楊牧

內(nèi)蒙古的生態(tài)治理，主要矛盾是森林草原和水與人畜的矛盾，矛盾的主要方面是人和畜。森林草原生態(tài)補償機制，其核心價值是堅持以人為本、統(tǒng)籌兼顧，加強森林和草原生態(tài)保護與建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式，促進農(nóng)牧民持續(xù)增收。所以，建立和完善森林、草原、水土保持等生態(tài)補償機制，是內(nèi)蒙古生態(tài)治理的關(guān)鍵。

一、生態(tài)補償機制的內(nèi)涵

生態(tài)補償機制主要包括三個方面：一是工程性補償機制，即由政府或具體受益者對實施生態(tài)環(huán)境保護付出代價者進行必要的付費補償。具體辦法就是從草原保護建設(shè)和合理利用的全局出發(fā)，在草原圍欄、人工草地、牲畜棚圈、良種繁育以及水利、交通、通信、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，加強對草原的工程性建設(shè)投入。二是利用性補償機制，指消耗森林草原資源或?qū)ι植菰鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的生產(chǎn)、開發(fā)及經(jīng)營者，為恢復(fù)森林草原生態(tài)環(huán)境而支付的補償費用。三是鼓勵性補償機制，就是為保證生態(tài)安全而設(shè)立相應(yīng)的鼓勵性補貼政策。如：對合理利用草原、積極減少家畜超載數(shù)量、實施草畜平衡的農(nóng)牧民給予適當?shù)难a貼；為減少冬季草原載畜壓力，鼓勵出欄設(shè)立的牲畜出欄補貼；為促進草原生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，對牲畜棚圈建設(shè)、草原機械給予補貼；為徹底解決草原問題積極開展生態(tài)移民，地方財政解決移民的生產(chǎn)、生活和發(fā)展問題。

二、建立生態(tài)補償機制的必要性

（一）建立生態(tài)補償機制是保護與建設(shè)生態(tài)環(huán)境的必然要求

生態(tài)補償機制的引導(dǎo)和激勵作用，有利于調(diào)動廣大農(nóng)牧民保護和建設(shè)森林草原的積極性、創(chuàng)造性；有利于推進森林草原保護制度的落實，更好地協(xié)調(diào)草原保護與利用的關(guān)系，兼顧生態(tài)、經(jīng)濟及社會效益；有利于為森林草原生態(tài)保護和建設(shè)提供強有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道；有利于逐步確立森林草原資源“利用有價”的理念，規(guī)范開發(fā)利用行為；有利于推動地方各級政府調(diào)整森林草原發(fā)展的思路，進一步推進森林草原生態(tài)建設(shè)。

（二）建立生態(tài)補償機制是實現(xiàn)社會公平的客觀需要

長期以來，內(nèi)蒙古為生態(tài)保護與建設(shè)的需要，做出了不少的犧牲，放棄了一些發(fā)展的機會，森林草原資源開發(fā)利用受控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，在一定程度上影響了農(nóng)牧民收入，也制約了自治區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。與此同時，內(nèi)蒙古周邊省市享受了這種生態(tài)保護與建設(shè)成果，生活環(huán)境不斷改善，經(jīng)濟也得到發(fā)展。這就造成了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展機會的不均等和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，且差距越來越大。長此下去，自治區(qū)就會失去治理生態(tài)的積極性、主動性，就無法形成保護與發(fā)展的良性循環(huán)。建立生態(tài)補償機制有利于調(diào)節(jié)生態(tài)保護與建設(shè)背后利益相關(guān)者的經(jīng)濟利益關(guān)系，促進社會公平。

（三）建立生態(tài)補償機制是促進牧民增收和生態(tài)治理區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要措施

生存和發(fā)展是一切工作的前提，只有保證農(nóng)牧民不斷增收，促進地區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)展，生態(tài)治理才有真正意義，生態(tài)治理成果才具有可持續(xù)性。建立生態(tài)補償機制，一方面可以部分彌補牧民因保護草原而實施草畜平衡、開展禁牧休牧輪牧、限制采挖草原野生植物資源等所減少的收入；另一方面，有利于引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，不斷調(diào)整和優(yōu)化草原地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)草原地區(qū)的長遠發(fā)展，這就從制度上保障了生態(tài)治理區(qū)的農(nóng)牧民的生計，必然促進生態(tài)治理區(qū)的經(jīng)濟、社會和生態(tài)的和諧發(fā)展。

三、內(nèi)蒙古建立和完善生態(tài)補償機制的辦法

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，在市場經(jīng)濟國家，政府是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主體。生態(tài)環(huán)境作為人類生存棲息之地，在受益的非排他性上具有明顯的公共產(chǎn)品屬性，應(yīng)該由政府供給。政府是生態(tài)保護的責(zé)任主體，但并不意味著政府是付費主體。根據(jù)“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補償，誰污染誰付費”的生態(tài)補償原則，付費的主體可以是政府，也可以是個體、企業(yè)或者區(qū)域。

根據(jù)外部性理論，公共產(chǎn)品在其供給和消費過程中會產(chǎn)生外部性。這是生態(tài)補償所要解決的核心問題。所謂“解決”，就是使外部性內(nèi)部化，就是說，將額外成本或者收益都由生產(chǎn)者自己來承擔或享有。那么，如何實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化？公共對策有兩個：一是政府干預(yù)；二是市場機制。因此，建立生態(tài)補償機制主要有政府與市場兩種途徑。

（一）政府生態(tài)補償機制

1.財政轉(zhuǎn)移支付。我國目前的補償機制基本模式是中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付。目前，森林生態(tài)效益補償基金制度已經(jīng)在全國正式實施。建議中央按照完善生態(tài)補償機制的要求，進一步調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)，逐步將內(nèi)蒙古天然草地、濕地、自然保護區(qū)納入到國家和地方生態(tài)補償范疇，增設(shè)與生態(tài)保護和建設(shè)有直接關(guān)聯(lián)的專項，如管理維護、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)移民、城鎮(zhèn)建設(shè)、替代能源發(fā)展專項等，作為生態(tài)保護與建設(shè)的重點支持對象。資金的安排使用，應(yīng)著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜。中央在加大對西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度時，應(yīng)當把生態(tài)治理補償，特別是因生態(tài)治理而造成的財政減收，作為計算財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個重要因素。在中央和自治區(qū)政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金列入財政預(yù)算。為擴大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)補償基金彩票。

參照中央財政在一般性轉(zhuǎn)移支付標準財政支出中增設(shè)生態(tài)保護支出項目和自然保護區(qū)支出項目的辦法，建立自治區(qū)級生態(tài)環(huán)境補償機制。自治區(qū)財政要通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對自治區(qū)級限制開發(fā)區(qū)域的支持力度。

2.征收“生態(tài)稅”。我國同生態(tài)環(huán)境關(guān)系最為密切的一個稅種是1984年開征的資源稅，在設(shè)計之初，其宗旨是調(diào)節(jié)級差收入，但自1994年稅制改革后，資源稅被劃分為地方稅，在實際中很難達到調(diào)節(jié)級差收入的作用。因此，我國目前不存在純粹意義上的生態(tài)稅收。

稅收作為有效的經(jīng)濟調(diào)控手段，在保護生態(tài)環(huán)境方面具有重要的作用，應(yīng)該考慮適時開征生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，將環(huán)境要素成本化。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源、非礦藏資源、甚至所有自然資源的開發(fā)和利用，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅，使其能夠反映出資源的稀缺程度和實際價值。中央要協(xié)調(diào)好跨區(qū)域生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付問題，建議對內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞的省區(qū)和享受內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果的省區(qū)征收一定的稅額，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境橫向轉(zhuǎn)移支付均衡。

3.政府“贖買”。美國在生態(tài)森林養(yǎng)護方面，采取由聯(lián)邦政府和州政府進行預(yù)算投入，即選擇“由政府購買生態(tài)效益、提供補償資金”等方式來改善生態(tài)環(huán)境。我國國家重點公益林補償政策，就是政府贖買。

（二）市場化生態(tài)補償機制

市場補償相對于政府補償來說是一種激勵式的補償制度，是通過市場的調(diào)節(jié)使生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化。

1.生態(tài)補償費。按照“誰污染、誰付費”的原則，對因生產(chǎn)和消費而影響外部生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟實體，如煤炭、電力、旅游、水庫、道路和工礦企業(yè)等嘗試征收生態(tài)補償費。陜西省在2008年出臺了《陜西省煤炭石油天然氣資源水土流失補償費征收使用管理辦法》，對原煤征收標準為每噸3元，天然氣每立方米0.008元。水土流失補償費按照征收總額，省40%、市縣兩級60%的比例劃解使用，并納入各級財政預(yù)算管理，專項用于水土保持項目支出。內(nèi)蒙古應(yīng)加快研究完善內(nèi)蒙古煤炭等礦產(chǎn)資源領(lǐng)域收費基金政策。

2.資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式。應(yīng)改革排污收費制度，將目前的超標排污費制度改為達標排污收費、對超標排放部分加倍收費并予以行政處罰的制度。

3.水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易模式。

4.林權(quán)制度改革。調(diào)動林農(nóng)護林的積極性，從“要我造林”向“我要造林”轉(zhuǎn)變。從2005-2007年，江西武寧縣長水村先后有上百戶農(nóng)民自發(fā)上山造林，造林數(shù)量超過此前20年的總和。

（三）生態(tài)補償標準

1997年，Robot·Costanza等按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值理論，將全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能劃分為氣候調(diào)節(jié)、水調(diào)控、水土流失控制、物質(zhì)循環(huán)、污染凈化、文化娛樂價值等l7種功能。通過測算，得到如下基本結(jié)論：整個生物圈每年產(chǎn)生的價值平均最少為33萬億美元，為全球GNP的1.8倍。這種價值構(gòu)成全球社會經(jīng)濟價值的一部分。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估方法為生態(tài)補償提供了量化標準，有利于制定合理的生態(tài)補償價格。美國的退耕補償政策，政府主要是借助競標機制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來確定與各地自然和經(jīng)濟條件相適應(yīng)的補償標準，通過農(nóng)戶與政府博弈，化解生態(tài)補償中的潛在矛盾。歐盟在生態(tài)補償機制中廣泛采用“機會成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護措施所導(dǎo)致的收益損失來確定補償標準，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標準。

2000年后，我國在林業(yè)系統(tǒng)先后實施了退耕還林（草）政策、生態(tài)公益林補償金政策、天然林保護工程等3大生態(tài)政策；在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)實施了退牧還草政策。對4個項目的預(yù)算，考慮了生態(tài)補償因素，但在計算生態(tài)補償標準時，實際上只計算了農(nóng)民原來種植糧食的機會成本，沒有補償發(fā)展機會成本的損失在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“貫徹生態(tài)目標不到位”和“給農(nóng)民的補償不到位”的問題。因此，必須認真落實科學(xué)發(fā)展觀，以體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和管理創(chuàng)新為動力，現(xiàn)在就要在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)和流域水環(huán)境保護等建立生態(tài)補償機制的重點領(lǐng)域，抓緊探索建立生態(tài)補償標準體系，為全面建立生態(tài)補償機制提供方法和經(jīng)驗。

（四）生態(tài)補償管理

1.加強生態(tài)環(huán)境補償立法工作。從法律上明確生態(tài)環(huán)境補償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。

2加強組織領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)補償機制涉及林業(yè)、草原、水保、土地、環(huán)保等多個行政部門，包括畜牧良種補貼、牧區(qū)人工種草、移民安置等多項資金，因而，需要建立統(tǒng)一的生態(tài)補償資金制度，把各類生態(tài)補償資金集中起來，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。

各級政府要把建立健全生態(tài)補償機制作為生態(tài)治理的有機組成部分，理順和完善管理體制，劃清各主管部門的事權(quán)，克服多部門分頭管理、各自為政、資金分散的現(xiàn)象，加強部門、地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力，共同推進生態(tài)補償機制的建立。財政部門應(yīng)會同農(nóng)牧業(yè)、監(jiān)察、審計等部門，對各盟市實施情況進行監(jiān)督檢查，并將檢查結(jié)果作為分配各盟市生態(tài)治理資金的一項重要依據(jù)。稅務(wù)部門要建立和開征草原生態(tài)保護稅，嚴格資源稅征繳工作。土地管理部門要落實好草原征占用補償制度和植被恢復(fù)費征收制度。

3.落實草原承包。草原承包不僅是推進草原合理利用、保護草原生態(tài)環(huán)境的需要，也是建立草原生態(tài)補償機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。由于我區(qū)森林草原信息化發(fā)展水平嚴重滯后，致使我們對全區(qū)森林草原的區(qū)域分布、植被蓋度和質(zhì)量等精準化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)幾乎是空白，加之，我區(qū)不少地方草原承包工作還沒有完全落實，草原屬性不定、使用面積不清、生態(tài)狀況模糊、利用情況不明、統(tǒng)計口徑不一，勢必影響補償標準的確定和補償政策的實施。因此，目前要著力提升數(shù)字化、信息化水平，建立三級聯(lián)動的資源共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，運用先進的衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段進行動態(tài)監(jiān)測和分類普查，科學(xué)定位和判斷草原生態(tài)基本類型，形成準確無誤的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為科學(xué)決策提供依據(jù)和判斷標準。

4.要加強對生態(tài)補償資金使用的管理和監(jiān)督。生態(tài)補償基金應(yīng)該全部用于重大生態(tài)保護與建設(shè)項目，比如水土保持生態(tài)補償基金的來源主要是水土流失防治費和水土保持設(shè)施補償費，應(yīng)該全部用于水土流失防治項目。