□吳娟

（太原市土地儲(chǔ)備中心，山西太原030009）

新形勢(shì)下土地儲(chǔ)備工作研究

□吳娟

（太原市土地儲(chǔ)備中心，山西太原030009）

我國(guó)從經(jīng)濟(jì)量上看，人均GDP與農(nóng)民勞動(dòng)力就業(yè)比重都表明已步入發(fā)展中國(guó)家，此階段的特征就是進(jìn)入高增長(zhǎng)的長(zhǎng)周期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的特點(diǎn)要求在此期間提高城市化率來(lái)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。從國(guó)家政策來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與土地政策的日漸完善，城市只能通過(guò)適當(dāng)擴(kuò)大規(guī)模與高效配置土地資源和節(jié)約集約利用存量土地來(lái)解決土地供需矛盾與發(fā)展資金，土地儲(chǔ)備應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過(guò)十幾年的運(yùn)行，土地儲(chǔ)備自身開(kāi)始面臨新的挑戰(zhàn)，城市更新中，土地儲(chǔ)備需要解決好城鄉(xiāng)土地二元化問(wèn)題與實(shí)現(xiàn)土地資源高效配置和集約節(jié)約用地。

經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)；土地儲(chǔ)備

0.引言

太原市進(jìn)入了城市建設(shè)的快速通道階段，城市化率伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)迅速改變著城市面貌。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是太原市作為省會(huì)城市要實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展，土地的有效保障都是前提與基礎(chǔ)，那么，土地儲(chǔ)備是在怎樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下產(chǎn)生的，在城市更新的過(guò)程中如何著力布局才能保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要呢？本文擬從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)分析、土地儲(chǔ)備產(chǎn)生及運(yùn)行情況、未來(lái)土地儲(chǔ)備應(yīng)該從哪些方面著力進(jìn)行探討。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)分析

（一）中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中等收入的發(fā)展中國(guó)家

我國(guó)GDP總量居世界第二，代表真實(shí)社會(huì)發(fā)展水平的人均指標(biāo)在全球206個(gè)國(guó)家和地區(qū)排序中居86位，屬于發(fā)展中國(guó)家。

在工業(yè)化過(guò)程當(dāng)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平越提高，從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力就業(yè)比重越低，這是一個(gè)規(guī)律了。當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民勞動(dòng)力就業(yè)比重平均是5%左右，最發(fā)達(dá)的國(guó)家美國(guó)最老的工業(yè)化國(guó)家英國(guó)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重都在2%以下。按照當(dāng)代世界的一般趨勢(shì)，世界銀行有一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。最窮的國(guó)家即溫飽沒(méi)有解決的，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)率是72%；下中等收入的發(fā)展中國(guó)家即剛解決溫飽的，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)率為54%；中等收入的發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重平均為39%；上中等收入的國(guó)家，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)率平均25%；高收入的新型工業(yè)化國(guó)家，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)率為9%。我國(guó)1978年改革開(kāi)放時(shí)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重是78%，當(dāng)時(shí)我們經(jīng)常在新聞媒體上聽(tīng)到一句話：中國(guó)10億人口，8億農(nóng)民?，F(xiàn)在我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)比重大體是38.9%，在世界銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)中接近39%。從78%降至39%，下降了39個(gè)點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)有勞動(dòng)力約8億，勞動(dòng)力的39個(gè)百分點(diǎn)約3億，即改革開(kāi)放30多年，我們使3億剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)，一億多進(jìn)城了，還有一億多是離土不離鄉(xiāng)。

綜上所述，我國(guó)進(jìn)入了中等收入發(fā)展階段，此階段的特點(diǎn)就是進(jìn)入了一個(gè)高增長(zhǎng)的長(zhǎng)周期。歷史上的英國(guó)在這個(gè)階段保持了差不多70年的高增長(zhǎng)，美國(guó)人保持了49年，戰(zhàn)后日本保持了將近30年，新加坡保持了23年，我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)有24年，韓國(guó)是26年，香港大體是18年的高速增長(zhǎng)。我國(guó)改革開(kāi)放至今保持了平均9%以上的增長(zhǎng)速度，在完成工業(yè)化和城市化之前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度從趨勢(shì)上來(lái)說(shuō)不可能慢下來(lái)，潛在的增長(zhǎng)率據(jù)吳敬璉和林毅夫先生測(cè)算為7%到9%。按照目前的經(jīng)濟(jì)總量水平往后保持6.8%的速度，中國(guó)按不變價(jià)格計(jì)算人均GDP到2020年比2000年增長(zhǎng)4倍，到2030年比2020年再翻一番還要多一點(diǎn)，即比2000年增長(zhǎng)10倍，達(dá)到高收入發(fā)展中國(guó)家水平，成為新型工業(yè)化國(guó)家，此后，我國(guó)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，到2050年就能趕上中等發(fā)達(dá)國(guó)家。這就是1979年鄧小平講的中國(guó)經(jīng)濟(jì)分三步走，第一階段上世界80年代解決溫飽，上世紀(jì)90年代實(shí)現(xiàn)小康，下世紀(jì)中葉趕上中等發(fā)達(dá)國(guó)家。現(xiàn)在我們走完了前兩步，所以十七大報(bào)告里規(guī)劃了2020年比2000年翻一番這樣一個(gè)倍增計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃沒(méi)有意外，我們完全有可能再實(shí)現(xiàn)20年的高速增長(zhǎng)。

（二）結(jié)構(gòu)性矛盾要求我們從根本上提高農(nóng)民收入提升內(nèi)需加快城市化率

以上是總量，我們現(xiàn)在來(lái)看看內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是內(nèi)需和外需之間，外需對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響過(guò)大；二是內(nèi)需當(dāng)中長(zhǎng)期過(guò)度依賴投資需求，消費(fèi)需求的增長(zhǎng)嚴(yán)重滯后；三是財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度差不多是GDP的一倍，居民收入則比GDP慢了30%，居民內(nèi)部高低收入的差距也在擴(kuò)大，在可支配性收入上，3.3個(gè)農(nóng)民才頂?shù)蒙弦粋€(gè)市民；四是中國(guó)的社會(huì)發(fā)展水平嚴(yán)重落后于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是城市化率；五是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展落后于工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展。所以解決“三農(nóng)問(wèn)題”到了一個(gè)新的歷史階段，通過(guò)城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓農(nóng)村富裕起來(lái)，城市實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，社會(huì)更加平衡發(fā)展，以此來(lái)擴(kuò)大消費(fèi)，才是我們目前需要解決的根本。

2.土地儲(chǔ)備產(chǎn)生及運(yùn)行情況

（一）土地儲(chǔ)備是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要

1978年十一屆三中全會(huì)后中國(guó)開(kāi)始走上了經(jīng)濟(jì)體制改革之路，到1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，至此，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本建立并處于完善的過(guò)程中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與逐步完善要求建立與之相適應(yīng)的土地生產(chǎn)要素的配置體系。這直接要求土地使用制度的改革朝市場(chǎng)化的方向邁進(jìn)，即市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)土地資源配置起到基礎(chǔ)性作用，用以提高土地資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地收益的合理分配。

在此背景下，中國(guó)于上世紀(jì)80年代開(kāi)始了土地使用制度的創(chuàng)新，即由改革之前的“無(wú)償、無(wú)期限、無(wú)流動(dòng)”的土地使用制度改革為“有償、有期限、有流動(dòng)”的土地使用制度。中國(guó)土地使用開(kāi)始了從無(wú)償劃撥到招標(biāo)、拍賣、掛牌等有償出讓方式的轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院在1992年11月下發(fā)了《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》，房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)始起航。原國(guó)家土地管理局在1993年7月下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控管好房地產(chǎn)市場(chǎng)的通知》，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格土地審批制度，確保政府進(jìn)行土地出讓的重要性。1995年1月實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》以法律形式明確了該項(xiàng)內(nèi)容。與此同時(shí)，國(guó)家加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，使得城市發(fā)展的用地空間受到進(jìn)一步壓縮。1997、1998連續(xù)兩年國(guó)務(wù)院凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，1999年1月1日《土地管理法》經(jīng)修改后正式實(shí)施，明確要求加強(qiáng)耕地總量控制、實(shí)行土地用途管制。地方政府除了在存量土地利用、管理方面下工夫外，別無(wú)選擇。在城市化快速發(fā)展的20世紀(jì)90年代末期，一種新的土地轉(zhuǎn)化機(jī)制醞釀出臺(tái)——土地儲(chǔ)備應(yīng)運(yùn)而生。

（二）土地儲(chǔ)備是地方政府獲得城市發(fā)展資金提高公共服務(wù)水平的主觀動(dòng)力

1993年12月15日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定，并于1994年進(jìn)行了改革。從此，財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，服務(wù)全局的能動(dòng)性顯著提高。另一方面地方財(cái)政或基層財(cái)政則出現(xiàn)嚴(yán)重不足。在分稅制改革后，中央又陸續(xù)開(kāi)展了行政體制改革、公共管理改革等多項(xiàng)政府行為方面的改革，在建立公共服務(wù)型政府的過(guò)程中，將大量事權(quán)下放，導(dǎo)致基層政府責(zé)任重大，財(cái)力不足。彼時(shí)，我國(guó)恰值城市化進(jìn)程的高峰，平均每年一個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度，使大量農(nóng)村人口涌入城市，基層政府的服務(wù)范圍和職能水平亟待提高。一方面隨著房地產(chǎn)快速發(fā)展，土地需求與日俱增，城市土地供給日漸緊張；另一方面是城市規(guī)模迅速擴(kuò)大與原有的城市服務(wù)水平產(chǎn)生矛盾，而通過(guò)土地出讓獲得城市發(fā)展資金，既解決了土地供給有限而制約城市發(fā)展的問(wèn)題，又為政府?dāng)U大服務(wù)規(guī)模提供了財(cái)政支持，可謂一舉兩得。因此，中國(guó)開(kāi)始了探索通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地，建設(shè)土地儲(chǔ)備制度解決發(fā)展問(wèn)題，特別是城市化問(wèn)題的變革之路。

（三）土地儲(chǔ)備制度的探索與實(shí)踐

中國(guó)土地儲(chǔ)備制度的地方探索始于上海與杭州，并由南方城市向北方城市擴(kuò)展，不同地方受制于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地利用水平，在探索過(guò)程中形成了各自的路徑和組織方式。但所起的作用是一致的，一是政府主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)是應(yīng)對(duì)快速城市化而帶來(lái)的大量土地需求的有效方法；二是合理安排土地利用結(jié)構(gòu)，兼顧公平與效益。隨著土地由資源向資產(chǎn)的快速過(guò)渡，城市土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越明顯。許多企業(yè)、公司紛紛將擁有的土地?cái)?shù)量作為衡量企業(yè)實(shí)力的重要標(biāo)志。并且有相當(dāng)多的企業(yè)通過(guò)囤積土地以待升值轉(zhuǎn)手獲得巨額利潤(rùn)。只有通過(guò)政府主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備，才能從全局著眼統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一收儲(chǔ)適時(shí)供給，保障公共事業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、環(huán)境綠化用地、中低收入居民住房用地等公眾利益需求；三是有效抑制了土地投機(jī)行為。城市土地的稀缺性和不可移動(dòng)使得占有、使用土地資源都具有壟斷性，在缺乏外力管制和干預(yù)下易產(chǎn)生利用對(duì)土地的壟斷來(lái)獲利差的投機(jī)行為。在城市土地供求關(guān)系日趨緊張唯有政府能從宏觀上調(diào)控土地利用規(guī)模、基本結(jié)構(gòu)，從而保持供求關(guān)系的基本平衡；四是持續(xù)獲得資金支持。土地儲(chǔ)備涉及城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化、拆遷、融資及補(bǔ)償安置等多個(gè)環(huán)節(jié)，政府主導(dǎo)則在獲得政策、資金和公眾支持方面有許多便利條件，遠(yuǎn)勝于企業(yè)或者其他社會(huì)組織主導(dǎo)。也因此，地方政府可以獲得持續(xù)的發(fā)展資金用于提升社會(huì)服務(wù)水平發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)。

通過(guò)總結(jié)各地實(shí)際運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)可以看出，我國(guó)土地儲(chǔ)備存在不足，一是土地儲(chǔ)備法律法規(guī)體系不完備，主要體現(xiàn)在土地儲(chǔ)備規(guī)范缺乏上位法支撐；各種政策、規(guī)章之間沖突較多。二是儲(chǔ)備范圍與職能有限。各地的土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)一直以經(jīng)營(yíng)性用地為主要儲(chǔ)備對(duì)象，隨著土地價(jià)值逐漸提升，市場(chǎng)對(duì)土地需求的多元化趨勢(shì)逐漸明顯，越來(lái)越多類型的土地開(kāi)始納入土地供給的范疇，逐漸出現(xiàn)了有限的土地儲(chǔ)備范圍與儲(chǔ)備職能逐漸擴(kuò)大之間的矛盾。三是儲(chǔ)備融資渠道單一帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)。目前各地土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)主要通過(guò)三種渠道籌集資金，一是財(cái)政撥付的國(guó)有土地收益基金；二是銀行貸款；三是財(cái)政返還的土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)成本。根據(jù)歷年統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)資金在80%以上，有的甚至達(dá)到90%，容易引發(fā)資金信貸安全與償還風(fēng)險(xiǎn)。

3.未來(lái)土地儲(chǔ)備應(yīng)該從哪些方面著力

中央提出要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，落實(shí)到土地上，就是通過(guò)改革完善政策措施，推動(dòng)土地資源的高效配置和節(jié)約集約利用，這也是未來(lái)土地儲(chǔ)備要著力的方向與目標(biāo)。

世界上唯有中國(guó)仍然維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場(chǎng)上的絕對(duì)分割。伴隨著改革進(jìn)程，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)正日漸被打破，松動(dòng)的戶籍政策，靈活的就業(yè)政策，以人為本的人口流動(dòng)政策等都顯示出逐步融為一體的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求實(shí)現(xiàn)土地集約和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)；解放出來(lái)的勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移催生了日益增長(zhǎng)的土地需求與城市建設(shè)用地供給有限的矛盾。作為土地儲(chǔ)備如何在農(nóng)村與城市實(shí)現(xiàn)土地的高效配置與節(jié)約集約利用呢？

（一）農(nóng)村土地管理制度改革主要涉及農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地入市和征地制度改革三個(gè)方面

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)者，即承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。通過(guò)逐步擴(kuò)大土地儲(chǔ)備范圍，設(shè)制“土地銀行”，引進(jìn)龍頭企業(yè)簽訂合作協(xié)議，把某一區(qū)域農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)分類整合，零存整貸，農(nóng)民收取存入“利息”，通過(guò)外出務(wù)工或者參與種植增加收入；“土地銀行”將土地整合劃塊后貸給種植農(nóng)戶，收取貸出“利息”，賺取利差用于自身發(fā)展和建立風(fēng)險(xiǎn)資金；龍頭企業(yè)為種植農(nóng)戶提供種子、化肥等農(nóng)資和技術(shù)指導(dǎo)并簽訂產(chǎn)品收購(gòu)保底價(jià)，種植農(nóng)戶則按照要求進(jìn)行種植。如此實(shí)現(xiàn)了“土地銀行”、農(nóng)民和龍頭企業(yè)三方之間的利益互動(dòng)。近郊被征地農(nóng)民則可以探索農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障權(quán)、宅基地置換城鎮(zhèn)商品房、集體建設(shè)用地置換股份合作社股權(quán)，通過(guò)以上“三置換”，被征地農(nóng)民可以在城鎮(zhèn)重獲就業(yè)、社會(huì)和安居保障，真正實(shí)現(xiàn)“生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償安置原則。

探索集體建設(shè)用地入市是實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)的關(guān)鍵?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！边@使得農(nóng)村土地從事非農(nóng)建設(shè)成為泡影，阻止了農(nóng)村土地通過(guò)自由流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。要打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)土地流通的界線，使得土地征用不再是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地的唯一途徑，就必須通過(guò)制度建設(shè)來(lái)保障農(nóng)村土地與城市土地處于同一個(gè)市場(chǎng)，由市場(chǎng)供求關(guān)系決定土地價(jià)格，讓同一種資源在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下具備同等的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。這為土地儲(chǔ)備積極服務(wù)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)指明了方向。目前的土地征用關(guān)鍵問(wèn)題在于政府給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償和其出讓土地所獲得的土地出讓金之間存在巨大差額。所以，征地改革勢(shì)在必行。

積極推進(jìn)征地制度改革，按照被征土地“未來(lái)用途”來(lái)測(cè)算被征地農(nóng)民應(yīng)分配利益，建立直接支付補(bǔ)償費(fèi)制度。目前農(nóng)村土地糾紛的焦點(diǎn)就在于農(nóng)村土地屬于集體而非農(nóng)民個(gè)人，集體橫亙?cè)趪?guó)家和個(gè)人中間，削弱了農(nóng)民的土地收益訴求和自主選擇權(quán)利。城市拆遷戶可以一對(duì)一和政府進(jìn)行協(xié)商以爭(zhēng)取自己利益最大化，農(nóng)戶則只能通過(guò)集體來(lái)表達(dá)；城市拆遷補(bǔ)償依據(jù)的是土地和房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)村征地補(bǔ)償則是依據(jù)土地前三年平均年產(chǎn)值。當(dāng)前征地補(bǔ)償工作的重點(diǎn)應(yīng)放在明確補(bǔ)償對(duì)象、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方面。在法律修訂中要明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等權(quán)利與集體土地所有權(quán)并行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行單獨(dú)核算；建立相應(yīng)的補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估體系，結(jié)合征地前后的土地用途、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素使農(nóng)民獲得的補(bǔ)償體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值；建立直接支付補(bǔ)償費(fèi)制度，防止各級(jí)機(jī)構(gòu)雁過(guò)拔毛；對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序有異議的，可申請(qǐng)裁決等；規(guī)范完善征地程序，將公開(kāi)透明、公眾參與的原則貫穿征地前、中、后程序的全過(guò)程。

（二）城市要通過(guò)優(yōu)化土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)模式來(lái)加大舊城改造力度，提高現(xiàn)有城市土地利用的集約度

城市更新一方面要適當(dāng)擴(kuò)大城市規(guī)模，另一方面則是對(duì)舊城的提質(zhì)改造。對(duì)于后者可通過(guò)優(yōu)化土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)主體、融資、流程來(lái)實(shí)現(xiàn)。

建立以市儲(chǔ)備中心為統(tǒng)帥，區(qū)（縣）分中心為分支機(jī)構(gòu)，大型企業(yè)為輔的儲(chǔ)備主體框架。市儲(chǔ)備中心作為全市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)管理的具體執(zhí)行者，能更合理地貫徹政府意圖，按照規(guī)劃和計(jì)劃的要求進(jìn)行收儲(chǔ)，滿足土地供需的目標(biāo)，也能夠更好地發(fā)揮資金和協(xié)調(diào)能力的優(yōu)勢(shì)；成立區(qū)（縣）分中心會(huì)促進(jìn)城市重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)重視，這對(duì)于目前在中國(guó)大部分地區(qū)實(shí)行的土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)垂直管理人事平行管理的組織架構(gòu)來(lái)說(shuō)很有效果，土地儲(chǔ)備牽涉最多精力和時(shí)間的拆遷與土地平整工作，對(duì)基層政府也有很強(qiáng)的依賴性；引入企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)可以有效解決開(kāi)發(fā)資金不足，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)市場(chǎng)化運(yùn)作，提高土地開(kāi)發(fā)效率。

拓寬土地融資渠道，通過(guò)財(cái)政撥款、開(kāi)展土地信托與土地基金業(yè)務(wù)、企業(yè)自主融資等方式籌集土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)所需資金。政府通過(guò)招拍掛轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)可以獲得巨大收益，減去整理開(kāi)發(fā)的成本后也相當(dāng)可觀，按照比例為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)安排拆遷、開(kāi)發(fā)等費(fèi)用并加快此項(xiàng)資金在土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)過(guò)程中的流轉(zhuǎn)速度有助于解決目前儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資難的問(wèn)題；將儲(chǔ)備的土地委托給專門的信托公司，信托公司集合居民手中的閑散資金投向土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)，形成“多贏”局面；目前金融市場(chǎng)上低風(fēng)險(xiǎn)且收入相對(duì)穩(wěn)定的投資渠道越來(lái)越少，收益相對(duì)穩(wěn)定的土地基金市場(chǎng)一旦建立，容易吸引大量資金；儲(chǔ)備土地作為特定項(xiàng)目統(tǒng)一打包由企業(yè)以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式來(lái)實(shí)施資金籌集、項(xiàng)目實(shí)施，市儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)監(jiān)管與接收，可對(duì)歷史遺留項(xiàng)目妥善處理并一定程度解決政府資金不足問(wèn)題。

優(yōu)化流程就是要在土地儲(chǔ)備過(guò)程中有力約束各參與方，取得基層政府的大力配合，將所有工作順利委托、分配并保證其保質(zhì)保量完成。土地儲(chǔ)備受人力、體制和環(huán)境的制約而無(wú)法參與到土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，許多工作需要委托相應(yīng)的企業(yè)、施工隊(duì)伍去完成，這就使得土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)有許多參與方。而企業(yè)本身的盈利性會(huì)為自己得到更多利益而故意拖延，因此要制定標(biāo)準(zhǔn)化的合同范本來(lái)界定儲(chǔ)備中心與企業(yè)各自的權(quán)利與義務(wù)、相互的工作方式與爭(zhēng)端解決辦法，這樣才能實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)的規(guī)范化與模式化；土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)有利于全局而不一定有利于區(qū)域，拆遷與開(kāi)發(fā)整理涉及大量的群眾工作要做，如果得不到基層政府的支持，這些工作都很難開(kāi)展。

4.結(jié)束語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)為中國(guó)未來(lái)發(fā)展做出了頂層設(shè)計(jì)，四中全會(huì)將依法治國(guó)從執(zhí)政理念細(xì)化到具體的法制、制度建設(shè)與措施安排環(huán)節(jié)。我們堅(jiān)信，在中國(guó)夢(mèng)的號(hào)召下，在法治精神的引領(lǐng)下，土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)工作將走向科學(xué)、民主與公開(kāi)、透明，通過(guò)政府引導(dǎo)及時(shí)供應(yīng)市場(chǎng)所需土地，實(shí)現(xiàn)保障土地供給、抑制土地投機(jī)、確保發(fā)展需要、優(yōu)先公益事業(yè)等目標(biāo)會(huì)更好更快地實(shí)現(xiàn)。

【1】張琦.中國(guó)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)模式與比較研究[M].北京:北京師范大學(xué)出版社，2011（9）.

【2】中國(guó)土地[J].2013（11）.

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2095-7319（2014）06-0044-06

吳娟（1973—），女，1997年參加工作，主要從事土地儲(chǔ)備、整理、交易等研究，現(xiàn)任太原市土地儲(chǔ)備中心辦公室副主任。