●本刊編輯部

解讀：盤點(diǎn)新《預(yù)算法》幾大亮點(diǎn)

●本刊編輯部

新《預(yù)算法》吸收了我國(guó)近年來(lái)改革發(fā)展的成果與經(jīng)驗(yàn)，特別是將黨的十八大和十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化財(cái)稅體制改革的精神貫穿于新《預(yù)算法》中，順應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，引領(lǐng)了財(cái)稅體制改革方向。對(duì)比新舊《預(yù)算法》，新《預(yù)算法》呈現(xiàn)出以下幾大亮點(diǎn)。

亮點(diǎn)一：建立公開(kāi)透明預(yù)算制度

新 《預(yù)算法》在立法宗旨中開(kāi)宗明義，第一條即增加并明確“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，將建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度作為新《預(yù)算法》實(shí)施的總目標(biāo)之一。相比于舊法，預(yù)算公開(kāi)首次入法，正是順應(yīng)了近年來(lái)公眾對(duì)預(yù)算公開(kāi)的強(qiáng)烈呼聲與完善公共財(cái)政體制的要求。

近年來(lái)，隨著公共財(cái)政體制的完善，預(yù)算公開(kāi)的呼聲日益強(qiáng)烈。特別是自2008年《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，預(yù)算公開(kāi)的步伐不斷加快，中央各部委和部分地方政府部門先后公開(kāi)本部門預(yù)決算。但仍有不少部門對(duì)預(yù)決算公開(kāi)諱而避之，以“信息保密”為由拒絕公開(kāi)。新《預(yù)算法》將預(yù)算公開(kāi)納入法律程序，無(wú)疑將對(duì)加快預(yù)算公開(kāi)進(jìn)程助一臂之力。

同時(shí)，新《預(yù)算法》新增第十四條還專門對(duì)預(yù)算公開(kāi)具體內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明?！薄敖?jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。”“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)?！边@些明細(xì)條款對(duì)預(yù)算公開(kāi)的主體、時(shí)間、內(nèi)容給予了明確規(guī)定，使各部門在預(yù)算公開(kāi)過(guò)程中無(wú)責(zé)可推，有利于加快我國(guó)預(yù)算公開(kāi)化進(jìn)程，推進(jìn)公共財(cái)政體制進(jìn)一步完善。

亮點(diǎn)二：實(shí)行全口徑預(yù)算管理

十八大報(bào)告首次提出了要 “加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，2013年中央部門第一次實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算公開(kāi)，為《預(yù)算法》修訂中關(guān)于全口徑預(yù)算的規(guī)定明確了定位。

新《預(yù)算法》中規(guī)定預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，即全口徑預(yù)算下的“四本預(yù)算”；并要求“四本預(yù)算”之間既要保持完整、獨(dú)立，又要做好相互銜接。隨之，第六條至第十一條分別對(duì)各類預(yù)算給予了明確說(shuō)明和解釋，同時(shí)在新《預(yù)算法》第三章“預(yù)算收支范圍”中分別列舉了各自所涵蓋的收支范圍。這樣大篇幅比例予以規(guī)定介紹，體現(xiàn)了對(duì)實(shí)行全口徑預(yù)算管理的高度重視。

新《預(yù)算法》要求政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算，并推進(jìn)全口徑預(yù)算公開(kāi)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在解答全口徑預(yù)算中第四本預(yù)算“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”時(shí)指出：“社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入不全是財(cái)政收入，主要是社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)，還包括來(lái)自于一般公共預(yù)算中轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)的。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)雖然不是財(cái)政資金，但也是公共資金。另外，還有大量的資金是財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)去的，是公共預(yù)算當(dāng)中補(bǔ)貼進(jìn)去的，因此社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算也要公開(kāi)?！?/p>

亮點(diǎn)三：建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”是十八屆三中全會(huì)公報(bào)中對(duì)預(yù)算管理的新提法，此次《預(yù)算法》修訂將其列入新《預(yù)算法》中，以建立健全預(yù)算中長(zhǎng)期規(guī)劃，既貫徹了全會(huì)精神，也適應(yīng)了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的要求。

一味地強(qiáng)調(diào)預(yù)算年度收支平衡容易導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)增速放緩時(shí)出現(xiàn) “過(guò)頭稅”，在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)故意少征不征稅，不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與宏觀調(diào)控。新《預(yù)算法》改變舊法中“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”的規(guī)定，而將預(yù)算平衡置于更長(zhǎng)期的預(yù)算規(guī)劃中，為實(shí)施中長(zhǎng)期財(cái)政管理預(yù)留了空間。

新《預(yù)算法》第三十二條對(duì)預(yù)算編制補(bǔ)充了“應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要”編制預(yù)算的規(guī)定。在建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制基礎(chǔ)上，“附則”第九十七條進(jìn)一步規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！边@與黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中“中國(guó)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”是相吻合的。

亮點(diǎn)四：規(guī)范地方政府債務(wù)管理

1994年《預(yù)算法》明令禁止地方政府發(fā)行地方債券，明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡S著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷發(fā)展，地方政府在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已經(jīng)形成了大規(guī)模政府債務(wù)。從審計(jì)署公布的截至去年6月份全國(guó)地方債務(wù)情況（按償債責(zé)任）看，地方政府大致有12萬(wàn)億元的債務(wù)，包括負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)。為防止地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散，允許地方政府發(fā)行債券融資已成為必然。

雖然允許地方政府舉借債務(wù)，但新《預(yù)算法》也對(duì)地方政府債務(wù)管理提出了嚴(yán)格控制。新《預(yù)算法》第三十五條對(duì)地方政府債務(wù)管理給予了“五條限制”：一是只有“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”才能舉債；二是舉債規(guī)模需經(jīng)全國(guó)人大或人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；三是在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉債；四是要有債務(wù)償還計(jì)劃和穩(wěn)定償還資金來(lái)源，且只能用于公益性資本支出；五是建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制以及責(zé)任追究制度，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。這為規(guī)范地方政府債務(wù)管理提供了有力指導(dǎo)。

地方政府擁有發(fā)債權(quán)，被許多專家視為是新《預(yù)算法》的最大亮點(diǎn)之一。也有學(xué)者認(rèn)為，新《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)債讓地方財(cái)政獨(dú)立完整，使得地方財(cái)政與中央財(cái)政一樣，擁有了獨(dú)立性與完整性。樓繼偉部長(zhǎng)在回答規(guī)范地方政府債務(wù)管理時(shí)強(qiáng)調(diào)，地方政府債務(wù)管理要重點(diǎn)解決三個(gè)層面問(wèn)題，即“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”。地方政府部門應(yīng)從這三個(gè)層次深入思考，著力構(gòu)建規(guī)范合理的地方債務(wù)管理機(jī)制。

亮點(diǎn)五：完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多、規(guī)模過(guò)大，一直以來(lái)為代表、學(xué)者所詬病。根據(jù)2013年全國(guó)財(cái)政決算報(bào)告，2013年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付2.43萬(wàn)億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付1.86萬(wàn)億元，專項(xiàng)占全部轉(zhuǎn)移支付的比重為43.3%。因此，完善轉(zhuǎn)移支付制度，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成為本次新《預(yù)算法》著重解決的問(wèn)題之一。

對(duì)比新舊《預(yù)算法》關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)規(guī)定，新《預(yù)算法》中的總體變化是“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將會(huì)減少，一般轉(zhuǎn)移支付會(huì)增多?！边@主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是新《預(yù)算法》確立了一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位；二是明確了轉(zhuǎn)移支付定位，限制設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

新《預(yù)算法》第十六條增加規(guī)定：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項(xiàng)，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。這實(shí)際上確定了“以一般轉(zhuǎn)移支付為主體，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度逐漸退出”的財(cái)政制度，有利于進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用的科學(xué)性、公平性。

此外，新《預(yù)算法》還對(duì)硬化預(yù)算支出約束、完善預(yù)算審查監(jiān)督、國(guó)庫(kù)集中收付管理、預(yù)算支出績(jī)效等方面均作出了規(guī)定，特別是對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督方面，進(jìn)一步強(qiáng)化了人大對(duì)預(yù)決算的審查監(jiān)督權(quán)?！?/p>