陶麗

內(nèi)容摘要：當(dāng)前地方政府性債務(wù)困境表現(xiàn)為債務(wù)規(guī)模持續(xù)性擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控與局部風(fēng)險(xiǎn)凸顯并存，地方政府高額負(fù)債的動(dòng)因依然存在。從宏觀經(jīng)濟(jì)管理視角看，這是地方政府與其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中功能定位的相背離，是地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中職責(zé)缺位和主要依靠投資方式尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所造成的。故此，中央政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)，理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并調(diào)整消費(fèi)作為擴(kuò)大內(nèi)需的主要方式之一。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù) 困境 中央政府 宏觀經(jīng)濟(jì)管理

隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)愈演愈烈、美國(guó)底特律市破產(chǎn)事件的發(fā)生以及審計(jì)署發(fā)布《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2013年第24號(hào)公告），地方政府性債務(wù)日漸成為被關(guān)注的熱門(mén)問(wèn)題。2013年8月18日公布的一份中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家問(wèn)卷調(diào)查顯示，63%的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為地方政府債務(wù)是當(dāng)前中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)（方燁，2013）。故而，采取何種措施解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題就有重大的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)此，學(xué)者多從財(cái)政學(xué)、預(yù)算學(xué)等角度提出解決之道。這雖然有利于解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題，但是不能從根本上消除地方政府大量舉債的因素。由于我國(guó)集權(quán)式的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，中央政府對(duì)地方政府的行為產(chǎn)生著決定性影響，如何從宏觀經(jīng)濟(jì)管理的角度使中央政府做出相應(yīng)措施約束或調(diào)整地方政府的舉債行為。這對(duì)解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題有著重要的實(shí)踐意義。

地方政府性債務(wù)的困境分析

（一） 地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)性擴(kuò)大

2011年6月審計(jì)署發(fā)布全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告指出：截止2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元。1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998至2002年地方政府性債務(wù)年均長(zhǎng)率為33.32%，2002至2007年地方政府性債務(wù)年均增長(zhǎng)率為26.52%，2007至2010年地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)率分別為23.48%、61.92%、18.86。2012年11月至2013年2月審計(jì)署又對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了“抽查”，并于當(dāng)月10日公布了審計(jì)結(jié)果。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。2012兩會(huì)期間，審計(jì)署副署長(zhǎng)董大勝稱，目前我國(guó)的地方政府性債務(wù)總額為15萬(wàn)億至18萬(wàn)億元。目前雖然沒(méi)有數(shù)據(jù)直接表明2010以來(lái)全國(guó)范圍內(nèi)地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)的具體比率，但是地方政府性債務(wù)規(guī)模一直處于增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)是明確的。地方政府性債務(wù)規(guī)模越大越是意味著對(duì)問(wèn)題的處理將會(huì)變的愈加艱難。

（二）地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控與局部風(fēng)險(xiǎn)凸顯并存

政府債務(wù)占GDP比重不得超出60%成為國(guó)際上廣泛認(rèn)可的政府債務(wù)可持續(xù)評(píng)估指標(biāo)。假定未來(lái)以下要素：財(cái)政收入占GDP的比重在評(píng)估期內(nèi)均為22%；非利息支出占GDP的比例在評(píng)估期內(nèi)為23%；基本赤字率在評(píng)估期內(nèi)為0.8%。據(jù)此計(jì)算，到2020年，債務(wù)余額占GDP的比重比當(dāng)前提高大約2個(gè)百分點(diǎn)達(dá)到26%。這低于國(guó)際上對(duì)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家債務(wù)水平的要求（余斌等，2013）。摩根大通報(bào)告（2012）稱中國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？煽亍５扇∝?cái)政改革措施，逐步穩(wěn)定地方政府債務(wù)增速仍然至關(guān)重要。與之相反，《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，如果再加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。如在《對(duì)湖北省武漢市本級(jí)地方政府性債務(wù)管理的調(diào)查與思考》中顯示，截至2012年6月30日，武漢債務(wù)余額為2037.05億元，債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)美國(guó)最高警戒線的1.5倍。武漢市2013年需要還本付息310.59億元，2014年則達(dá)到311.76億元（王建鴻等，2013）。

（三）地方政府高額負(fù)債的動(dòng)因依然存在

促使地方政府大量負(fù)債的動(dòng)因是由于地方政府財(cái)政支出強(qiáng)勁與財(cái)政收入減少的矛盾產(chǎn)生的。在宏觀經(jīng)濟(jì)總體增速放緩，以及當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控政策下，土地轉(zhuǎn)讓收入明顯下滑，財(cái)政總收入增長(zhǎng)趨緩，而巨額社會(huì)保障、民生支出未能削減，更是有所增加。中央政府在堅(jiān)決控制房地產(chǎn)價(jià)格的政策調(diào)控下，也已預(yù)見(jiàn)到土地出讓收入的減少，在2012年預(yù)算安排中提出“2012年全國(guó)政府性基金收入安排3.48億元，下降15.8%，其中最主要收入為土地出讓收入，占比超過(guò)75%，地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入安排27010.66億元，下降18.6%（許安拓，2012）。與之相反，在2012年期間，教育支出增長(zhǎng)15.7%，科學(xué)技術(shù)支出增長(zhǎng)12.7%。文化體育與傳媒支出增長(zhǎng)18.9%，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長(zhǎng)17.2%，社會(huì)保障和就業(yè)支出增長(zhǎng)22%，住房保障支出增長(zhǎng)44.6%，農(nóng)林水事務(wù)支出增長(zhǎng)25.3%，節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)23.1%，交通運(yùn)輸支出增長(zhǎng)20.3%，國(guó)防支出增長(zhǎng)11.5%，公共安全支出增長(zhǎng)10.9%。

宏觀經(jīng)濟(jì)管理視角下地方政府性債務(wù)困境形成的原因

（一）地方政府與其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能定位相背離

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。與其它市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體以收益最大化作為目的不同，政府作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體一方面不能夠忽視收益和成本，另一方面又必須以社會(huì)公正和公平為前提和目標(biāo)。然而，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為表現(xiàn)為“地方政府公司化”。其具體表現(xiàn)為片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別把財(cái)政收入視為最高動(dòng)力，GDP成為“公司”的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入成為“公司”的利潤(rùn)，地方政府變成了市場(chǎng)中單純追求經(jīng)濟(jì)利益的公司，地方政府領(lǐng)導(dǎo)則猶如董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，其“政績(jī)”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷，從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)福利的最大化，卻幾乎忽略了政府的社會(huì)責(zé)任（許安拓，2012）。由于地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中功能定位相偏離加之地方政府剛性支出的存在，使得地方政府通過(guò)其所享有的權(quán)力無(wú)所顧忌的舉債。

（二）地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中職責(zé)的缺位endprint

政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的目的是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的政府分為了中央政府和地方政府，地方政府又相應(yīng)的分為省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣（區(qū)）級(jí)政府和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。我國(guó)中央集權(quán)式的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式，中央政府對(duì)地方政府有著絕對(duì)的控制權(quán)。中央政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中處于決策者的位置，地方政府則是宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施的執(zhí)行者。然而，由于地方政府之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各地區(qū)政府逐漸形成不同的利益集團(tuán)，強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的局部利益，最終導(dǎo)致地方政府對(duì)財(cái)政資金的過(guò)度需要。加之，地方政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判的角色定位。這使地方政府為取得地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)采取不符合經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的政策吸引資金入駐本地，例如通過(guò)“銀政”合作以獲得的金融信貸支持來(lái)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終促使地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的職責(zé)缺位。

（三）地方政府主要依靠“投資依賴型”方式尋求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

2008年金融危機(jī)后，中央政府所采取的應(yīng)對(duì)危機(jī)措施主要以4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃和寬松的貨幣政策作為主要手段。在4萬(wàn)億的投資計(jì)劃中，中央政府?dāng)M新增1.18萬(wàn)億元，地方政府配套實(shí)施2.82億元?！度珖?guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示這致使2008年債務(wù)余額比2007年增加23.48%，2009年債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。2010年至2015年，我國(guó)城市化直接帶動(dòng)的固定資產(chǎn)累計(jì)將達(dá)到74萬(wàn)億人民幣，占同期我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的45%，相當(dāng)于2003年至2008年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的兩倍?！?6個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出被調(diào)查的地方政府用于交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲(chǔ)和市政建設(shè)的債務(wù)支出增長(zhǎng)較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長(zhǎng)比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

中央政府應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)困境的宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施

（一）優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)

改革開(kāi)改以來(lái)，中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理以GDP的穩(wěn)定、高速增長(zhǎng)作為重要目標(biāo)。這導(dǎo)致地方政府忽略了宏觀經(jīng)濟(jì)管理中其它目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，中央應(yīng)當(dāng)以合理的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支、信貸收支基本平衡作為現(xiàn)階段中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理的特定目標(biāo)。適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求一定時(shí)期內(nèi)的固定資產(chǎn)投資既能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)的需求，又能確保它不超過(guò)社會(huì)一定時(shí)期內(nèi)能夠用于固定資產(chǎn)投資的資源量。財(cái)政收支、信貸收支不平衡的表現(xiàn)容易導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)財(cái)政赤字、信用膨脹，或者引致貨幣發(fā)行過(guò)多、流通中貨幣數(shù)量過(guò)大。財(cái)政收支和信貸收支的平衡狀況要求社會(huì)總需求與社會(huì)總供給的平衡。唯有如此，地方政府才能夠回歸其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能定位，使地方政府參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中時(shí)，不再以營(yíng)利為目標(biāo)，而是以提供公共產(chǎn)品為導(dǎo)向。

（二）理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理中應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促使地方政府履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的外在誘因。唯有如此才能夠使地方政府在執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理政策時(shí)脫離自身的利益訴求，正確的履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。具體而言：第一，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這可以增加農(nóng)村人口的收入并將大大降低地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力；第二，通過(guò)提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力促使第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。這有利于整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，建立優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)機(jī)制，以培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。中央政府應(yīng)當(dāng)在依托各地方行政區(qū)域現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)等方式，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣揽靠萍紕?chuàng)新走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的路子，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；第三，加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度。中央政府應(yīng)當(dāng)制定出有利于信息、金融、會(huì)計(jì)、咨詢、法律服務(wù)等重點(diǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，促使服務(wù)業(yè)整體水平的提高，增加就業(yè)率。

（三）調(diào)整消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的主要方式之一

投資和消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的兩大手段。相比較于培育消費(fèi)市場(chǎng)，通過(guò)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有針對(duì)性強(qiáng)、時(shí)間短和見(jiàn)效快的特點(diǎn)。我國(guó)地方政府性債務(wù)的大規(guī)模形成正是由于地方政府過(guò)于倚重投資方式所造成的。因此，通過(guò)中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段使消費(fèi)逐步成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量就成為化解地方政府性債務(wù)的主要途徑，包括以下主要內(nèi)容：第一，發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以滿足消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品和服務(wù)的要求為導(dǎo)向，能夠刺激消費(fèi)的供給和需求，進(jìn)而使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫離單靠投資拉動(dòng)的畸形狀態(tài)之中；第二，建立公平的發(fā)展機(jī)制。建立公平的發(fā)展機(jī)制能夠增強(qiáng)消費(fèi)者的消費(fèi)能力。這主要有建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，規(guī)范收入分配秩序，打破城鄉(xiāng)間的制度性障礙等；第三，增加弱勢(shì)群體的收入。這要求中央通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在技術(shù)、資金和人才方面通過(guò)各種渠道幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展商品生產(chǎn)。

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政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的目的是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的政府分為了中央政府和地方政府，地方政府又相應(yīng)的分為省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣（區(qū)）級(jí)政府和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。我國(guó)中央集權(quán)式的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式，中央政府對(duì)地方政府有著絕對(duì)的控制權(quán)。中央政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中處于決策者的位置，地方政府則是宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施的執(zhí)行者。然而，由于地方政府之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各地區(qū)政府逐漸形成不同的利益集團(tuán)，強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的局部利益，最終導(dǎo)致地方政府對(duì)財(cái)政資金的過(guò)度需要。加之，地方政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判的角色定位。這使地方政府為取得地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)采取不符合經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的政策吸引資金入駐本地，例如通過(guò)“銀政”合作以獲得的金融信貸支持來(lái)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終促使地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的職責(zé)缺位。

（三）地方政府主要依靠“投資依賴型”方式尋求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

2008年金融危機(jī)后，中央政府所采取的應(yīng)對(duì)危機(jī)措施主要以4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃和寬松的貨幣政策作為主要手段。在4萬(wàn)億的投資計(jì)劃中，中央政府?dāng)M新增1.18萬(wàn)億元，地方政府配套實(shí)施2.82億元?！度珖?guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示這致使2008年債務(wù)余額比2007年增加23.48%，2009年債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。2010年至2015年，我國(guó)城市化直接帶動(dòng)的固定資產(chǎn)累計(jì)將達(dá)到74萬(wàn)億人民幣，占同期我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的45%，相當(dāng)于2003年至2008年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的兩倍?！?6個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出被調(diào)查的地方政府用于交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲(chǔ)和市政建設(shè)的債務(wù)支出增長(zhǎng)較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長(zhǎng)比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

中央政府應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)困境的宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施

（一）優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)

改革開(kāi)改以來(lái)，中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理以GDP的穩(wěn)定、高速增長(zhǎng)作為重要目標(biāo)。這導(dǎo)致地方政府忽略了宏觀經(jīng)濟(jì)管理中其它目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，中央應(yīng)當(dāng)以合理的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支、信貸收支基本平衡作為現(xiàn)階段中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理的特定目標(biāo)。適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求一定時(shí)期內(nèi)的固定資產(chǎn)投資既能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)的需求，又能確保它不超過(guò)社會(huì)一定時(shí)期內(nèi)能夠用于固定資產(chǎn)投資的資源量。財(cái)政收支、信貸收支不平衡的表現(xiàn)容易導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)財(cái)政赤字、信用膨脹，或者引致貨幣發(fā)行過(guò)多、流通中貨幣數(shù)量過(guò)大。財(cái)政收支和信貸收支的平衡狀況要求社會(huì)總需求與社會(huì)總供給的平衡。唯有如此，地方政府才能夠回歸其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能定位，使地方政府參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中時(shí)，不再以營(yíng)利為目標(biāo)，而是以提供公共產(chǎn)品為導(dǎo)向。

（二）理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理中應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促使地方政府履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的外在誘因。唯有如此才能夠使地方政府在執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理政策時(shí)脫離自身的利益訴求，正確的履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。具體而言：第一，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這可以增加農(nóng)村人口的收入并將大大降低地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力；第二，通過(guò)提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力促使第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。這有利于整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，建立優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)機(jī)制，以培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。中央政府應(yīng)當(dāng)在依托各地方行政區(qū)域現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)等方式，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣揽靠萍紕?chuàng)新走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的路子，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；第三，加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度。中央政府應(yīng)當(dāng)制定出有利于信息、金融、會(huì)計(jì)、咨詢、法律服務(wù)等重點(diǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，促使服務(wù)業(yè)整體水平的提高，增加就業(yè)率。

（三）調(diào)整消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的主要方式之一

投資和消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的兩大手段。相比較于培育消費(fèi)市場(chǎng)，通過(guò)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有針對(duì)性強(qiáng)、時(shí)間短和見(jiàn)效快的特點(diǎn)。我國(guó)地方政府性債務(wù)的大規(guī)模形成正是由于地方政府過(guò)于倚重投資方式所造成的。因此，通過(guò)中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段使消費(fèi)逐步成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量就成為化解地方政府性債務(wù)的主要途徑，包括以下主要內(nèi)容：第一，發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以滿足消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品和服務(wù)的要求為導(dǎo)向，能夠刺激消費(fèi)的供給和需求，進(jìn)而使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫離單靠投資拉動(dòng)的畸形狀態(tài)之中；第二，建立公平的發(fā)展機(jī)制。建立公平的發(fā)展機(jī)制能夠增強(qiáng)消費(fèi)者的消費(fèi)能力。這主要有建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，規(guī)范收入分配秩序，打破城鄉(xiāng)間的制度性障礙等；第三，增加弱勢(shì)群體的收入。這要求中央通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在技術(shù)、資金和人才方面通過(guò)各種渠道幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展商品生產(chǎn)。

參考文獻(xiàn)：

1.方燁.地方債風(fēng)險(xiǎn)成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)最大挑戰(zhàn)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-08-19

2.中華人民共和國(guó)審計(jì)署.全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2011年第35號(hào)）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.

3.中華人民共和國(guó)審計(jì)署.36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第24號(hào)公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html.

4.余斌，吳振宇等.中國(guó)中長(zhǎng)期負(fù)債能力與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)研究[M].中國(guó)發(fā)展出版社，2013

5.王建鴻，劉軍，楊振.適度舉債促跨越發(fā)展 防范風(fēng)險(xiǎn)保穩(wěn)定增長(zhǎng)—對(duì)湖北省武漢市本級(jí)地方政府性債務(wù)管理的調(diào)查與思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2013（7）

6.許安拓.走出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資困境[M].中國(guó)市場(chǎng)出版社，2012

7.財(cái)政部.關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/05endprint

政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的目的是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷。宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的政府分為了中央政府和地方政府，地方政府又相應(yīng)的分為省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣（區(qū)）級(jí)政府和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府。我國(guó)中央集權(quán)式的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式，中央政府對(duì)地方政府有著絕對(duì)的控制權(quán)。中央政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中處于決策者的位置，地方政府則是宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施的執(zhí)行者。然而，由于地方政府之間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，各地區(qū)政府逐漸形成不同的利益集團(tuán)，強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的局部利益，最終導(dǎo)致地方政府對(duì)財(cái)政資金的過(guò)度需要。加之，地方政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判的角色定位。這使地方政府為取得地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)采取不符合經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)的政策吸引資金入駐本地，例如通過(guò)“銀政”合作以獲得的金融信貸支持來(lái)推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終促使地方政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的職責(zé)缺位。

（三）地方政府主要依靠“投資依賴型”方式尋求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

2008年金融危機(jī)后，中央政府所采取的應(yīng)對(duì)危機(jī)措施主要以4萬(wàn)億元的投資計(jì)劃和寬松的貨幣政策作為主要手段。在4萬(wàn)億的投資計(jì)劃中，中央政府?dāng)M新增1.18萬(wàn)億元，地方政府配套實(shí)施2.82億元?！度珖?guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示這致使2008年債務(wù)余額比2007年增加23.48%，2009年債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)61.92%，2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%。2010年至2015年，我國(guó)城市化直接帶動(dòng)的固定資產(chǎn)累計(jì)將達(dá)到74萬(wàn)億人民幣，占同期我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的45%，相當(dāng)于2003年至2008年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的兩倍?！?6個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》指出被調(diào)查的地方政府用于交通運(yùn)輸、保障性住房、土地收儲(chǔ)和市政建設(shè)的債務(wù)支出增長(zhǎng)較大，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長(zhǎng)比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。

中央政府應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)困境的宏觀經(jīng)濟(jì)管理措施

（一）優(yōu)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)

改革開(kāi)改以來(lái)，中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理以GDP的穩(wěn)定、高速增長(zhǎng)作為重要目標(biāo)。這導(dǎo)致地方政府忽略了宏觀經(jīng)濟(jì)管理中其它目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，中央應(yīng)當(dāng)以合理的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支、信貸收支基本平衡作為現(xiàn)階段中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理的特定目標(biāo)。適當(dāng)?shù)耐顿Y規(guī)模和結(jié)構(gòu)要求一定時(shí)期內(nèi)的固定資產(chǎn)投資既能滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)的需求，又能確保它不超過(guò)社會(huì)一定時(shí)期內(nèi)能夠用于固定資產(chǎn)投資的資源量。財(cái)政收支、信貸收支不平衡的表現(xiàn)容易導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)財(cái)政赤字、信用膨脹，或者引致貨幣發(fā)行過(guò)多、流通中貨幣數(shù)量過(guò)大。財(cái)政收支和信貸收支的平衡狀況要求社會(huì)總需求與社會(huì)總供給的平衡。唯有如此，地方政府才能夠回歸其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能定位，使地方政府參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中時(shí)，不再以營(yíng)利為目標(biāo)，而是以提供公共產(chǎn)品為導(dǎo)向。

（二）理順產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理中應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促使地方政府履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)的外在誘因。唯有如此才能夠使地方政府在執(zhí)行中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理政策時(shí)脫離自身的利益訴求，正確的履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)。具體而言：第一，加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這可以增加農(nóng)村人口的收入并將大大降低地方政府轉(zhuǎn)移支付的壓力；第二，通過(guò)提高企業(yè)的科技創(chuàng)新能力促使第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。這有利于整合區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)資源，建立優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的引導(dǎo)機(jī)制，以培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。中央政府應(yīng)當(dāng)在依托各地方行政區(qū)域現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)等方式，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣揽靠萍紕?chuàng)新走產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的路子，提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率；第三，加大發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的力度。中央政府應(yīng)當(dāng)制定出有利于信息、金融、會(huì)計(jì)、咨詢、法律服務(wù)等重點(diǎn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展政策，促使服務(wù)業(yè)整體水平的提高，增加就業(yè)率。

（三）調(diào)整消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的主要方式之一

投資和消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需的兩大手段。相比較于培育消費(fèi)市場(chǎng)，通過(guò)投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有針對(duì)性強(qiáng)、時(shí)間短和見(jiàn)效快的特點(diǎn)。我國(guó)地方政府性債務(wù)的大規(guī)模形成正是由于地方政府過(guò)于倚重投資方式所造成的。因此，通過(guò)中央宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段使消費(fèi)逐步成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量就成為化解地方政府性債務(wù)的主要途徑，包括以下主要內(nèi)容：第一，發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。私營(yíng)經(jīng)濟(jì)以滿足消費(fèi)者對(duì)消費(fèi)品和服務(wù)的要求為導(dǎo)向，能夠刺激消費(fèi)的供給和需求，進(jìn)而使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫離單靠投資拉動(dòng)的畸形狀態(tài)之中；第二，建立公平的發(fā)展機(jī)制。建立公平的發(fā)展機(jī)制能夠增強(qiáng)消費(fèi)者的消費(fèi)能力。這主要有建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，規(guī)范收入分配秩序，打破城鄉(xiāng)間的制度性障礙等；第三，增加弱勢(shì)群體的收入。這要求中央通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)管理手段使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在技術(shù)、資金和人才方面通過(guò)各種渠道幫助經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)發(fā)展商品生產(chǎn)。

參考文獻(xiàn)：

1.方燁.地方債風(fēng)險(xiǎn)成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)最大挑戰(zhàn)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013-08-19

2.中華人民共和國(guó)審計(jì)署.全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2011年第35號(hào)）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.

3.中華人民共和國(guó)審計(jì)署.36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年第24號(hào)公告）[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html.

4.余斌，吳振宇等.中國(guó)中長(zhǎng)期負(fù)債能力與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)研究[M].中國(guó)發(fā)展出版社，2013

5.王建鴻，劉軍，楊振.適度舉債促跨越發(fā)展 防范風(fēng)險(xiǎn)保穩(wěn)定增長(zhǎng)—對(duì)湖北省武漢市本級(jí)地方政府性債務(wù)管理的調(diào)查與思考[J].財(cái)政監(jiān)督，2013（7）

6.許安拓.走出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資困境[M].中國(guó)市場(chǎng)出版社，2012

7.財(cái)政部.關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/05endprint