郭彥龍

摘 要：縣級(jí)政府依法行政是全面推進(jìn)依法行政的核心與關(guān)鍵，其中縣級(jí)人大的監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)縣級(jí)政府依法行政是不可或缺的。出于主觀上“人老車(chē)破，章子軟”，以及客觀上我國(guó)行政管理體制關(guān)系不順暢等原因，縣級(jí)人大在敦促同級(jí)政府依法行政方面作用甚微，處于“虛”的狀態(tài)。從“虛”到“實(shí)”需要縣級(jí)人大學(xué)會(huì)監(jiān)督，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)人大；監(jiān)督；依法行政

2008年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，決定要求我們把加強(qiáng)市縣政府依法行政作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性工作，擺在更加突出的位置。依法行政是依法治國(guó)的核心與關(guān)鍵，而縣級(jí)政府依法行政是全面推進(jìn)依法行政的核心與關(guān)鍵。實(shí)際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府做出，各種社會(huì)矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。[1]沒(méi)有制約的權(quán)利會(huì)導(dǎo)致腐敗，沒(méi)有人會(huì)自覺(jué)的把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，因此縣級(jí)政府依法行政迫切需要外界的監(jiān)督與制約，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制之下，縣級(jí)人大的監(jiān)督是縣級(jí)政府依法行政的重要制約力量。

一、縣級(jí)人大的監(jiān)督現(xiàn)狀

十八大報(bào)告要求，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?？h級(jí)人大對(duì)縣級(jí)政府依法行政作用的方式與手段，依照憲法和行政組織法的規(guī)定體現(xiàn)為：一是聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告；二是審查國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及財(cái)政預(yù)算；三是審查政府行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令的履行狀況；四是質(zhì)詢(xún)和詢(xún)問(wèn)；五是視察、檢查和調(diào)查；六是處理公民申訴、控告和檢舉，通過(guò)處理公民來(lái)信來(lái)訪，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作中存在的問(wèn)題，以督促其改正；七是對(duì)政府組成人員的罷免。憲法和法律賦予縣級(jí)人大監(jiān)督權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中縣級(jí)人大監(jiān)督的工作處于什么狀態(tài)？可以用一個(gè)字概括——虛，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）縣級(jí)人大監(jiān)督缺位。縣級(jí)政府公款買(mǎi)車(chē)、公款吃請(qǐng)、公款旅游、年底突擊花錢(qián)等違規(guī)使用財(cái)政資金的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)，縣級(jí)人大常委會(huì)卻視而不見(jiàn)，未能真正監(jiān)督。此外，在行政權(quán)力私有化監(jiān)督方面，縣級(jí)人大也存在缺位，如河南葉縣水利局下屬河道管理所所長(zhǎng)利用職務(wù)之便，早早為還上學(xué)的兒子捧起了“鐵飯碗”，自2008年起每月領(lǐng)取1000多元的工資，該單位未滿(mǎn)18歲就有編制的職工竟有10人，多數(shù)為所長(zhǎng)的親戚。[2]此類(lèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)都表明縣級(jí)政府濫用行政權(quán)力導(dǎo)致違法行政，同時(shí)表明縣級(jí)人大的監(jiān)督缺位。

（二）縣級(jí)人大監(jiān)督形式化?？h級(jí)人大對(duì)于縣級(jí)政府的監(jiān)督流于形式，縣級(jí)人大代表的監(jiān)督意識(shí)薄弱，未能充分履行人大代表職責(zé)。甚而有些人大代表稱(chēng)，所謂人代會(huì)不過(guò)是“吃幾餐飯、開(kāi)幾次會(huì)、舉幾次手”，肯定成績(jī)多、批評(píng)建議少；空話套話多，切中要害少；表態(tài)性?xún)?nèi)容多，實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容少等，[3]這也是“黨委搭臺(tái)，政府唱戲，人大鼓掌，政協(xié)看戲”廣泛流傳的真實(shí)寫(xiě)照。

（三）縣級(jí)人大監(jiān)督法制程度低。主要體現(xiàn)在監(jiān)督內(nèi)容不明確，監(jiān)督程序隨意性較強(qiáng)致使監(jiān)督威力大打折扣。目前我國(guó)縣級(jí)人大對(duì)于同級(jí)政府的監(jiān)督大多僅限于開(kāi)會(huì)期間聽(tīng)取政府工作報(bào)告，監(jiān)督出現(xiàn)程式化趨向，人大常委會(huì)實(shí)時(shí)監(jiān)督較少。另一方面，對(duì)于縣級(jí)政府違法行為或?qū)θ舜鬀Q定不履行、對(duì)人大監(jiān)督意見(jiàn)不理睬等行為，缺乏相應(yīng)的處置手段和制裁權(quán)，致使縣級(jí)人大遇到問(wèn)題繞著走，不管、不問(wèn)、不回應(yīng)。

二、縣級(jí)人大監(jiān)督“虛”的原因

縣級(jí)人大監(jiān)督缺位，形式化，法制化程度低都是其監(jiān)督虛的表現(xiàn)?？h級(jí)政府中工作人員腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，但被人大罷免的官員極少；縣政府及組成部門(mén)制定出臺(tái)的一些規(guī)范性文件相互打架或與上級(jí)法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象不時(shí)可見(jiàn)，但被人大或其常委會(huì)撤消的是少之又少；一些執(zhí)法人員行政不作為、亂作為，利用手中的行政權(quán)“吃拿卡要”，被人大問(wèn)責(zé)的極為罕見(jiàn)。[4]縣級(jí)人大監(jiān)督的“虛”，我們認(rèn)為有以下幾點(diǎn)因素。

（一）“老頭子”是縣級(jí)人大部門(mén)人員的真實(shí)寫(xiě)照。退二線的政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)了人大常委會(huì)大部分席位。大部分代表存在“船到碼頭車(chē)到站、退居二線難作為”的消極心態(tài)使得縣級(jí)人大對(duì)政府是否依法行政的監(jiān)督流于形式，成為簡(jiǎn)單的走過(guò)場(chǎng)，更有甚者認(rèn)為人大對(duì)政府的監(jiān)督是“多做沒(méi)意思，不做不好意思，做一些意思意思”。

（二）關(guān)系不順是影響縣級(jí)人大對(duì)政府依法行政發(fā)揮作用的最主要因素。主要表現(xiàn)為人大與黨委的關(guān)系。人大常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，由于黨政職能尚未真正分開(kāi)，人大在監(jiān)督政府是還存有“黨委不點(diǎn)頭，不能監(jiān)督；政府不高興，不便監(jiān)督；遇到大問(wèn)題，不敢監(jiān)督”的顧慮。

（三）運(yùn)行機(jī)制不健全是制約縣級(jí)人大對(duì)政府依法行政發(fā)揮作用的重要因素。第一，法律規(guī)定較為籠統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于人大監(jiān)督的規(guī)定大多都是原則性的，進(jìn)行監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，強(qiáng)制性不足，使得人大監(jiān)督執(zhí)行起來(lái)存在很多困難。第二，組織結(jié)構(gòu)不健全。有些縣級(jí)人大常委會(huì)只是“大牌子、空架子、老頭子、軟章子”，正可謂“兵多人少、車(chē)破人老、監(jiān)督難搞、吃力不討好”。

三、由虛到實(shí)——縣級(jí)人大如何促進(jìn)縣級(jí)政府依法行政

（一）進(jìn)行監(jiān)督前，首要的是明確縣級(jí)人大監(jiān)督權(quán)適用的條件與范圍，以確保其在法定權(quán)限內(nèi)行使權(quán)力。在提出監(jiān)督之時(shí)，要確保監(jiān)督主體到位，監(jiān)督客體清晰，監(jiān)督手段具有可行性且合理合法，在此基礎(chǔ)上確定監(jiān)督目標(biāo)，制定科學(xué)的監(jiān)督計(jì)劃，從而使縣級(jí)人大監(jiān)督規(guī)范化、科學(xué)化?？h級(jí)人大監(jiān)督某一事項(xiàng)結(jié)束之后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)效評(píng)估，從而為其今后的監(jiān)督積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（二）縣級(jí)人大在監(jiān)督過(guò)程中，在搞清事實(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)積極尋求解決問(wèn)題的辦法和措施，幫助“一府兩院”把工作做好。這樣才能使“一府兩院”樂(lè)于接受人大質(zhì)詢(xún)。質(zhì)詢(xún)作為重要的監(jiān)督手段，縣級(jí)人大應(yīng)積極運(yùn)用。提案人須做好深入細(xì)致的調(diào)查研究，經(jīng)過(guò)查證核實(shí)，認(rèn)定事實(shí)清楚的，才能以質(zhì)詢(xún)案的方式提出，沒(méi)有經(jīng)過(guò)查證核實(shí)的問(wèn)題，不能作為質(zhì)詢(xún)案提出。與此同時(shí)還要加強(qiáng)與被監(jiān)督機(jī)關(guān)的溝通。通過(guò)溝通，使縣級(jí)政府認(rèn)識(shí)到，監(jiān)督的目的是為了使人大更好地了解“一府兩院”的相關(guān)情況，促進(jìn)“一府兩院”工作的更好開(kāi)展。

（三）增強(qiáng)行政主體的法制意識(shí)。隨著我國(guó)民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，縣級(jí)政府及政府各部門(mén)依法行政、依法辦事的意識(shí)有了明顯增強(qiáng)。但不可否認(rèn)，我們地方政府的一些組成人員中，尤其是政府職能部門(mén)的一些工作人員中，還存在著法律意識(shí)淡薄、法制觀念不強(qiáng)的問(wèn)題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、甚至知法犯法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。要從根本上解決這些問(wèn)題，一方面，靠加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)政府組成人員和政府職能部門(mén)的工作人員樹(shù)立法制觀念，增強(qiáng)依法行政的自覺(jué)性；另一方面，更需要通過(guò)強(qiáng)化縣級(jí)人大的法律監(jiān)督，加大對(duì)政府依法行政行為的檢查，來(lái)促使政府組成人員和工作人員增強(qiáng)法制觀念，確保嚴(yán)格依法行政。

四、總結(jié)與展望

縣級(jí)政府作為與廣大人民群眾接觸最為密切的基層政府，其一言一行，一舉一動(dòng)都代表著整個(gè)政府的形象，其是否依法行政對(duì)于我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)有著至關(guān)重要的作用?？h級(jí)人大作為縣域內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其是否能夠正視自身地位，在現(xiàn)行體制下是否敢于對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，是否會(huì)監(jiān)督，是否敢于監(jiān)督是促進(jìn)縣級(jí)政府依法行政的重要助推力。（作者單位：武漢理工大學(xué)政治與行政學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定，國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)

[2] http：//www.jhanju.com/zixun/loushizixun/shehuiredian/2013-05-16/43717.html

[3] 何俊志.制度等待利益——中國(guó)縣級(jí)人大制度模式研究[M].重慶出版社，2005：152.

[4] http：//npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8580884.html