馬龍

（太原廣播電視大學(xué)教學(xué)處，山西太原 030000）

行政壟斷行為的影響及法律規(guī)制

馬龍

（太原廣播電視大學(xué)教學(xué)處，山西太原 030000）

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨勞動(dòng)力、土地、礦產(chǎn)資源等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要素成本的上升形勢(shì)，傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式下利潤(rùn)空間變小，總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在增強(qiáng)企業(yè)的自主發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，處理好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系，構(gòu)建行政、立法、司法監(jiān)督體系，打破政府行政壟斷行為，為企業(yè)自我發(fā)展創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)有序的環(huán)境。

智力資本投資；營(yíng)運(yùn)能力；價(jià)值創(chuàng)造

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于關(guān)鍵時(shí)期。在全球化經(jīng)濟(jì)背景下要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展，就要努力和世界經(jīng)濟(jì)接軌，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定作用，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府行政干預(yù)，讓企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體。因此，我們要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展需要，加強(qiáng)對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制。本文從探討行政壟斷行為的影響入手，提出規(guī)制行政壟斷的方式和方法。

一、行政壟斷行為的影響

行政壟斷是行政管理主體依據(jù)行政管理權(quán)排斥、限制、妨礙市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的行為，其實(shí)質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下部門利益和地方利益太重所形成的“權(quán)力”意識(shí)太強(qiáng)。從我國(guó)情況來(lái)看，我國(guó)行政壟斷是政府及其所屬機(jī)構(gòu)通過(guò)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)、破壞正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的非法行為。

（一）行政壟斷行為的表現(xiàn)

行政壟斷行為首先表現(xiàn)為地區(qū)壟斷。是地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，通過(guò)使用行政管理權(quán)或設(shè)置障礙等手段，限制本區(qū)域以外商品或者服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)或者本地商品外出參與競(jìng)爭(zhēng)的行為。例如，對(duì)一些生產(chǎn)要素如資金、技術(shù)、人才流動(dòng)的限制。這種行為無(wú)法形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的全國(guó)性大市場(chǎng)，損害了社會(huì)公共福利和消費(fèi)者的利益。其次表現(xiàn)為權(quán)利濫用。權(quán)利濫用存在政企不分現(xiàn)象。例如部分行政管理機(jī)構(gòu)利用職權(quán)下設(shè)服務(wù)公司或開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以價(jià)格、稅收等優(yōu)惠方式參與同行競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致不平等競(jìng)爭(zhēng)行為。再比如相關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)為了保護(hù)本部門或行業(yè)利益，以封鎖市場(chǎng)手段達(dá)到限制本部門或行業(yè)以外經(jīng)營(yíng)主體正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)發(fā)揮行政管理權(quán)，限定客戶或消費(fèi)者選定或購(gòu)買指定廠家或者品牌商品。再次表現(xiàn)為行業(yè)壟斷。行業(yè)壟斷是指行業(yè)協(xié)會(huì)借助自治權(quán)力內(nèi)部約定限制交易的行為。行業(yè)協(xié)會(huì)以維護(hù)同行利益為目的，通過(guò)制定企業(yè)間價(jià)格同盟方式防止自相殘殺。2013年8月的奶粉事件，就暴露出行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)限制競(jìng)爭(zhēng)，造成了洋奶粉對(duì)我國(guó)奶粉市場(chǎng)的沖擊。

（二）行政壟斷行為產(chǎn)生的原因

由于對(duì)行政壟斷監(jiān)管不力、反行政壟斷立法不足、執(zhí)法不嚴(yán)、壟斷造成的受害主體司法救濟(jì)權(quán)缺失等原因，給行政壟斷行為的存在留下生存空間。

1.對(duì)行政壟斷監(jiān)管不力

行政壟斷的表現(xiàn)形式是行政機(jī)關(guān)權(quán)力濫用，其本質(zhì)根源是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。行政機(jī)關(guān)為了追求直接或間接的經(jīng)濟(jì)利益，在經(jīng)營(yíng)或者消費(fèi)過(guò)程中就會(huì)做出限定經(jīng)營(yíng)或者要求接受指定服務(wù)等行政行為，在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中通過(guò)行政指令禁止地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)或者限制外地商品進(jìn)入本地競(jìng)爭(zhēng)。這些濫用行政權(quán)力行為在給企業(yè)受益的同時(shí)給相關(guān)行政機(jī)關(guān)也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)利益。

2.我國(guó)反壟斷規(guī)制立法不足

1980年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)暫行規(guī)定》中提出了反壟斷。此后陸續(xù)出臺(tái)了一系列反行政壟斷的法規(guī)和規(guī)章來(lái)完善反壟斷措施。雖然《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是反行政壟斷的重要法律，但該規(guī)定對(duì)行政壟斷的處罰非常乏力且規(guī)定不明確，導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)的工作人員在受理行政壟斷案件過(guò)程中，有可能視為不是自己管理的范圍而互相推諉，同時(shí)也造成對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的行政壟斷行為缺乏有效監(jiān)督管理。

3.我國(guó)行政壟斷司法救濟(jì)機(jī)制不完善

我國(guó)《競(jìng)爭(zhēng)法》中對(duì)行政壟斷的司法救濟(jì)，僅局限于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部處理規(guī)定，對(duì)受害者通過(guò)行政訴訟或民事訴訟方式救濟(jì)的權(quán)利卻沒(méi)有規(guī)定。由于司法救濟(jì)權(quán)規(guī)定缺失，就會(huì)出現(xiàn)行政手段處理行政壟斷行為監(jiān)管的模式不足以遏制行政壟斷行為。

（三）行政壟斷造成的社會(huì)影響

由于我國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，形成享有行政管理權(quán)的部門或組織借助權(quán)力資源干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面。這種違法行政干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作行為對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.行政壟斷妨礙了我國(guó)國(guó)際化市場(chǎng)體系建設(shè)

近年來(lái)，我國(guó)加大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革力度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，著力構(gòu)建開(kāi)放有序的市場(chǎng)體系，為經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一、自由和公正競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。然而，行政壟斷行為置市場(chǎng)規(guī)律于不顧，為了保護(hù)地區(qū)或部門利益，違背市場(chǎng)統(tǒng)一和開(kāi)放性原則，形成了封閉或互不聯(lián)系的市場(chǎng)空間，破壞了市場(chǎng)公正自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序，造成資源浪費(fèi)，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.行政壟斷侵害了經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)利

市場(chǎng)主體包括經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者。經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中有獨(dú)立人格，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法律框架下有自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利。消費(fèi)者在消費(fèi)過(guò)程中享有自由選擇權(quán)。然而，行政壟斷以違法行使行政管理權(quán)為手段，強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)主體違背意志從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)限制或妨礙自由競(jìng)爭(zhēng)，使得經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)聽(tīng)命于行政管理權(quán)，侵害了他們的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)利。同時(shí)，行政壟斷行為通過(guò)規(guī)定限制了消費(fèi)者選擇商品和服務(wù)的權(quán)利，使得消費(fèi)者得不到質(zhì)優(yōu)價(jià)低的商品和服務(wù)，損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

3.行政壟斷行為擾亂了正常的行政秩序

行政壟斷起因是經(jīng)濟(jì)利益所致。在利益驅(qū)使下行政管理部門置國(guó)家法律和政策于不顧，濫用行政權(quán)力，導(dǎo)致執(zhí)法尺度不一，不僅破壞了依法行政的基本原則，而且擾亂了國(guó)家行政秩序。行政壟斷行為影響了行政權(quán)的純潔性，如果不嚴(yán)格規(guī)范和有效監(jiān)督，極易出現(xiàn)以權(quán)謀私和權(quán)錢交易的違法行為。

二、行政壟斷行為的法律規(guī)制

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，如何規(guī)制行政壟斷行為，關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。我們要借鑒西方行政壟斷規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國(guó)國(guó)情的行政壟斷規(guī)制措施。

（一）構(gòu)建依法行政監(jiān)督體制

隨著社會(huì)發(fā)展，社會(huì)管理事務(wù)變得復(fù)雜多樣，導(dǎo)致行政權(quán)日益膨脹，這就需要加大依法行政監(jiān)督力度。行政法是有效控制行政權(quán)力運(yùn)行的重要法律，也是根除行政壟斷的有力武器。通過(guò)行政法對(duì)行政權(quán)規(guī)范和制約，能起到對(duì)行政壟斷行為的有效規(guī)制。首先，建立行政行為審核制度，防范行政權(quán)濫用。長(zhǎng)期形成的行政管理體制及地方行政管理權(quán)力失去制約，就會(huì)導(dǎo)致地方在出臺(tái)相關(guān)政策過(guò)程中的地方保護(hù)。為了規(guī)制行政機(jī)關(guān)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的隱形壟斷行為，就要構(gòu)建行政行為審核制度，明確各級(jí)審核機(jī)構(gòu)的職能與權(quán)責(zé)。審查機(jī)構(gòu)對(duì)地方各級(jí)政府出臺(tái)的法規(guī)、部門規(guī)章的有效性或者違反國(guó)家法律原則內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審查，從法律和規(guī)章上杜絕行政壟斷的執(zhí)法依據(jù)。其次，完善行政職權(quán)監(jiān)督機(jī)制。行政程序法是規(guī)范行政權(quán)行使的律制約器。借助行政程序法實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政的控制，才能在行政過(guò)程中防止專橫、任性的行政決定的產(chǎn)生，保障辦事公平效率。政府機(jī)關(guān)行政管理行為必須嚴(yán)格遵循公開(kāi)、公正的原則，要不斷暢通和擴(kuò)大公民參政權(quán)行使的途徑和范圍，防止和排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的行政權(quán)不當(dāng)干預(yù)，要不斷地完善回避制度、聽(tīng)證制度，完善行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，避免行政管理相關(guān)人員和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體利益勾結(jié)。

（二）完善反壟斷立法規(guī)制

反壟斷立法是規(guī)制行政性壟斷行為最有效的途徑。我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)行政壟斷行為做了規(guī)定。該法第7條規(guī)定了政府不作為的濫用行政權(quán)力行為表現(xiàn)，第30條規(guī)定了政府及其所屬部門不作為行為違反本法第7條規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從相關(guān)立法規(guī)定來(lái)看，行政壟斷行為界定不明確，法律規(guī)制不夠權(quán)威性，缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)對(duì)行政壟斷性行為進(jìn)行制裁。因此，我們?cè)诮梃b外國(guó)反壟斷立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要結(jié)合我國(guó)國(guó)情建立和完善反壟斷立法。一要明確具體的行政壟斷行為。我國(guó)只在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條將“指定購(gòu)買”和“地區(qū)封鎖”作為行政壟斷行為，這與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)出來(lái)的多種壟斷行為相比明顯存在滯后性。我們要在立法中通過(guò)專門章節(jié)對(duì)現(xiàn)有或者可能存在的壟斷行為予以明確羅列，并且在實(shí)踐中不斷完善，反壟斷機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)在反壟斷審查過(guò)程中才能有明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。二要依法設(shè)立獨(dú)立的行政壟斷監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第16條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府工商管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，第30條又規(guī)定了行政性壟斷行為由其上級(jí)機(jī)關(guān)處理。這種規(guī)定割裂了反不正當(dāng)行為和行政壟斷行為直接關(guān)系，在執(zhí)法中難免出現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象。因此，構(gòu)建獨(dú)立的行政壟斷監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)是很有必要的。三要賦予監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)高效的執(zhí)法檢查權(quán)。以立法形式賦予監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)調(diào)查權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)等權(quán)利。監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)享有了完整的執(zhí)法權(quán)，才能加大對(duì)行政性壟斷行為的嚴(yán)格審查和處罰力度。

（三）提高反壟斷執(zhí)法水平

要不斷健全行政管理體制，轉(zhuǎn)變執(zhí)法人員的觀念，提高執(zhí)法能力和水平。首先要加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)和交流，幫助執(zhí)法人員在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升執(zhí)法水平。其次是構(gòu)建高素質(zhì)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。反壟斷執(zhí)法要積極吸納具有反壟斷研究能力的專家學(xué)者作為執(zhí)法顧問(wèn)，在幫助執(zhí)法人員研究分析定性案件的同時(shí)提供理論指導(dǎo)。再次是整合隊(duì)伍建設(shè)。集中系統(tǒng)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)力量，建立人才庫(kù)，根據(jù)辦案需要流動(dòng)執(zhí)法。最后是加大監(jiān)督檢查力度。通過(guò)定期或者不定期抽查的方式，對(duì)地方各級(jí)政府及執(zhí)法部門反壟斷執(zhí)法情況進(jìn)行檢查，提出整改意見(jiàn)。同時(shí)，接受社會(huì)舉報(bào)監(jiān)督，對(duì)反壟斷執(zhí)法不力的機(jī)構(gòu)或者相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查，對(duì)違法亂紀(jì)的人員進(jìn)行司法審查。只有這樣才能提高反壟斷執(zhí)法水平，構(gòu)建強(qiáng)有力的反壟斷執(zhí)法體制。

（四）構(gòu)建行政壟斷司法救濟(jì)體制

首先要構(gòu)建抽象行政行為司法審查制度。我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法時(shí)，合法權(quán)益被侵害的主體有權(quán)提起行政訴訟。對(duì)于抽象性的法規(guī)、規(guī)章、決定等不能提起行政訴訟。這在實(shí)踐上是違反憲法精神的。因此，將抽象行政行為納入法院受案范圍，有助于司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)行使。其次，要完善受害人司法救濟(jì)制度?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》沒(méi)有規(guī)定行政性壟斷的受害主體的訴訟權(quán)利救濟(jì)權(quán)，但是《行政訴訟法》中有具體規(guī)定?？墒窃谒痉▽?shí)踐中，法院受理行政壟斷案件時(shí)往往以行政性壟斷案件應(yīng)由同級(jí)人民政府處理為由而不予受理。從相關(guān)規(guī)定可以看出，我國(guó)缺乏有效的行政壟斷侵權(quán)救濟(jì)制度。我們必須完善相關(guān)司法救濟(jì)體制，以司法程序?qū)κ苄姓艛嘈袨榍謾?quán)的受害主體進(jìn)行救濟(jì)，讓行政主體因違法壟斷行為承擔(dān)不利后果，才能規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為。最后要建立行政公益訴訟制度。我國(guó)的行政公益訴訟制度與西方國(guó)家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。行政壟斷行為侵害的是不特定多數(shù)市場(chǎng)主體的權(quán)益，受行政壟斷行為侵害的市場(chǎng)主體可以以自己的名義提起行政訴訟，這是普通民眾督促政府執(zhí)法的一條有效途徑，便于社會(huì)公眾對(duì)行政管理機(jī)關(guān)的行政壟斷行為進(jìn)行監(jiān)督。

綜上所述，行政壟斷的形成既有政治體制原因，也有經(jīng)濟(jì)體制原因。要構(gòu)建公平、合理的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，就要對(duì)原有的政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變政府職能，消除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成過(guò)程中的行政管理權(quán)利益支配下的過(guò)度干預(yù)方式。只有這樣，才能減少行政壟斷土壤，建立起成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，才能消除行政壟斷的社會(huì)危害，保證行政管理權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下合法、公開(kāi)、透明地行使。

［1］王健，朱宏文.反壟斷法實(shí)施問(wèn)題研究［M］.北京：法律出版社，2013.

［2］李俊峰.反壟斷法的私人實(shí)施［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2009.

［3］曾世雄.違反公平交易法之損害賠償［J］.政大法學(xué)評(píng)論（臺(tái)灣），1991（44）：351.

（編輯 申嫣平）

D922.29

A

1673-1808（2014）04-0074-03

2014-02-26

馬龍（1979-），男，寧夏固原人，太原廣播電視大學(xué)教學(xué)處，講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。