赤峰工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 焦 鋒

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)變?cè)械纳a(chǎn)要素投入、組合和使用的方式，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展由過(guò)去的粗放型方式向集約型方式轉(zhuǎn)變。作為政府配置資源和宏觀調(diào)控的主要手段，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是推動(dòng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。

一、支出結(jié)構(gòu)扭曲是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要因素

長(zhǎng)期以來(lái)，河北的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為濃厚的建設(shè)型財(cái)政特征，即支出結(jié)構(gòu)中以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理支出為主，以提供公共服務(wù)產(chǎn)品為主的公共支出部分比例較低、增長(zhǎng)緩慢。改革開(kāi)放以來(lái)，河北財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐漸朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方向調(diào)整，合理化和有效化程度不斷提高，但仍然沒(méi)有完全跳出傳統(tǒng)支出結(jié)構(gòu)的基本框架，依然存在一些亟待解決的問(wèn)題。

(一)在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，建設(shè)型支出結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了失調(diào)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

河北財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中相當(dāng)部分用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理，加上其投資乘數(shù)作用，帶動(dòng)了投資規(guī)模的增長(zhǎng)，而教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等公共領(lǐng)域的支出偏低，僅為財(cái)政支出的一半左右。普通百姓面臨的學(xué)費(fèi)高、看病難、住房貴的局面日益突出，導(dǎo)致居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄傾向強(qiáng)烈，成為消費(fèi)難以真正啟動(dòng)的基本原因。政府工作重心在投資上，使投資成為主宰經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)力，以致巨大投資形成的產(chǎn)能只能通過(guò)擴(kuò)大出口來(lái)解決，促使中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)依存度提高，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中消費(fèi)與投資、內(nèi)需與外需、出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。

(二)在三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，偏工型支出結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了失衡的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

由于財(cái)政支出過(guò)于向重化工業(yè)、城市建設(shè)傾斜，削弱了對(duì)服務(wù)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持，形成三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)扭曲。2013年，河北三次產(chǎn)業(yè)增加值之比為 12.4∶52.1∶35.5，全國(guó)三大產(chǎn)業(yè)之比為10∶43.9∶46.1，河北一產(chǎn)、二產(chǎn)比重明顯高于全國(guó)平均水平，體現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的三產(chǎn)比重卻落后10.6個(gè)百分點(diǎn)。分產(chǎn)業(yè)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較低，2013年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)率僅為63%;二產(chǎn)以資源型重化產(chǎn)業(yè)為主，缺乏先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);三產(chǎn)以交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系亟待完善，這都影響了河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐。

(三)在綠色經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，高耗型支出結(jié)構(gòu)直接加劇了資源環(huán)境的壓力。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)尤其是重化工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式粗放程度明顯，鋼鐵、石化、裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率較低，能耗較大。2011年，河北單位GDP能耗為1.3噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，遠(yuǎn)高于全國(guó)0.793噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元的平均水平，位居全國(guó)第八高位，高于其他東部沿海省市;河北單位GDP電耗為1449千瓦時(shí)/萬(wàn)元，僅低于山西以及新疆、寧夏、青海、甘肅、貴州等幾個(gè)西部省區(qū);2013年全國(guó)十大空氣污染城市中，河北每月都有七八個(gè)。隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源約束日益突出，使河北的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展面臨愈來(lái)愈大的威脅。

(四)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，城鎮(zhèn)傾向型支出結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展差距的拉大。

不合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在地域上的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)差異。多年來(lái)，財(cái)政支出過(guò)多向城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)人口傾斜，廣大農(nóng)村人口未能充分享受公共財(cái)政的陽(yáng)光，極大影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。在城鎮(zhèn)化水平上，2013年，河北省城鎮(zhèn)化率為48.1%，低于全國(guó)平均水平5.6個(gè)百分點(diǎn);在固定資產(chǎn)投資上，城鎮(zhèn)投資額為農(nóng)村投資額的6倍以上，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)水平，農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程亟待加強(qiáng);在城鄉(xiāng)居民收入水平上，2013年農(nóng)村居民人均純收入為9102元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為22580元，兩者相差2.48倍，高于2000年2.28倍的差距，說(shuō)明農(nóng)村居民收入增速遠(yuǎn)落后于城市居民收入，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本思路與主要目標(biāo)

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、支持河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過(guò)財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、質(zhì)量、效益相協(xié)調(diào)，人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。當(dāng)前應(yīng)實(shí)現(xiàn)以下主要目標(biāo)。

(一)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

通過(guò)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的財(cái)政傾斜支持，將更多的社會(huì)資源和資本引向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是激活企業(yè)投資新興產(chǎn)業(yè)的積極性，使具有技術(shù)創(chuàng)新能力的企業(yè)真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主體。

(二)推動(dòng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步。

抓住當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)支持企業(yè)技術(shù)改造的有利時(shí)機(jī)，通過(guò)財(cái)政對(duì)行業(yè)工藝技術(shù)改造、重大裝備更新、先進(jìn)可靠技術(shù)引進(jìn)和產(chǎn)品更新?lián)Q代的傾斜支持，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)技術(shù)的采用和儲(chǔ)備，做好引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造，不斷向同行業(yè)的高端水平邁進(jìn)。

(三)培育集群競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)、企業(yè)兼并重組和分解收購(gòu)的傾斜支持，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)資源和生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集聚、向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品鏈整合，提高產(chǎn)業(yè)集中度和產(chǎn)品集中度，逐步培育形成參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的集群優(yōu)勢(shì)。

(四)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

通過(guò)財(cái)稅理念創(chuàng)新和財(cái)稅政策的制度化、規(guī)范化，增強(qiáng)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)資源和現(xiàn)代生產(chǎn)要素的吸引力，努力為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變營(yíng)造寬松有序的財(cái)稅政策環(huán)境和優(yōu)質(zhì)高效的財(cái)稅政策服務(wù)。

三、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要方式和具體政策

(一)選擇財(cái)政支出的有效方式。

在財(cái)政支出方式上應(yīng)充分發(fā)揮一般性財(cái)政投入、政府采購(gòu)、專項(xiàng)資金及支出管理等不同方式的各自功能，通過(guò)合力力促經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

1.提高財(cái)政投入的資金引導(dǎo)功效。一是不斷增加教育、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障等方面的財(cái)政投入，確保達(dá)到國(guó)家法律法規(guī)和省委政府確定的投入要求，讓社會(huì)公眾擁有基本的生活、醫(yī)療、住房和求學(xué)保障。二是努力籌措并整合相關(guān)資金，采取貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)助、注入資本金等方式，集中扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和骨干企業(yè)，真正做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、改造升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育新興產(chǎn)業(yè)。

2.發(fā)揮政府采購(gòu)的政策獎(jiǎng)懲功效。一是用好優(yōu)先采購(gòu)政策。將河北支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)品，納入政府優(yōu)先采購(gòu)目錄。二是認(rèn)真落實(shí)好強(qiáng)制采購(gòu)政策。在擴(kuò)大節(jié)能產(chǎn)品政策和優(yōu)先采購(gòu)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品、自主創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)范圍的基礎(chǔ)上，由同等優(yōu)先采購(gòu)改為強(qiáng)制采購(gòu)。三是嚴(yán)格審核進(jìn)口產(chǎn)品的采購(gòu)，凡國(guó)內(nèi)產(chǎn)品能夠滿足需求的要采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。

3.實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金的整合聚力功效。一是整合財(cái)政預(yù)算安排的各項(xiàng)相關(guān)資金。整合技術(shù)研發(fā)改造資金、成果轉(zhuǎn)化資金、貸款貼息資金等，統(tǒng)籌用于支持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展;整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧建設(shè)資金和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金，統(tǒng)籌用于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展;整合治理污染資金、環(huán)境保護(hù)與建設(shè)資金、節(jié)能減排資金，統(tǒng)籌用于支持重大環(huán)保工程。二是整合財(cái)政預(yù)算資金與社會(huì)融資。圍繞支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重大項(xiàng)目，在發(fā)揮好財(cái)政資金的引導(dǎo)和激勵(lì)作用的同時(shí)，利用公私合營(yíng)、股權(quán)投資、投融資平臺(tái)等多種方式，吸引更多的社會(huì)資金。

4.完善資金支出的管理考核功效。一是科學(xué)安排資金支出預(yù)算，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)救助等各項(xiàng)改革，為提高城鄉(xiāng)居民收入做好財(cái)力保障。二是改進(jìn)和加強(qiáng)項(xiàng)目管理，在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大項(xiàng)目篩選論證上，編制好三年滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算，增強(qiáng)財(cái)政持續(xù)保障能力。三是全面加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，充分利用財(cái)政專項(xiàng)資金即時(shí)分析監(jiān)控等系統(tǒng)，全程監(jiān)督有關(guān)財(cái)政資金及時(shí)撥付到位。四是構(gòu)建財(cái)政資金與政策實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)分析評(píng)價(jià)資金使用和政策落實(shí)的最終效果，列為政績(jī)考評(píng)和預(yù)算資金安排的重要依據(jù)。

(二)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的具體措施。

優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是科學(xué)界定財(cái)政支出范圍，明確政府承擔(dān)職責(zé)的領(lǐng)域。當(dāng)前，要著力解決財(cái)政支出范圍過(guò)寬、大包大攬的問(wèn)題，退出“越位財(cái)力”，補(bǔ)充“缺位財(cái)力”，提高財(cái)政支出的公共性。

1.重點(diǎn)保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出投向。一是綜合運(yùn)用貸款貼息、財(cái)政補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、信用擔(dān)保等支持方式，集中扶持河北優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)、新興支柱產(chǎn)業(yè)培育、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。二是集中力量將優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)配置在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)鋼鐵、石化、紡織服裝等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)。三是整合中小企業(yè)信用擔(dān)保和小額貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善省級(jí)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金和金融機(jī)構(gòu)小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，增強(qiáng)中小企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。四是增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，支持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)民科技培訓(xùn)，提高農(nóng)民科技素質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件。五是優(yōu)先發(fā)展有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套公共設(shè)施建設(shè)，如可靠的水利設(shè)施、有力的能源供應(yīng)和有效的污染處理系統(tǒng)。各級(jí)政府通過(guò)專項(xiàng)資金形式，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝的研發(fā)、使用和推廣。

2.努力提高社會(huì)服務(wù)類支出比重。一是大力支持教育文化事業(yè)，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，大力發(fā)展職業(yè)教育，逐步完善高等教育，構(gòu)建各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)相協(xié)調(diào)的分級(jí)管理和財(cái)政負(fù)擔(dān)制度，逐步規(guī)范政府間的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。二是大力支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。逐步建立公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，提高重大疾病防控能力;完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);加大對(duì)城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系投入，完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助政策。三是大力支持就業(yè)與社會(huì)保障。建立穩(wěn)定的財(cái)政社會(huì)保障資金籌措機(jī)制，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度和城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系;逐步提高企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金和優(yōu)撫對(duì)象撫恤金水平;完善廉租房制度，切實(shí)解決低收入群眾住房困難。四是大力支持環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。建立環(huán)境治理專項(xiàng)資金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式，加強(qiáng)重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)污染治理;實(shí)行所得稅抵免和強(qiáng)制政府采購(gòu)等政策，促進(jìn)企業(yè)推廣應(yīng)用節(jié)能減排先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)、淘汰落后生產(chǎn)能力。

3.有序推進(jìn)財(cái)政支出管理改革。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變還需要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出管理改革，逐步降低政府運(yùn)行成本。一是通過(guò)行政體制改革降低行政成本。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次。二是將行政費(fèi)用作為控制性指標(biāo)列入政府的工作計(jì)劃，建立責(zé)任機(jī)制，如將“公務(wù)員人均行政費(fèi)用”和“行政費(fèi)用增長(zhǎng)率”等作為剛性的控制性指標(biāo)進(jìn)行考核。三是完善公共經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額體系，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，控制開(kāi)支。四是全面推進(jìn)“三公”等政府預(yù)決算經(jīng)費(fèi)公開(kāi)，改革職務(wù)消費(fèi)制度，逐步實(shí)現(xiàn)職務(wù)消費(fèi)的制度化、貨幣化和公開(kāi)化。