●聶帆飛

對(duì)二級(jí)以下中央基層預(yù)算單位津補(bǔ)貼發(fā)放檢查的思考

●聶帆飛

從2013年3月起，中央紀(jì)委及地方紀(jì)檢部門(mén)陸續(xù)通報(bào)多起違反“中央八項(xiàng)規(guī)定”精神的典型案例，在這些典型案例中，津補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放問(wèn)題高發(fā)。早在2006年，中紀(jì)委等六部委就下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼問(wèn)題的通知》，要求公務(wù)員津貼補(bǔ)貼規(guī)范后，各部門(mén)、各單位一律不準(zhǔn)自行新設(shè)津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目，不準(zhǔn)自行提高津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大實(shí)施范圍。此后，中央相關(guān)部委又多次發(fā)出檢查通報(bào)、實(shí)施細(xì)則等。中央發(fā)出“改進(jìn)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾”的規(guī)定后，2013年6月監(jiān)察部等四部委又通過(guò)了《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》，對(duì)各類(lèi)違反發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的處罰做了明確規(guī)定。筆者跟隨財(cái)政部駐J省財(cái)政檢查專(zhuān)員辦事處對(duì)該省多個(gè)二級(jí)以下中央基層預(yù)算單位進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題。下文將對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理，為今后財(cái)政檢查工作核查重點(diǎn)的確立提供參考，也為盡快規(guī)范二級(jí)以下中央基層預(yù)算單位津貼補(bǔ)貼發(fā)放提供政策建議。

一、津補(bǔ)貼發(fā)放檢查的必要性

違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼行為不同于個(gè)別人侵占財(cái)政資金的行為，其背后有著較為復(fù)雜的歷史因素，往往在集體默許下進(jìn)行，因此人們多將其稱為“灰色收入”。加之我國(guó)政府財(cái)務(wù)信息透明度有限，公眾對(duì)各部門(mén)公務(wù)員薪酬的構(gòu)成往往難以形成監(jiān)督。津補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放往往還伴隨著更為復(fù)雜的問(wèn)題，如私設(shè)“小金庫(kù)”、違規(guī)罰沒(méi)、政府會(huì)計(jì)信息失真等。因此，如果不加大監(jiān)督力度，這種行為將造成連鎖的負(fù)面影響，損害政府部門(mén)在群眾中的形象，使其與群眾產(chǎn)生隔閡，不利于黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的深入持久推進(jìn)。

具體到中央基層預(yù)算單位，根據(jù)上述文件精神和各部門(mén)實(shí)際情況，中央二級(jí)及以上各預(yù)算單位已將各項(xiàng)津補(bǔ)貼進(jìn)行了上報(bào)、歸并，規(guī)范后的津補(bǔ)貼項(xiàng)目分為工作性津貼、生活性補(bǔ)貼兩項(xiàng)。規(guī)范基本取得了預(yù)想的效果，各級(jí)公務(wù)員薪酬在基本穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)了陽(yáng)光化、規(guī)范化。然而，目前三級(jí)及其以下中央基層單位的津補(bǔ)貼規(guī)范工作暫未能按照既定步伐深入下去，主要表現(xiàn)在職務(wù)工資、級(jí)別工資之外的、由地方財(cái)政支付的津補(bǔ)貼規(guī)范目前尚未執(zhí)行到位，違規(guī)發(fā)放的現(xiàn)象仍十分突出。而中央二級(jí)以下的基層行政事業(yè)單位與群眾聯(lián)系更加緊密，往往容易受到更多的輿論關(guān)注。著力解決違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼這個(gè)發(fā)生在群眾身邊、事關(guān)群眾切身利益的問(wèn)題是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的必然要求。因此，這些部門(mén)津補(bǔ)貼的發(fā)放是基層預(yù)算單位財(cái)政檢查工作的一項(xiàng)重點(diǎn)，有必要對(duì)其中重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)分析，保證財(cái)政資金安全。

二、關(guān)于津補(bǔ)貼發(fā)放檢查重點(diǎn)的分析

（一）深入了解發(fā)放依據(jù)，杜絕自制文件或憑空發(fā)放

在未規(guī)范津補(bǔ)貼的部門(mén)中，各級(jí)各部門(mén)發(fā)放的文件是其津補(bǔ)貼發(fā)放的重要依據(jù)。一些單位在無(wú)正式文件的情況下，巧立名目，僅僅以單位內(nèi)部會(huì)議紀(jì)要的形式去發(fā)放津補(bǔ)貼。這些自行制定的文件無(wú)上級(jí)批準(zhǔn)，僅在本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽字認(rèn)可的情況下，就開(kāi)始執(zhí)行，有的甚至執(zhí)行多年，累計(jì)影響金額巨大。這些文件如果不加以甄別就有可能助長(zhǎng)這些違規(guī)行為。相較于那些有會(huì)議紀(jì)要的津補(bǔ)貼，一些項(xiàng)目的發(fā)放僅僅依照傳統(tǒng)習(xí)慣或是口頭通知來(lái)發(fā)放。這種“自己給自己下文件”的行為就可能造成一些經(jīng)費(fèi)充裕的地區(qū)成為違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼的重災(zāi)區(qū)。

例如，駐J省某中央三級(jí)預(yù)算單位（下文所說(shuō)“某單位”均指中央二級(jí)以下的基層預(yù)算單位）以內(nèi)部印制的會(huì)議記錄為依據(jù)，發(fā)放了通訊補(bǔ)助、雨雪天補(bǔ)助、微機(jī)補(bǔ)貼、目標(biāo)責(zé)任制獎(jiǎng)、全勤獎(jiǎng)、月完成任務(wù)獎(jiǎng)、加班補(bǔ)助、信息工作先進(jìn)獎(jiǎng)等10多項(xiàng)，僅在2012年度就涉及金額250余萬(wàn)元。又如，某單位在春節(jié)、中秋、夏季、六一兒童節(jié)等節(jié)日發(fā)放的福利項(xiàng)目扣除法定福利費(fèi)可列支限額之外，違規(guī)發(fā)放近20萬(wàn)元。這些年節(jié)福利大多無(wú)任何依據(jù)，可能在一些公務(wù)員看來(lái)早已習(xí)慣，但這種廣為詬病的行為破壞了財(cái)政資金使用的嚴(yán)肅性，而檢查工作就是要?jiǎng)?wù)必把每一分財(cái)政資金的使用關(guān)在制度的籠子里。

（二）分析文件內(nèi)涵，統(tǒng)籌考慮，分類(lèi)管理

一些津補(bǔ)貼的發(fā)放雖然有文件依據(jù)，但是一些單位對(duì)文件有意或無(wú)意錯(cuò)誤理解，造成執(zhí)行失當(dāng)。例如，J省文件中規(guī)定了獲得市級(jí)、省級(jí)、國(guó)家各級(jí)精神文明獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金發(fā)放定額，并規(guī)定應(yīng)當(dāng)按所獲最高級(jí)別獎(jiǎng)項(xiàng)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)。但是，某單位在同時(shí)獲得國(guó)家及省市三級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的情況下，將市級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)各級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)應(yīng)當(dāng)發(fā)放的金額進(jìn)行了累計(jì)發(fā)放，造成同一事項(xiàng)多次發(fā)放。有的單位將針對(duì)其他部門(mén)的文件作為自身津補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)。例如，J省財(cái)政發(fā)文，決定給省直機(jī)關(guān)工作人員增發(fā)每月100元的誤餐補(bǔ)助，而不少中央基層三級(jí)預(yù)算單位也參照此文件進(jìn)行發(fā)放。有些津補(bǔ)貼項(xiàng)目雖然正確執(zhí)行了文件的要求，但是隨意延長(zhǎng)發(fā)放時(shí)間的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，某市財(cái)政局下達(dá)市財(cái)政2004年第四季度獎(jiǎng)的通知，規(guī)定給予某中央基層單位干部當(dāng)年第四季度每人每月200元的獎(jiǎng)勵(lì)，但該單位把這項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放至今。因此，在檢查中務(wù)必要將相關(guān)文件統(tǒng)籌考慮，重新認(rèn)真界定，避免將此類(lèi)違規(guī)事項(xiàng)遺漏。

（三）重新計(jì)算津補(bǔ)貼數(shù)額，注意其連鎖影響

各級(jí)政府下發(fā)的津補(bǔ)貼文件中有時(shí)對(duì)發(fā)放津貼的額度描述使用了含糊的概念，造成津補(bǔ)貼發(fā)放的基數(shù)不明確，造成了一些單位對(duì)文件執(zhí)行不到位或選擇性執(zhí)行，津補(bǔ)貼計(jì)算的基數(shù)或比例隨意擴(kuò)大。并且，在計(jì)算年薪酬總額時(shí)不少單位將違規(guī)發(fā)放的津補(bǔ)貼一起算作基數(shù)，導(dǎo)致?tīng)恳话l(fā)而動(dòng)全身，影響著其他事項(xiàng)或補(bǔ)貼計(jì)提數(shù)額。例如，某單位違規(guī)發(fā)放的津補(bǔ)貼影響到住房公積金額度提取，導(dǎo)致2012年度超標(biāo)繳納住房公積金30多萬(wàn)元。由于公務(wù)員超標(biāo)繳納住房公積金在一定時(shí)期內(nèi)受到公眾的廣泛關(guān)注，這種持續(xù)影響必須在檢查工作的最后給予“回頭看”，要在剔除各項(xiàng)違規(guī)津補(bǔ)貼后，檢查住房公積金、福利費(fèi)等項(xiàng)目是否有超標(biāo)計(jì)提的現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)縱向橫向?qū)Ρ?，快速鎖定問(wèn)題

在公務(wù)員績(jī)效工資沒(méi)有全面鋪開(kāi)之前，公務(wù)員的薪酬與工作年限、職務(wù)級(jí)別基本相關(guān)。也就是說(shuō)，通過(guò)各年份之間的對(duì)比，同一級(jí)別人員之間的對(duì)比，是可以發(fā)現(xiàn)一些薪酬違規(guī)發(fā)放的問(wèn)題。例如，某單位相同工齡的幾位正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，某些月份的薪酬總額卻相差超過(guò)了1000元，究其原因是該單位違規(guī)發(fā)放了加班補(bǔ)助，按照節(jié)假日120元，雙休日80元，夜班60元等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，全年累計(jì)15萬(wàn)余元。因此，可以運(yùn)用對(duì)比的方法發(fā)現(xiàn)薪酬數(shù)據(jù)中隱藏的問(wèn)題。

（五）注意非人員經(jīng)費(fèi)中變相列支津補(bǔ)貼等福利性支出

有時(shí)發(fā)放的津補(bǔ)貼并未在“工資福利支出”等人員經(jīng)費(fèi)中列支，而是變相通過(guò)“商品和服務(wù)支出”項(xiàng)列支。例如，某單位將職工小區(qū)本應(yīng)由居民分?jǐn)偟墓貌糠值乃娰M(fèi)，轉(zhuǎn)嫁到機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)支出，變相為職工謀取福利。又如，某單位為每位有駕駛執(zhí)照的職工統(tǒng)一繳納了駕駛員會(huì)費(fèi)，這種本身就無(wú)法律規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目卻每年由單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出。這類(lèi)問(wèn)題提醒我們?cè)谪?cái)政檢查中應(yīng)當(dāng)注意綜合考慮，必要時(shí)要從會(huì)計(jì)憑證入手發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，單從人員經(jīng)費(fèi)類(lèi)賬戶尋找問(wèn)題可能遺漏一些違規(guī)事項(xiàng)。

（六）注意追尋其他連鎖違規(guī)事項(xiàng)

在檢查中筆者注意到，津補(bǔ)貼發(fā)放違規(guī)不是孤立的，往往還伴隨著其他違反財(cái)務(wù)規(guī)定的事項(xiàng)，往往涉及經(jīng)費(fèi)科目相互擠占，會(huì)計(jì)處理不規(guī)范，賬表不一致等問(wèn)題。這些大量違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼的部門(mén)，其決算報(bào)表并未與“二下”預(yù)算批復(fù)產(chǎn)生沖突，這就意味著這些單位對(duì)財(cái)務(wù)信息和決算報(bào)表進(jìn)行了人為調(diào)整。例如，某單位公共預(yù)算財(cái)政撥款支出決算明細(xì)表（反映中央財(cái)政撥款用途）中屬行政運(yùn)行科目的獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、其他工資福利支出等支出均為零，明細(xì)賬中獎(jiǎng)金、社會(huì)保障繳費(fèi)、伙食補(bǔ)助費(fèi)、其他工資福利支出均有使用零余額賬戶用款額度 （行政運(yùn)行）的發(fā)生額。這意味著中央財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)的使用并未在中央撥款經(jīng)費(fèi)專(zhuān)用的報(bào)表中體現(xiàn)。

此外，這些違規(guī)發(fā)放的津補(bǔ)貼還會(huì)造成會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱的問(wèn)題。例如，會(huì)計(jì)原始憑證缺失或不規(guī)范，一些違規(guī)發(fā)放的津補(bǔ)貼未附構(gòu)成明細(xì)單，有的無(wú)銀行支付憑證。這些問(wèn)題一方面給檢查工作造成了困難，同時(shí)也在提醒著檢查人員高度關(guān)注這些重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三、規(guī)范津補(bǔ)貼發(fā)放的政策建議

（一）盡快規(guī)范中央二級(jí)以下基層預(yù)算單位津補(bǔ)貼發(fā)放

從上述檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，中央基層預(yù)算單位存在的津補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放的問(wèn)題仍然大量存在，有些文件本身也與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，要從根本上解決這個(gè)問(wèn)題還需要中央統(tǒng)一通過(guò)津補(bǔ)貼規(guī)范的繼續(xù)推進(jìn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，建議中央相關(guān)部委按照既定步驟，盡快規(guī)范二級(jí)以下基層單位津補(bǔ)貼政策，從根本上使這一級(jí)公務(wù)員津補(bǔ)貼制度規(guī)范化、科學(xué)化，切實(shí)解決當(dāng)前群眾所關(guān)注的公務(wù)員收入分配領(lǐng)域的突出矛盾。從基層檢查過(guò)程來(lái)看，中央各基層預(yù)算單位也急切盼望著津補(bǔ)貼能早日規(guī)范，使薪酬結(jié)構(gòu)更趨合理，避免背負(fù)過(guò)大的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管控文件發(fā)放，加強(qiáng)上級(jí)備案制度

文件在我國(guó)政治生活中有著重要地位，“文件政治”逐漸成為研究中國(guó)政治的一個(gè)關(guān)鍵詞。文件既貫徹上級(jí)意圖，又在字里行間體現(xiàn)著所謂的部門(mén)利益。在基層預(yù)算單位，所執(zhí)行的本部門(mén)及省市縣各級(jí)文件繁多，有的是在上世紀(jì)制定的，在檢查工作中往往無(wú)法衡量其合規(guī)性。在未能統(tǒng)一規(guī)范津補(bǔ)貼的過(guò)渡期內(nèi)，這些文件還是津補(bǔ)貼發(fā)放和監(jiān)督的重要依據(jù)，所以應(yīng)當(dāng)將這些涉及津補(bǔ)貼規(guī)范的文件及時(shí)向上級(jí)備案，統(tǒng)一監(jiān)督管理。此外，在財(cái)務(wù)部門(mén)會(huì)計(jì)檔案中應(yīng)當(dāng)把這些文件作為重要的原始憑證，以備有關(guān)部門(mén)檢查。

（三）加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)改革，結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)信息公開(kāi)

為加強(qiáng)政府部門(mén)財(cái)政監(jiān)督，應(yīng)該在政府會(huì)計(jì)方面做出改革。例如，可以增設(shè)“預(yù)算授權(quán)會(huì)計(jì)”環(huán)節(jié)，記錄預(yù)算授權(quán)結(jié)果。具體到津補(bǔ)貼規(guī)范方面，就可將預(yù)算批復(fù)數(shù)額具體化，用以會(huì)計(jì)期間結(jié)束時(shí)，通過(guò)編制會(huì)計(jì)分錄將預(yù)算授權(quán)信息與津補(bǔ)貼實(shí)際發(fā)放結(jié)果進(jìn)行比較。這樣就避免了現(xiàn)階段有些部門(mén)的津補(bǔ)貼由人事部門(mén)單獨(dú)計(jì)算，與預(yù)算發(fā)生矛盾時(shí)，會(huì)計(jì)部門(mén)只能被動(dòng)記錄甚至違規(guī)調(diào)賬的發(fā)生。并且，政府會(huì)計(jì)改革還體現(xiàn)在會(huì)計(jì)信息披露環(huán)節(jié)。政府財(cái)務(wù)信息向公眾披露是一種低成本的監(jiān)督方式?，F(xiàn)有政府部門(mén)會(huì)計(jì)信息公開(kāi)僅對(duì)人員經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行披露，而并未對(duì)其詳細(xì)構(gòu)成情況及發(fā)放依據(jù)進(jìn)行公開(kāi)。目前，群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)深入推進(jìn)，公務(wù)員薪酬發(fā)放無(wú)疑是群眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中央基層預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)做出表率，率先充分公開(kāi)更細(xì)致的政府財(cái)務(wù)信息，讓群眾看得到、聽(tīng)得懂、信得過(guò)。

（四）切斷津補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放的來(lái)源，加強(qiáng)對(duì)未脫鉤經(jīng)濟(jì)實(shí)體的管理

中央及各級(jí)地方曾就黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤做出多次通知部署，可至今不少基層單位并未與所辦企業(yè)脫鉤，而這類(lèi)企業(yè)就為津補(bǔ)貼發(fā)放提供了資金來(lái)源。檢查發(fā)現(xiàn)，有不少基層預(yù)算單位擁有賓館、飯店之類(lèi)對(duì)外經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，這類(lèi)企業(yè)大多賬目不清，其領(lǐng)導(dǎo)往往還是機(jī)關(guān)的后勤負(fù)責(zé)人。行政單位有沒(méi)有通過(guò)這些未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)放福利往往很難查實(shí)。并且，對(duì)于中央預(yù)算單位出租出借國(guó)有資產(chǎn)收益、地方財(cái)政部門(mén)對(duì)中央各基層預(yù)算單位的轉(zhuǎn)移支付也都是津補(bǔ)貼發(fā)放可能的來(lái)源。因此，必須嚴(yán)格控制這部分預(yù)算外收入，實(shí)現(xiàn)更加嚴(yán)格的監(jiān)控，務(wù)必切斷這些津補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放的源頭活水。

（五）加強(qiáng)對(duì)津補(bǔ)貼發(fā)放的問(wèn)責(zé)，持續(xù)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督

2013年8月開(kāi)始實(shí)施的 《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》對(duì)執(zhí)行津貼補(bǔ)貼政策中不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致本地區(qū)、本部門(mén)、本系統(tǒng)和本單位發(fā)生嚴(yán)重違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為的主要負(fù)責(zé)人，制定了明確的處罰措施。為更好地落實(shí)此規(guī)定的精神，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)通報(bào)一批典型案例，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)力度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予警示教育，避免由于“路徑依賴”和本部門(mén)利益束縛而使津補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放行為屢禁不止。在日常監(jiān)管方面，要形成由紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)，財(cái)政、審計(jì)等執(zhí)法部門(mén)及專(zhuān)業(yè)部門(mén)共同配合機(jī)制，力求形成長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)查處的問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅處理，絕不手軟?！?/p>

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）