廣西財政廳 陳湘榮

從啟動試點到全面推行，國有資本經營預算工作已歷經六年。西方國家因國有企業(yè)數(shù)量較少，且政府一般不直接經營，沒有獨立的國有資本經營預算制度，因此，無論是從理論還是實踐來說國有資本經營預算都無多少外來經驗可供借鑒。民族自治是我國重要政治制度之一，國有資本經營預算在民族自治地區(qū)實施有哪些特殊性?如何通過制度安排進行處理?對于這些問題，尚無人涉及。為使討論具有具體性，本文以廣西為例進行探討。

一、廣西國有資本經營預算實施的現(xiàn)狀及問題

(一)預算實施的進展情況。

依據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民政府《關于推行國有資本經營預算的意見》，廣西從2009年開始在自治區(qū)本級國資委、農墾局監(jiān)管(所屬)的45戶國有企業(yè)中開展國有資本經營預算試點，收取和安排國有資本收益，經過試點后，從2012年起在自治區(qū)一級國有企業(yè)中開始單獨編報國有資本經營預算，但在地級市尚未全面實施。

(二)廣西國有資本經營預算的收支制度與收支情況。

1.國有資本經營預算的收入制度與情況。

(1)在收入上繳比率方面，采取“一刀切”的辦法，試點時期按6%，2012年起按10%上繳，其余94% ～90%的凈利留在企業(yè)自主支配。在上繳利潤基數(shù)確定方面，以企業(yè)經中介機構審計確認后年度財務決算合并報表列示的數(shù)據(jù)為基礎，扣除少數(shù)股東權益、彌補以前年度虧損和提取法定公積金后凈利潤作為基數(shù)按比率計算企業(yè)應繳的國有資本收益。此外，還包括企業(yè)股利、股息收入，產權轉讓收入，清算收入和其他國有資本經營收入。

(2)國有資本經營收入情況。2009～2013年度實際上繳國有資本經營預算的收入分別為8818萬元、23 802萬元、57 755萬元、64 040萬元、56 178萬元。

2.企業(yè)國有資本經營預算的支出制度與情況。

(1)支出調節(jié)比率方面。支出調節(jié)比率經歷幾次調整。2009年，實行以收定支，支出與收入掛鉤的辦法，對收取的國有資本收益，企業(yè)上繳多少，財政通過項目扶持方式返還多少。2010年，將全額收支定向掛鉤的辦法改為財政集中20%，調劑用于自治區(qū)直屬國有企業(yè)全局性的改革發(fā)展支出，另外80%仍實行收支定向掛鉤的辦法，財政通過增加資本金方式注入上繳企業(yè)。2011年起，再改為財政全額集中，統(tǒng)一用于自治區(qū)直屬國有企業(yè)改革發(fā)展的項目支出。

(2)國有資本經營支出情況。2009～2013年度實際安排國有資本經營預算的支出分別為8818萬元、22 011萬元、51 417萬元、59 470萬元、50 271萬元。以2012年為例，自治區(qū)一級國有企業(yè)158戶全部納入國有資本經營預算實施范圍，但實際上繳收入的一級企業(yè)僅23戶，安排支出的一級企業(yè)20戶。上繳利潤企業(yè)占區(qū)直企業(yè)戶數(shù)的比例為14.56%，絕大部分的區(qū)直和地縣國有企業(yè)收支與國有資本經營預算收支無緣。

(三)廣西實施國有資本經營預算存在的主要問題和困難。

1.推進全面覆蓋難。其一，贏利國企的阻力。國有企業(yè)習慣了享受國家“留利于企業(yè)”的政策，多年來沒有上繳國有資本經營利潤，不僅如此，相當部分國有企業(yè)還由財政負擔改革改制成本，從各種渠道獲得財政資金補助。因此，部分國有企業(yè)認為政府收取國有資本收益，使企業(yè)可用資金減少，擔心會影響企業(yè)發(fā)展壯大，對上繳國有資本收益存有抵觸情緒。其二，虧損企業(yè)沒有積極性。因為，贏利國企上繳比率不高、政府統(tǒng)籌能力有限，對虧損企業(yè)沒能帶來實質性幫助。其三，市縣編制國有資本經營預算行政成本不劃算。市縣一級的國企企業(yè)規(guī)模小，盈利水平低，基礎薄弱，企業(yè)上繳稅后利潤的潛力不大;部分市縣國有經濟成分小，一些市縣經過多年的改組改制，國有經濟的份額已微乎其微;縣級國有資產監(jiān)管機構不健全，實施國有資本經營預算收益規(guī)模小，行政成本大，必要性存疑，積極性不高。

2.預算收支執(zhí)行難，權威性不足。其一，收入測算難。企業(yè)盈利完全受市場經營波動影響，結果難以與預算草案相吻合。其二，收入收繳難。收取國有資本經營預算收益不像稅款征收有稅收征管法作法律保障，財政也沒有專門的征管隊伍，更沒有遵守繳納義務的群眾觀念和基礎。其三，支出安排難?，F(xiàn)行國有資本經營預算支出基本上是在同級國有企業(yè)間體內循環(huán)，并且與企業(yè)規(guī)模和上繳凈利狀況相關，政府集中調控的力度很弱，確定安排支出方向的博弈困難。

3.廣西國有企業(yè)改革改制和產業(yè)結構調整的預算支出壓力很大。其一，國企改革支出困難，如2010年廣西計劃要完成規(guī)模以上國有企業(yè)改革改制48家，需要自治區(qū)本級財政安排企業(yè)改制資金4.87億元，相對于廣西的財力水平，除保法定支出和民生支出之外，一年要拿出這么多錢搞國企改革相當困難。其二，中央下放破產關閉礦山企業(yè)遺留問題急需解決，廣西目前尚有破產關閉企業(yè)的礦區(qū)職工生活飲用水源治理、房屋維修和改造、道路改造等項目需要大量財政資金投入，地方政府籌集資金，維護社會穩(wěn)定的壓力很大。其三，調整產業(yè)結構，加快地方經濟發(fā)展的支出困難很多，廣西作為西部少數(shù)民族地區(qū)，中央實行的調整產業(yè)結構，實施節(jié)能降耗的方略，給地方財政帶來了很大的預算支出壓力。這些困難，都需要中央從央企國有資本經營預算收入中安排部分資金以轉移支付或專項資金的方式支持廣西的國企改革和產業(yè)結構調整。

4.預算會計制度不健全。其一，核算科目不健全。有些開展國有資本經營預算管理的必要的成本開支沒有相應的科目進行核算，如國資委、其他履行出資人資格的預算單位用于國有資本經營預算管理的成本費用必需開支，應該全面反映國有資本經營預算管理的直接成本費用。其二，沒有細化國有資本經營預算與公共財政預算、社會保障預算的會計科目銜接，沒有架設好三大預算有機銜接的橋梁，未體現(xiàn)國有資本經營預算是構成國家統(tǒng)一預算體系的重要組成部分。其三，沒有建立中央與地方國有資本經營預算轉移支付制度，沒有在國有企業(yè)收入分配制度方面有效體現(xiàn)國有企業(yè)全民所有制的性質，這個制度安排對民族自治地區(qū)尤其重要。

二、由民族自治地區(qū)國有資本經營預算的問題引出的反思

收支是預算工作的核心，因此，從問題和困難的表現(xiàn)形式上看，廣西國有資產經營預算實施工作所面對的困難和存在的問題與別的省市并無實質性區(qū)別。但是，廣西作為民族自治區(qū)域的性質使得這些問題和困難帶有民族自治性，并可以引發(fā)對我國國有資本經營預算的一般性反思。

(一)對國有資本經營預算在民族自治區(qū)域全覆蓋的反思。

全面實施國有資本經營預算對地方政府來說無疑是要考慮行政成本的，對微利企業(yè)和虧損企業(yè)也要調動其積極性并解決他們的實際困難。在目前市縣政府和企業(yè)對國有資本經營預算都缺乏積極性，并且在全國范圍內推行國有資本經營預算的直接根據(jù)是《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》而不是《預算法》的情況下，對于民族自治地區(qū)來說，依據(jù)《中華人民共和國民族自治法》第三十二條的“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權”之規(guī)定，民族自治區(qū)在是否全面推行國有資本經營預算工作具有選擇的可能性和現(xiàn)實性。

(二)關于“國有資本經營預算”定義的反思。

資本收益有會計定義和金融定義之分，核心指向是所獲得的超過原來為它支付的那一部分收益。當國務院《關于試行國有資本經營預算的意見》把國有資本經營預算定義為“國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的組成部分”時，也就意味著實施國有資本經營預算工作有一個預設，即國有企業(yè)是贏利的。確實，經過2008年金融危機之后的國進民退之后，國有企業(yè)的規(guī)模、贏利水平大幅度上升，但是，這主要是那些大型的、資源型和壟斷型的國有企業(yè)。在民族地區(qū)，國有企業(yè)的類型大部分屬競爭性行業(yè)，除極少數(shù)企業(yè)贏利水平良好外，大部分國有企業(yè)處于微利甚至虧損狀態(tài)。在這種現(xiàn)實狀態(tài)與定義之間存在不一致的情況下，為了使國有資本經營預算涵蓋的范圍更廣，發(fā)揮調整經濟結構的作用更大，有必要重新界定國有資本經營預算的概念。

(三)對國有資本經營預算收支原則的反思。

國有資本經營預算中收入上繳比率和支出調節(jié)比率及支出方向是焦點問題。在廣西，收支原則經歷了由全額“收支掛鉤”轉變?yōu)椤岸ㄏ蚍颠€為主，統(tǒng)籌為輔”，再到“全額統(tǒng)籌”。即使實現(xiàn)十八屆三中全會提出的:提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生的目標，但廣西因為要完成國有企業(yè)改革改制和產業(yè)結構調整的任務，國有資本經營預算支出的缺口仍然巨大。揭示這一點的啟示在于:在廣西這樣的民族自治地區(qū)，依現(xiàn)行《民族自治法》和《預算法》，中央都應該通過國有資本經營預算轉移支付制度，幫助解決實際困難。并在預算執(zhí)行制度方面，樹立權威，強化預算績效的全面考核和報告。

(四)對國有資本經營預算會計核算科目的反思。

編制和執(zhí)行國有資本經營預算的工具是會計核算科目，科目設置體現(xiàn)了國有資本經營預算制度的頂層設置。因此，具體、準確和系統(tǒng)化地完善國有資本經營預算，必須關注民族自治地區(qū)的國有資本經營預算科目設置問題，即中央財政對民族地區(qū)實施轉移支付和專項補貼的情況下，民族自治地區(qū)的公共財政預算、國有資本經營預算和社會保障預算之間的科目如何對接?

三、對完善國有資本經營預算制度的建議

(一)財政部盡快研究出臺《國有資本經營預算條例》，提升國有資本預算工作的法制層次。

通過頂層設置，樹立國有資本經營預算的權威，進一步為國有資本經營預算的收益收繳、分配比率確定，支出績效考核，預算的正確編制、執(zhí)行、公開和報告提供制度保障。在全面實施國有資本經營預算的同時，賦予民族自治地區(qū)一定的彈性，如:財政部組織調研，對基層國有資產監(jiān)管機構不健全，國有資本經營預算收入較小(比如年收入不足1000萬元)的地方，不納入國有資本經營預算編制單位，中央通過國有資本轉移支付補助支出在三年內幫助基層解決國企改革和國有資本變現(xiàn)退出問題。

(二)科學規(guī)范國有資本經營預算的概念。

由于建立國有資本經營預算制度的意義是“增強政府的宏觀調控能力、完善國有企業(yè)收入分配制度、推進國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問題”，它說明國家以所有者身份依法取得國有資本收益只是國有資本經營預算的手段而非目的，因此，為了調動各方的積極性，也為了避免誤解，可以把國有資本經營預算定義為“國家以所有者身份對所投入的國有資本的收入和支出而發(fā)生的預算，是政府預算的組成部分”。

(三)建立國有資本經營預算橫向對接制度。

在國有資本經營預算和一般公共預算、社保基金預算的對接方面，從制度上規(guī)定把國有資本經營預算收入的一部分用于調入公共財政預算，在出資人產權制度上體現(xiàn)收入分配歸全民所有;另一部分用于劃歸社?；痤A算，探索實現(xiàn)混合所有制經濟。

(四)建立國有資本經營預算支出轉移支付制度。

在中央與地方預算關系方面，建立轉移支付、民族地區(qū)專項轉移支付以及專項資金制度，中央從央企國有資本經營預算收入中安排部分資金支持地方國企改革和產業(yè)結構調整。這種措施在民族地區(qū)尤為必要。

(五)完善預算支出績效考核制度。

采取三項措施加強管理工作:一是實行中期(三年或五年)國有資本經營預算支出規(guī)劃制度。資金的安排領域、對象和方式以產業(yè)政策和經濟結構調整為導向以中期規(guī)劃為主，預算分年度執(zhí)行，提高預算資金長期效益。二是實行項目庫制度。由企業(yè)和預算單位根據(jù)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要制訂資本性支出計劃和彌補國有企業(yè)改革成本的費用性支出計劃，建立年度支出項目庫，由財政根據(jù)年度預算規(guī)模按優(yōu)先秩序確定支出預算，報人大批準執(zhí)行。三是實行全面資本收益考核制度。在相當長的時期內，留歸企業(yè)自主支配的凈利依然是大頭，因此，應建立包括上繳政府收益以及企業(yè)留利使用績效的考核情況并向同級人大報告的制度。

(六)修訂完善預算科目。

通過科目設置體現(xiàn)國有資本經營預算的制度頂層設置改革要求。對照政府收支分類科目和地方國有資本經營預算主要指標表調整相關會計科目。

1.調整公共財政預算和國有資本經營預算相同的科目。如企業(yè)改革補助等科目，在試點期間可允許兩個預算支出中存在相同科目，但核算的側重點不同，公共財政預算核算包括對所有企業(yè)的支持，國有資本經營預算只限定在國企。長遠看應逐步將兩個預算支出重疊的科目進行分設。

2.調整公共財政預算的科目。如收入科目方面:已納入國有資本經營預算的企業(yè)的利潤收入科目，如“非稅收入”下“國有資本經營收入”的“利潤收入”、“股利、股息收入”、“產權轉讓收入”、“清算收入”等科目及細目應予逐步取消或簡化轉由國有資本經營預算反映。

3.調整國有資本經營預算主要指標表的科目。第一，資本性支出和費用性支出科目下按照功能和經濟分類方法進行細分設置，如設企業(yè)關閉破產補助等。第二，收入科目方面:增設“國有資本民族地區(qū)轉移支付補助收入”、“國有資本專項轉移支付收入”科目，用以反映地方和下級收到中央和上級的轉移支付補助收入;將“國有資本經營預算調入資金”科目修改為“公共財政轉入國有資本經營預算資金”科目，用以反映公共財政預算支持國有資本經營預算的資金。第三，支出科目方面:增設“國有資本民族地區(qū)轉移支付補助支出”、“國有資本專項轉移支付支出”科目，用以反映中央和上級對地方和下級的轉移支付補助支出;增設“預算編制業(yè)務”科目，用以反映預算單位用于預算編制方面的支出;增設“國有企業(yè)專項管理”等科目，用以反映國資委等預算單位管理企業(yè)方面的支出;將“國有資本經營預算調出資金”科目修改為:“國有資本經營預算轉入公共財政資金”和“國有資本經營預算轉入社會保障資金”科目，用以反映國有資本經營預算收入的一部分用于保障和改善民生。

略)