金振寧

繼20世紀冷戰(zhàn)結束之后，全球范圍內不少國家內部的民族矛盾和沖突日益加劇，由于國際社會不存在超國家的立法機構，即不存在所謂的“世界政府”，國家本身是國際法規(guī)則的制定者，是國際法主要的主體，它以自己的行為和作用來保證國際法規(guī)則得以實施。但新國家是如何繼承前任國家的權利和義務呢？國家繼承是國際法上一個復雜而又現實的問題，是指一個國際人格者由另外一個國際人格者以聯合或者合法合并的形式所代替，因此會涉及相關主題在法律權利和地位方面的重大變化。原有的法律關系發(fā)生中斷是繼承的主要特征。本文將就新國家的繼承問題，以南蘇丹石油區(qū)塊合同談判視角，作一簡單論述。

一、國家繼承的基本概念

根據1978年的《關于條約的國家繼承的維也納公約》和1983年的《關于國家對國家財產、檔案及債務的繼承的維也納公約》，“國家繼承”是指一國將涉及其領土關系的國際關系所擔負的責任轉由另一國承擔①1983年《公約》第4條第（1）款。。其中“責任”這個詞必須與“領土的國際關系”一詞結合起來理解，這種搭配在國家實踐中運用得非常普遍，它適用于任何一種特定的情況，而不論相關領土處于何種地位，屬于何種性質。從這個意義上來講，“對領土的國際關系所負責任”這種表述具有中立性[1]（P667-668）。

1.有關國家繼承的習慣國際法

在國際法下，習慣國際法 （customaryinternationallaw）由兩部分構成，一是國家實踐（state practice），另一部分則是法律確信（opinumjuris），指的是國際社會各國對于某種原則、習慣或做法長期且一貫的實踐構成了某種法律確信，使得各國在國際交往過程中自覺主動地遵守該原則。有關國家繼承的國際法實踐還是比較常見的。比如，20世紀六七十年代新獨立國家的大量涌現，以及90年代一些國家的解體，極大促進了該領域國際法的迅速發(fā)展。非殖民化過程中新國家的不斷出現，直接導致了1978年和1983年有關國家繼承的兩個維也納條約的通過，這也在這兩個條約的序言中得到了體現。

20世紀90年代，世界又陸續(xù)發(fā)生了幾起國家合并、統一及解體的事件[2]。比如1990年5月22日，阿拉伯也門共和國和也門人民民主共和國合并，合并后的國家正式命名為“也門共和國”。兩國明確將“合并”一詞寫入雙方的條約中。國家統一的形式則發(fā)生在德國，這個過程經過了數輪的努力，首先，1990年5月，東德和西德之間建立了一個貨幣、經濟和社會聯盟；隨后，兩國同意將1990年10月3日作為統一日。1992年9月12日，兩國以及4個同盟國共同簽署了一份最終解決德國問題的條約，4個同盟國終止了對柏林及整個德國所承擔的有關權利和責任。兩德的統一是以東德（民主德國）并入（accession）西德（聯邦德國）的形式實現的。兩德統一的特殊性在于，它不僅僅涉及到民主德國的國家責任的繼承問題，還涉及到聯邦德國的國際法人格的延續(xù)問題。此外，國家解體或分裂的情形在前蘇聯和前南斯拉夫問題上都出現過。

2.有關國家繼承的國際條約

學者認為，國家繼承問題之所以復雜，部分原因在于國家延續(xù)和繼承的條件與程序方面，目前尚且缺乏公認的規(guī)則。正如南斯拉夫問題仲裁委員會所說的：“在國家繼承方面，成熟的國際法原則還為數不多，這些原則的適用在很大程度上要根據個案的情況而定?！敝赃@么說是因為國家繼承問題之所以復雜，部分原因在于國家延續(xù)和繼承的條件與程序方面，目前尚且缺乏公認的規(guī)則。

盡管1978年的《關于條約的國家繼承的維也納公約》和1983年的《關于國家對國家財產、檔案及債務的繼承的維也納公約》為國家繼承原則指明一定的方向，不過，1978年公約和1983年公約很大程度上是對習慣國際法規(guī)則編纂的成果，例如涉及領土割讓、分離、解體和統一的那些條款。可惜的是，這些條約在實踐中并沒有受到足夠的重視，目前批準或者通過這兩個條約的國家很少。其中，1978年的公約尚未生效，目前只有7個締約國，另有6個國家簽署。正如1978年《公約》所面臨的困境一樣，由于涉及新獨立國家的國際法規(guī)則不多，使得這些已簽署該公約的幾個國家在是否主張該條約中的原則是否適用其他未締約國或國際社會的時候處于比較尷尬的地位。1983年《公約》同樣得不到各國的歡迎。此外，國際法協會還認為，各國不愿意加入這一公約，在一定程度上是由于該公約所提出的爭端解決機制 （例如公平比例的標準）過于抽象[3]。而且在現實中，國家很難適用上述條約去解決國家繼承方面的問題。但是，上述兩個維也納條約，基本上涵蓋了國家與國家之間的關系。它們的出現表明，與國家繼承相關的法律相對來說處于比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

最后，需要說明的是，國際法上的繼承還可能發(fā)生在其他類型的主體之間，比如國際組織之間就有可能發(fā)生這種關系。

二、南蘇丹石油區(qū)塊合同談判的背景

2011年7月9日，南蘇丹通過全民公投正式成為一個主權國家。南蘇丹獨立后，位于南蘇丹境內的各個石油區(qū)塊的政府分成油由南蘇丹政府提取并銷售，收入也歸南蘇丹政府。由于輸油管道、海上終端及部分原油處理設施在蘇丹境內，北蘇丹政府要向南蘇丹政府征收每桶石油較高的處理、輸送、服務和過境等費用。經過兩國政府的多輪談判，雙方仍然存在很大的分歧。在這個過程中兩國為了爭取更多的談判籌碼，不斷采取行動，互相向對方施壓。2011年11月8日南蘇丹政府發(fā)布總統令，將北蘇丹石油公司 （以下簡稱“SUDAPET”）在南蘇丹區(qū)塊的權益收歸南蘇丹國家石油公司（以下簡稱“NILEPET”）所有。同年11月22日，北蘇丹政府作出了停止南蘇丹政府的分成油通過蘇丹港出口的決定。

另一方面，為解決原有的勘探產量分成合同（Exploration&ProductionSharingAgreement，以下簡稱“EPSA合同”）在南蘇丹的過渡及繼續(xù)適用的問題，南蘇丹政府在2011年7月29日邀請相關外國石油公司投資者針對EPSA合同在南蘇丹的繼承問題展開談判，協議的主要內容是關于對EPSA合同在南蘇丹區(qū)塊石油合同的過渡安排及對EPSA合同部分條款的修改及繼承。我國的兩大國有石油公司 （中國石油集團公司和中國石化集團）與另外三家外國石油公司（馬來西亞國家石油公司、印度國家石油公司以及科威特石油公司）一同參與了與南蘇丹政府關于區(qū)塊石油合同的文本談判。雙方針對協議文本的分歧比較大，主要包括合同穩(wěn)定性、成本回收、油田關閉停產問題以及南蘇丹政府審批等問題。本文擬針對南蘇丹國家石油公司NILEPET能否替代北蘇丹石油公司SUDAPET成為南蘇丹石油區(qū)塊的合同方是否符合國家繼承原則進行論述。

三、南蘇丹石油區(qū)塊過渡協議中的國家繼承問題

南蘇丹政府針對石油區(qū)塊合同的談判，其中一個主張就是強調在南蘇丹從北蘇丹獨立之后，位于南蘇丹境內的石油區(qū)塊的所有權屬于南蘇丹國家所有。因此南蘇丹國家石油公司NILEPET應代表南蘇丹政府與各外國石油公司簽署一份全新的石油區(qū)塊合同。此外，南蘇丹政府還在協議中主張NILEPET不承擔在南蘇丹獨立日前因SUDAPET的行為而導致的責任、賠償和訴訟請求。那么，南蘇丹的訴求在國際法上是否能否成立？是否存在相關的國際法理論或者實踐的依據呢？

1.南蘇丹的國際法主體適格且對其境內油氣資產享有排他主權

南蘇丹的情況在適用國際法的承認問題方面不存在太大的異議。承認是國家行為、國家單方面國際法行為，主要是指國際法上的各種聲明，如外交通知、承認、承諾、放棄或者抗議等等；以及關于國際法上實際采取的行動，如對某國的軍事占領或武力吞并等等。國家多方面的國際法行為，則主要是指締結國際條約等。承認是一個國家作為國際法主體所作出的單方面行為。

只要有新國家成立，就會有承認問題。然新國家的產生有多種情勢，如宣告獨立的新國家屬于既存國家的一部分；既存殖民地和平地分離而獨立；或新國家為既存一國分裂為數國或既存數國合并為一國。在上述情況當中，既存殖民地和平地分離而獨立或新國家為原一國分裂為數國或數國合并為一國，相對來說好辦一些。既存國家的一部分或殖民地以和平的方式獨立出來，這在20世紀60年代初比較多見，不少亞非國家或原聯合國托管地都是通過這種方式取得獨立成為新國家的，國際社會不會有什么異議。蘇丹一分為二，也屬此類情形。

1956年1月1日蘇丹宣布獨立后，原殖民統治者英國為保持其在南方的影響，大力支持和接濟南方反政府武裝，蘇丹因而陷入長期戰(zhàn)亂與動蕩之中。2005年1月，在美國及東非的“政府間發(fā)展組織”的斡旋和推動下，蘇丹政府與蘇丹人民解放運動在內羅畢簽署了《全面和平協議》，規(guī)定蘇丹南部地區(qū)將于2011年1月9日公投，以決定南部地區(qū)是否從蘇丹分離。2011年1月的公民投票如期舉行。從投票結果看，98.83%的投票者支持南部從蘇丹分離。對此，蘇丹總統巴希爾表示愿意接受公投結果，公開表示他將“尊重南方公民的選擇”。2011年7月9日，南蘇丹正式宣布獨立。從國際法的角度看，由于南蘇丹是在原既存國家同意的情況下通過公民投票而成立的，其國際法主體資格基本上不存在爭議。

另外，根據1978年的《關于條約的國家繼承的維也納公約》和1983年的《關于國家對國家財產、檔案及債務的繼承的維也納公約》中所闡釋的習慣國際法，在國家分離、解體或者成立一個新獨立國家的時候，繼承國對在其領土范圍內的自然資源享有永久主權。因此，南蘇丹政府對位于其領土主權范圍內的油氣資源享有排他主權是毋庸置疑的。

2.國家繼承是否適用于南蘇丹石油區(qū)塊合同的繼承尚存疑問

根據上述兩個維也納公約以及相關習慣國際法，國家繼承主要分為條約繼承和國家財產、檔案的繼承兩種?？紤]到原是石油區(qū)塊的簽署主體為北蘇丹政府授權的SUDAPET和各外國石油公司。從法理而言，該合同屬于私主體之間簽署的協議，它顯然不能劃歸到各主權國家之間簽署的國際條約范疇。而南蘇丹政府對其境內油氣資產享有排他主權并不必然推導出南蘇丹國家石油公司NILEPET替代SUDAPET成為區(qū)塊石油合同的繼受者。理由如下：

首先，SUDAPET持有的原合同項下的油氣權益是否能夠被定義為“國家財產”還存疑問。根據1983年的公約規(guī)定，“國家財產”是指“在國家繼承之日按照被繼承國國內法的規(guī)定為該國所擁有的財產、權利和利益”①1983 年《公約》第 27 條第（1）款。。這個定義考慮到了一個現實問題，即目前國際法上還沒有現成的定義可以適用。在普通法系的國家，公共財產和私有財產在任何情況下向來都沒有太大區(qū)別。1993年8月13日，南斯拉夫問題仲裁委員會在第14號意見中指出，相關財產、債務和檔案的所有權需參照國家繼承發(fā)生之日時南斯拉夫社會主義聯邦共和國的國內法來確定，特別是該國1974年 《憲法》。SUDAPET持有的原合同項下的石油權益是否屬于“國家財產”還需要我們進一步查證北蘇丹的相關國內法規(guī)定才能確定。

其次，“被繼承的”國際法主體存在疑問。在本案中，南蘇丹的“國家繼承”行為所針對的主體是SUDAPET。但筆者發(fā)現SUDAPET已于2011年初完成了由國家石油公司到私有化石油企業(yè)的轉變。SUDAPET的大部分公司股份由私人所持有，國有股份僅占極小的比例。誠然，一個企業(yè)的股權比例大小不能完全作為判讀其是否為國有企業(yè)的唯一標準。但是，如果根據蘇丹當地相關法律SUDAPET屬于私營性質公司，那么南蘇丹政府通過頒布總統令的方式直接剝奪SUDAPET原持有的區(qū)塊權益有可能構成國際法下的非法征收，應承擔相應的國家責任。

最后，筆者認為最后，NILEPET和南蘇丹政府涉嫌違反了國家繼承中的一并繼受原則。南蘇丹政府在談判中強調，NILEPET直接取代SUDAPET但不承擔基于SUDAPET行為而導致的合同責任、賠償和訴訟請求。這與國家繼承的權利義務對等和一并繼受原則的規(guī)定是背道而馳的。根據國際法關于國家繼承的原則，新獨立國家對之前的條約、財產和債務屬于一并繼受的關系。南蘇丹政府關于只繼受財產而不承擔基于財產所引發(fā)的責任或者債務的主張在國際法上是無論如何站不住腳的。

四、如何通過國家繼承原則解決南北蘇丹關于石油合同的繼承爭議

涉及國家財產的繼承規(guī)定，通常由相關國家以協議解決，這是國家財產繼承的首要原則。這方面有一個很好的國際法實踐，2001年6月29日，前南斯拉夫社會主義聯邦共和國的五個繼承國，就繼承問題再維也納舉行會議，并就相關問題達成了協議。與會的五個繼承國分別是克羅地亞、波黑、南斯拉夫聯邦共和國、斯洛文尼亞和前南斯拉夫馬其頓共和國。2004年6月2日，在五個國家分別向聯合國秘書長交存批準書之后，該繼承協議正式生效。根據國際法，在兩國缺乏協議的情況下，相關的國際法目前只能在習慣法和1983年的《關于國家對國家財產、檔案及債務的繼承的維也納公約》中尋覓。

根據上述兩個公約所闡釋的習慣國際法，在國家分離、解體或者成立一個新獨立國家的時候，如果沒有相關協議，那么位于繼承所涉領土上的不動產應由繼承國繼承。與被繼承國涉及該領土的活動有關的動產，應當歸繼承國所有。除此之外的其他動產，也應當按照公平比例轉屬繼承國。但是，對于這些國家來說，如果相關領土在動產和不動產創(chuàng)造的過程中有所貢獻，那么它們可以根據其貢獻的比例大小繼承相應的份額。值得注意的是，1983年《公約》第15條規(guī)定，繼承國和被繼承國之間的協議不得影響各個民族對于自己的財務和自然資源享有的永久主權。筆者認為，上述表述仍較為模糊。結合本案分析，倘若位于南蘇丹境內的區(qū)塊油氣資產根據蘇丹國內法可以界定為一國的不動產，那么南蘇丹對該資產當然享有合法繼承權。但將一國的油氣資源認定為不動產是極為牽強的。另外，上述《公約》的15條又似乎表明，新獨立的南蘇丹民族應對作為自然資源的石油享有毫無爭辯的永久主權。

綜上所述，解決南北蘇丹政府關于石油區(qū)塊合同的繼承爭議問題最好的途徑應為兩國政府通過友好協商的方式簽署相關的條約最終解決。

五、中國與南蘇丹石油合作的挑戰(zhàn)與對策

自從南蘇丹的上述總統令頒布之后，北蘇丹政府反映強烈，我國兩大國有石油公司也深感為難。一方面，我們中方石油公司持有的石油區(qū)塊權益橫跨南北蘇丹境內，而且之前與SUDAPET簽署的石油區(qū)塊合同在北蘇丹境內仍是屬于合法存續(xù)，北蘇丹政府和SUDAPET也多次公開發(fā)表聲明，表示如果其合同利益受到了損害，將依據有關合同和協議保留向各外國石油公司進行索賠的權利；另一方面，雖然石油區(qū)塊大都位于南蘇丹境內，但油田輸油管道卻基本位于北蘇丹境內，外國石油公司從南蘇丹開采出的石油必須向北蘇丹政府繳納高額的油田管輸費才能對外出口，因此得罪任何一方我們都將麻煩不斷。

筆者認為，南北蘇丹關于石油區(qū)塊協議的談判遲遲沒有進展，其根本原因在于南北蘇丹兩國之間的內部利益分配不均所導致的。根據之前論述的，無論是從國際條約還是習慣國際法的角度分析，問題的最終解決渠道應為兩國之間通過達成協議協商解決。目前。兩國已就石油利益分配等問題展開了多輪交涉和談判。身為區(qū)塊合同的一方，我們中方石油企業(yè)已很難左右談判，但可以積極做工作，通過國際社會的各方面施加壓力，從中調解，促使盡快達成協議，最大限度保護中國國有石油企業(yè)在南北蘇丹的合法權益。

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