(guī)定；倡導(dǎo)性政策則主要針對(duì)民間社會(huì)的自發(fā)、自愿福利支持（即殘疾人慈善）。十八大和十八屆三中全會(huì)明確提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”、“創(chuàng)新社會(huì)治理”的要求，在推動(dòng)出臺(tái)公益慈善立法、完善公益慈善捐贈(zèng)稅收政策等方面政府需進(jìn)一步擔(dān)負(fù)起職責(zé)。第三，鼓勵(lì)和規(guī)范各類社會(huì)組織的殘疾人福利服務(wù)。截至目前，在大多數(shù)地區(qū)，社會(huì)組織登記需要主管單位，要求社會(huì)組織的成立必須先有業(yè)務(wù)主管部門，再由民政部門登記注冊(cè)，造成政社不分的弊端。十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提到“政社分開(kāi)是發(fā)展社會(huì)服務(wù)業(yè)的關(guān)鍵”。要鼓勵(lì)社會(huì)組織百花爭(zhēng)艷，給予社會(huì)組織更多的發(fā)展空間和自主權(quán)利，改變政府和社會(huì)組織的依附關(guān)系，必須降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻。但是，降低門檻并不意味著沒(méi)有門檻，在規(guī)范殘疾人社會(huì)組織運(yùn)作方面政府部門仍面臨新的挑戰(zhàn)。民政部民間組織管理局負(fù)責(zé)人說(shuō)：“全國(guó)社會(huì)組織登記管理隊(duì)伍力量嚴(yán)重欠缺、信息化程度低、自身能力建設(shè)不強(qiáng)以及缺乏法律依據(jù)支撐等問(wèn)題非常突出，亟待解決?！薄睹裾抗賳T：簡(jiǎn)政放權(quán)開(kāi)啟社會(huì)組織改革大幕》，http：//news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm.第四，引導(dǎo)和激發(fā)企業(yè)參與殘疾人福利供給。一方面，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化是市場(chǎng)的本性，這在有時(shí)候會(huì)造成失衡。盡可能地保護(hù)社會(huì)上的每個(gè)人，使其不受任何其他人的侵害或壓迫，是政府“守夜人”職責(zé)最基本的要求。目前我國(guó)殘疾人用品市場(chǎng)廣闊，但國(guó)內(nèi)產(chǎn)品科技含量不高，功能單一，既不能滿足殘疾人的需求，企業(yè)盈利也有限。政府要加強(qiáng)對(duì)殘疾人市場(chǎng)的調(diào)控，加大對(duì)企業(yè)科研的支持，鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，推動(dòng)企業(yè)與科研院所的合作，將科研成果市場(chǎng)化。另一方面，通過(guò)慈善文化的宣傳和倡導(dǎo)，構(gòu)建企業(yè)捐贈(zèng)的良好氛圍，并在稅收等方面給予一定的鼓勵(lì)。第五，提供財(cái)政支持。政府財(cái)政一方面用于殘疾人的基本生活保障（通過(guò)社區(qū)提供），另一方面用于購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，支持社會(huì)組織的發(fā)展。

2殘疾人聯(lián)合會(huì)的新定位

中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的全國(guó)殘疾人事業(yè)組織，理應(yīng)是人民團(tuán)體?，F(xiàn)實(shí)的情況卻是，殘疾人聯(lián)合會(huì)將代表功能、服務(wù)功能、管理功能融為一體，其資金來(lái)源既有政府財(cái)政支持也有社會(huì)捐助，成了半官半民性質(zhì)的綜合性事業(yè)組織，運(yùn)作模式與政府機(jī)構(gòu)沒(méi)有多大差異，自身的組織設(shè)置、管理完全跟國(guó)家行政機(jī)構(gòu)一致。以北京為例，北京市殘疾人聯(lián)合會(huì)每年都會(huì)投入一筆資金扶持社會(huì)組織的工作和發(fā)展。在監(jiān)督和評(píng)估方面，市殘聯(lián)邀請(qǐng)第三方對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行認(rèn)定評(píng)估，包括設(shè)施、場(chǎng)地、人員、社會(huì)影響等，最終按成績(jī)分為5個(gè)等級(jí)，獲評(píng)不同等級(jí)的社會(huì)組織，將可獲得數(shù)萬(wàn)到數(shù)十萬(wàn)不等的資金扶持。《北京今年投500萬(wàn)元扶持殘疾人社會(huì)組織》，http：//epaper.jinghua.cn/html/2012-11/26/content_1892793.htm.北京的這一做法類似于購(gòu)買服務(wù)，但是作為購(gòu)買服務(wù)的發(fā)包方，或者說(shuō)委托方，應(yīng)該是政府，而不應(yīng)該是殘疾人聯(lián)合會(huì)。這種模糊不清的定位使得殘疾人聯(lián)合會(huì)的工作存在諸多不足，比如：能不能代表殘疾人發(fā)出聲音？能不能滿足殘疾人的服務(wù)需求？能不能監(jiān)督政府履行職責(zé)？答案恐怕是否定的。結(jié)合殘疾人聯(lián)合會(huì)的特殊地位，本文將之重新定位為——紐帶，其自身要獨(dú)立于政府、社會(huì)組織之外。如圖1所示，殘疾人聯(lián)合會(huì)在殘疾人、社會(huì)組織以及政府之間所扮演的角色，就相當(dāng)于消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)者、市場(chǎng)及政府之間扮演的角色。具體來(lái)說(shuō)：

第一，傾聽(tīng)殘疾人訴求，代表殘疾人利益。殘疾人聯(lián)合會(huì)作為殘疾人群體的代表，服務(wù)、管理機(jī)構(gòu)，工作人員不多卻承擔(dān)著人多面廣且專業(yè)化的服務(wù)，負(fù)擔(dān)過(guò)重且效率不高。而大多數(shù)殘疾人信息閉塞，文化程度低，甚至行動(dòng)不便，他們根本不知道有哪些社會(huì)組織在提供服務(wù)，也不知道這些社會(huì)組織提供什么樣的服務(wù)，但殘疾人聯(lián)合會(huì)卻廣為人知。結(jié)合這兩點(diǎn)考慮，殘疾人聯(lián)合會(huì)應(yīng)直接面向殘疾人，傾聽(tīng)殘疾人的訴求，廣納殘疾人的意見(jiàn)，并對(duì)尋求服務(wù)的殘疾人進(jìn)行需求評(píng)估，之后再轉(zhuǎn)介給相對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織。在《殘疾人聯(lián)合會(huì)章程》中明確指出了殘疾人聯(lián)合會(huì)的任務(wù)，比如第二章第四條規(guī)定：要密切聯(lián)系殘疾人，聽(tīng)取殘疾人意見(jiàn)，反映殘疾人需求；第二章第六條規(guī)定：要溝通政府、社會(huì)與殘疾人之間的聯(lián)系。殘疾人聯(lián)合會(huì)應(yīng)作為信息中轉(zhuǎn)站，傾聽(tīng)殘疾人的聲音，將殘疾人的訴求傳達(dá)給政府和社會(huì)組織，為政府制定相關(guān)政策、社會(huì)組織提供相關(guān)服務(wù)提供依據(jù)。

第二，監(jiān)督政府，履行職責(zé)。獨(dú)立性是履行監(jiān)督權(quán)力的前提，裁判員不可能同時(shí)又是運(yùn)動(dòng)員。如果殘疾人聯(lián)合會(huì)自己成為發(fā)包方或委托方，其實(shí)質(zhì)是扮演了政府角色，對(duì)政府的監(jiān)督也就難以做到。好比消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督作用，如果消費(fèi)者協(xié)會(huì)也提供具體產(chǎn)品，成為市場(chǎng)的一部分，那么它就不能履行監(jiān)督的職能了。因此，殘疾人聯(lián)合會(huì)只有退出具體的服務(wù)，卸下服務(wù)供給的職能，才能扮演好監(jiān)督者的角色，而這個(gè)監(jiān)督者恰恰是現(xiàn)有福利體系所缺失的。獨(dú)立出來(lái)的殘疾人聯(lián)合會(huì)就可以對(duì)政府每年動(dòng)用多少資金、購(gòu)買哪些殘疾人福利服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，可以督促政府出臺(tái)并施行相應(yīng)的政策法規(guī)，成為政府的制約力量。

第三，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織的服務(wù)。如前所述，殘疾人聯(lián)合會(huì)是介于殘疾人、政府、社會(huì)組織之間的中介機(jī)構(gòu)，它對(duì)殘疾人的需求和政府的政策導(dǎo)向最為清楚。因此殘疾人聯(lián)合會(huì)可以根據(jù)殘疾人的實(shí)際需求和政府的相關(guān)政策，引導(dǎo)社會(huì)組織有針對(duì)性地提供殘疾人福利服務(wù)。正如消費(fèi)者協(xié)會(huì)是為了維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，殘疾人聯(lián)合會(huì)也要維護(hù)殘疾人的權(quán)益。鑒于此，殘疾人聯(lián)合會(huì)不僅要引導(dǎo)社會(huì)組織的福利服務(wù)，而且還要對(duì)社會(huì)組織的福利服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，特別是對(duì)于那些承接了政府購(gòu)買服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。就前文提到的北京市的例子而言，殘疾人聯(lián)合會(huì)應(yīng)該幫助政府評(píng)估社會(huì)組織的服務(wù)能力和具體服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)值，引導(dǎo)政府購(gòu)買服務(wù)，但政府財(cái)政資金不能直接下?lián)芙o殘疾人聯(lián)合會(huì)，而應(yīng)直接劃撥給社會(huì)組織并對(duì)社會(huì)組織所承接的服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。此外，在構(gòu)建殘疾人社會(huì)組織信息共享平臺(tái)，促進(jìn)殘疾人社會(huì)組織間的信息流通和互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享和整合，提升殘疾人服務(wù)水平，促進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展等方面，殘疾人聯(lián)合會(huì)也應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3社會(huì)組織的能力提升

政府所提供的福利屬于“普惠性”福利，而社會(huì)組織提供的福利屬于“選擇性”福利，其服務(wù)對(duì)象是特定的。社會(huì)組織承擔(dān)的功能分為兩種：一是承接政府購(gòu)買的服務(wù)，主要是社會(huì)保障方面的；二是依靠社會(huì)力量提供的服務(wù)，這樣的服務(wù)供給是自愿的，資金來(lái)源為社會(huì)捐贈(zèng)或者自籌。這就要求社會(huì)組織具有承接政府購(gòu)買的服務(wù)能力和勸募籌款的公關(guān)能力。對(duì)于第一點(diǎn)：事實(shí)是我國(guó)殘疾人社會(huì)組織一般都比較弱小，一項(xiàng)殘疾人社會(huì)組織調(diào)查結(jié)果顯示，殘疾人社會(huì)組織在地域分布上比較分散，實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中力量分散、缺乏同行交流。鄭虹：《多方協(xié)作發(fā)展殘疾人社會(huì)組織——基于“殘疾人公益機(jī)構(gòu)調(diào)查”的思考》，《學(xué)會(huì)》2012年第12期。殘疾人社會(huì)組織針對(duì)特定的殘障人群，服務(wù)的專業(yè)化成為殘疾人社會(huì)組織的立足之根，方英、謝建社：《殘疾人聯(lián)合會(huì)與殘疾人社會(huì)組織的關(guān)系定位——論殘疾人聯(lián)合會(huì)的社會(huì)管理創(chuàng)新》，《學(xué)會(huì)》2012年第3期。如果服務(wù)能力不過(guò)硬，就算是政府財(cái)政買單，殘疾人社會(huì)組織也沒(méi)法接單，因此，殘疾人社會(huì)組織可以嘗試和高校、醫(yī)院、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作，提高組織在業(yè)務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)能力。也可以嘗試按照殘疾人社會(huì)組織的類型進(jìn)行資源整合。比如，對(duì)專業(yè)福利服務(wù)的生產(chǎn)與提供機(jī)構(gòu)、支持性機(jī)構(gòu)（需求的發(fā)現(xiàn)者、政策的倡導(dǎo)者與監(jiān)督者等）、資源提供機(jī)構(gòu)（資助型基金會(huì)）等進(jìn)行整合，以提高組織自身的服務(wù)能力，贏得公眾的認(rèn)可。

對(duì)于第二點(diǎn)：首先，在強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的今天，不少企業(yè)將公益和營(yíng)銷相結(jié)合，社會(huì)組織同樣也可以尋求與企業(yè)合作的機(jī)會(huì)，既能傳播自己的公益理念，也能為組織的發(fā)展注入資金。這就要求社會(huì)組織擁有較強(qiáng)的挖掘市場(chǎng)資源、尋找合作伙伴、策劃具體活動(dòng)等的能力。其次，提升組織公信力。社會(huì)組織要得到政府和社會(huì)的支持，前提是贏得政府和社會(huì)的信任。近年來(lái)，社會(huì)組織的公信力廣受質(zhì)疑，嚴(yán)重影響到社會(huì)組織的聲譽(yù)，直接影響到社會(huì)組織的勸募。因此，社會(huì)組織必須以法律法規(guī)作為組織運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，提高組織的規(guī)范性。比如堅(jiān)持非政治性和非宗教性的原則，堅(jiān)持公益目的，堅(jiān)持自主、自立，規(guī)范自身的工作制度和工作程序，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督以及組織間的相互監(jiān)督，提高行業(yè)自律水平。文軍：《中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

4市場(chǎng)作用的發(fā)揮

市場(chǎng)作為殘疾人福利供給的第三大主體，其中發(fā)揮作用的主要是企業(yè)。企業(yè)可以從三個(gè)角度參與到殘疾人的福利服務(wù)當(dāng)中來(lái)。

第一，吸納殘疾人就業(yè)。新中國(guó)成立以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)的殘疾人就業(yè)模式屬于集中就業(yè)模式，吸納單位主要是國(guó)企等福利企業(yè)，政府調(diào)控發(fā)揮重大作用。1994年國(guó)家對(duì)福利企業(yè)進(jìn)行改制，把福利企業(yè)和殘疾人都推向了市場(chǎng)。如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下做到“效率”和“公平”的共存，這不只是一個(gè)用經(jīng)濟(jì)理性來(lái)思考的問(wèn)題，也是一個(gè)需要用價(jià)值判斷來(lái)思考的問(wèn)題。除了福利企業(yè)之外，普通企業(yè)也可以在追求效益最大化的同時(shí)兼顧殘疾人利益，適當(dāng)增設(shè)殘疾人崗位，比如肯德基、麥當(dāng)勞吸納的殘疾人服務(wù)員。

第二，殘疾人康復(fù)產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)。目前全國(guó)殘疾人數(shù)量超過(guò)8500萬(wàn)，國(guó)內(nèi)殘疾人用品市場(chǎng)需求每年至少兩千億元，但高端產(chǎn)品大多來(lái)自國(guó)外，低價(jià)的國(guó)產(chǎn)貨不能滿足多樣化和個(gè)性化的殘疾人需求。李丹、劉川：《620萬(wàn)人需要啥——?dú)堈嫌闷穫€(gè)性化》，《四川日?qǐng)?bào)》2013年12月4日第9版。上文在論述政府的第四點(diǎn)職責(zé)時(shí)已談到這一問(wèn)題，政府為企業(yè)創(chuàng)造市場(chǎng)環(huán)境，企業(yè)自身應(yīng)積極開(kāi)拓殘疾人市場(chǎng)，研發(fā)經(jīng)濟(jì)型殘障用品，比如康復(fù)器材、體育文化用品等，發(fā)展殘疾人旅游市場(chǎng)，以此豐富殘疾人福利供給，滿足殘疾人更高層次的需求。

第三，通過(guò)捐贈(zèng)的方式服務(wù)于殘疾人福利事業(yè)。20世紀(jì)90年代，強(qiáng)調(diào)企業(yè)社會(huì)責(zé)任成為一股國(guó)際浪潮。企業(yè)是以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)組織，但同時(shí)也是社會(huì)有機(jī)體的一部分，具有雙重職責(zé)。一方面，它作為相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，必須謀求自身的發(fā)展；另一方面，它作為有機(jī)體生存發(fā)展的手段而存在，要服務(wù)于有機(jī)體系統(tǒng)，即為創(chuàng)造更加美好的社會(huì)而努力。周祖城：《企業(yè)社會(huì)責(zé)任：視角、形式與內(nèi)涵》，《理論學(xué)刊》2005年第2期。通過(guò)捐贈(zèng)支持社會(huì)慈善事業(yè)是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要途徑。對(duì)于這一點(diǎn)，政府應(yīng)該以政策、稅收、補(bǔ)貼等方式加以鼓勵(lì)，殘疾人聯(lián)合會(huì)則需向企業(yè)傳遞殘疾人需求，引導(dǎo)企業(yè)參與。社會(huì)組織要與企業(yè)密切合作，向企業(yè)提供平臺(tái)，共同促進(jìn)殘疾人慈善事業(yè)的發(fā)展。

四、總結(jié)與討論

綜上所述，要解決殘疾人福利服務(wù)存在的諸多問(wèn)題，必須理清各福利供給主體之間的權(quán)責(zé)和界限，包括：政府保障和民間慈善之間的關(guān)系、殘疾人聯(lián)合會(huì)的定位、社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮的作用、市場(chǎng)的參與方式等。不同主體應(yīng)提供不同的福利服務(wù)，馬斯洛需求層次理論將人的需要分為生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面。本文參照該理論將殘疾人需求簡(jiǎn)化為：生存需要、生活需要和發(fā)展需要，如表1所示，以此明確各福利供給主體在提供殘疾人福利服務(wù)方面的不同職責(zé)。

表1各福利供給主體的職責(zé)和界限

殘疾人

需求責(zé)任

主體提供服務(wù)所屬

范疇執(zhí)行力

生存層次政府衣食住行等基本生活保障基本職責(zé)

生活層次政府和社會(huì)組織、市場(chǎng)康復(fù)、就業(yè)等保障、慈善基本職責(zé)與選擇性并存

發(fā)展層次社會(huì)組織、市場(chǎng)尊重、歸屬、自我實(shí)現(xiàn)等慈善選擇性

殘疾人聯(lián)合會(huì)代表殘疾人利益、監(jiān)督政府和社會(huì)組織、溝通不提供具體服務(wù)基本職責(zé)

目前的殘疾人福利供給狀況是在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中形成的，不容易很快改變，但本文運(yùn)用構(gòu)建理想類型的方法梳理清楚各福利供給主體的應(yīng)然角色是有價(jià)值的，這是使實(shí)踐取得進(jìn)步的基礎(chǔ)和前提。

作者單位：南京大學(xué)河仁社會(huì)慈善學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開(kāi)鳳