余章德 曾慶祝

（1.淮安市人民政府，江蘇 淮安 223005；2.淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

1 基本情況

淮安地處蘇北平原腹地，總面積10072 km2，其中，山丘區(qū)占18.9%，平原洼地占69.7%，湖泊水域占11.4%，基本上為“二山一水七分田”。建國(guó)以來(lái)，淮安市農(nóng)村水利經(jīng)過(guò)幾十年的不斷建設(shè)、配套、提高和完善，農(nóng)田灌排標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，農(nóng)村水環(huán)境不斷改善，水管體制不斷健全。建成小型圩區(qū)513 個(gè)、萬(wàn)畝以上灌區(qū)24 個(gè)，其中，8 個(gè)30 萬(wàn)畝以上大型灌區(qū)；配套中小溝級(jí)配套建筑物15.2 萬(wàn)座、其中，中溝以上建筑物5.01 萬(wàn)座，配套率達(dá)72%，完好率達(dá)67%。田間工程配套率達(dá)56%，完好率達(dá)66%，開(kāi)挖大中小溝2.83 萬(wàn)條、渠道39339 條27028 km，其中，襯砌長(zhǎng)度3944 km。興建固定泵站3652 座24.62 萬(wàn)kW，山丘區(qū)興建塘壩2462 座。初步形成了一套較為完整的防洪、排澇、灌溉、供水、降漬等工程體系，為促進(jìn)淮安市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 主要做法

近年來(lái)，淮安市圍繞城鄉(xiāng)一體化，開(kāi)展了河道疏浚、生態(tài)農(nóng)水、飲水安全、灌區(qū)改造及小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善了農(nóng)村居住環(huán)境，提升了農(nóng)民生活質(zhì)量，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.1 規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)布局

根據(jù)全市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的總體規(guī)劃，圍繞蘇北重要中心城市建設(shè)，組織編制城鄉(xiāng)水利規(guī)劃。一是注重防洪薄弱環(huán)節(jié)，完善防洪排澇減災(zāi)體系，提高防御洪澇能力。二是注重提高城市防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)城市快速發(fā)展需求，重點(diǎn)疏浚城鄉(xiāng)排澇河道。三是注重保障糧食安全，完善農(nóng)業(yè)灌溉排澇體系，提高糧食生產(chǎn)綜合能力。重點(diǎn)編制了《淮安市農(nóng)村水利現(xiàn)代化規(guī)劃》，明確了2011～2020年水利現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和實(shí)施安排，規(guī)劃構(gòu)建了實(shí)現(xiàn)“灌排標(biāo)準(zhǔn)全面提升、農(nóng)村河網(wǎng)生態(tài)健康、農(nóng)村飲水安全可靠、水土流失綜合治理、管理體系健全高效、灌溉配水科學(xué)合理”的總體目標(biāo)，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行全覆蓋。

2.2 提升鄉(xiāng)村防汛排澇能力

河道疏浚治理工程是淮安市水利建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的又一重要工程。為全面提升河道排水能力，全市大力實(shí)施河道整治和疏浚工程，2011年以來(lái)共疏浚縣鄉(xiāng)河道1015條，村莊河塘4360 個(gè)。疏浚整治后的河道基本達(dá)到河暢、水清、岸綠、景美的目標(biāo)，灌溉、排水和滯蓄水能力得到了恢復(fù)和提高。不僅改變了河道附近群眾的生活習(xí)慣，還美化了城鄉(xiāng)環(huán)境，提升了城市和鄉(xiāng)村品位。

2.3 做好農(nóng)村河道保潔

工程疏浚完成后，各地積極推進(jìn)農(nóng)村河道管護(hù)工作，先后出臺(tái)管護(hù)實(shí)施意見(jiàn)和考核辦法等文件，成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)河道管護(hù)，并對(duì)農(nóng)村河道管護(hù)、村莊垃圾處理、公路養(yǎng)護(hù)以及綠化植樹(shù)等進(jìn)行綜合管理。按統(tǒng)一建檔、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一保險(xiǎn)和統(tǒng)一簽訂協(xié)議的要求建立專(zhuān)職河道保潔隊(duì)伍，2013年選聘975 名河道保潔人員進(jìn)行日常保潔管護(hù)。按省補(bǔ)一點(diǎn)、市獎(jiǎng)一點(diǎn)、縣拿一點(diǎn)、鄉(xiāng)籌一點(diǎn)的辦法明確了經(jīng)費(fèi)渠道，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)6592 萬(wàn)元用于河道保潔管護(hù)，并建立省、市、縣、鄉(xiāng)“四級(jí)考核”的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

2.4 積極開(kāi)展生態(tài)農(nóng)水建設(shè)

生態(tài)是指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)，也指生物的生理特性和生活習(xí)性?；窗彩幸言谵r(nóng)村水利中實(shí)施的生態(tài)工程包括：一是活水工程，實(shí)施農(nóng)村河道疏浚整治。二是蓄水工程，建設(shè)抬高1 m 水位工程，在灌區(qū)大中溝尾部、山丘區(qū)排澇河道中，建設(shè)大溝蓄水閘、滾水壩等，充分利用回歸水、雨洪水資源，增加水體自?xún)裟芰Γ纳扑鷳B(tài)。全市已建成區(qū)域河道蓄水閘18 座，大溝蓄水閘739 座，新增攔蓄雨水7000 萬(wàn)m3。三是生態(tài)節(jié)水工程，建設(shè)生態(tài)防滲渠道。采取襯砌、護(hù)砌和種草相結(jié)合的三級(jí)結(jié)構(gòu)方式，構(gòu)建生態(tài)防滲渠道。修建生態(tài)通道，讓魚(yú)蝦、水生植物有棲息地，全市已建成生態(tài)防滲渠道310 km。四是保水工程，實(shí)施河道生態(tài)護(hù)坡，在河道坡岸種草綠化，形成生態(tài)護(hù)坡。對(duì)山丘區(qū)小流域、廢黃河高亢地區(qū)，開(kāi)展水土流失治理，改善生態(tài)環(huán)境。五是潔水工程，開(kāi)展河渠保潔工作。

2.5 提高農(nóng)民生活用水質(zhì)量

自2008年以來(lái)，全市共投資70655萬(wàn)元，解決農(nóng)村飲水不安全人口138萬(wàn)人。為保證該項(xiàng)工作的順利推進(jìn)，市政府成立了項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，每年都將其列為改善民生“十大工程”之一，納入年度目標(biāo)考核。同時(shí)，積極開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)，建立健全確保工程長(zhǎng)效運(yùn)行的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“建得成、管得好、用得起、長(zhǎng)受益”的工作目標(biāo)。并突破行政區(qū)劃界限，根據(jù)水源條件、地形地質(zhì)狀況、水廠(chǎng)運(yùn)行狀況，整合成鎮(zhèn)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)、鎮(zhèn)村聯(lián)網(wǎng)、村村聯(lián)網(wǎng)等聯(lián)網(wǎng)供水模式，實(shí)行聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)一管理，形成了規(guī)模供水優(yōu)勢(shì)，供水水質(zhì)、水量、時(shí)間都有了可靠保證，也為下一步區(qū)域供水提供了條件。

3 存在問(wèn)題

雖然淮安市近年來(lái)農(nóng)村水利建設(shè)投入不斷加大，管理工作得到加強(qiáng)，成效顯著，但由于歷史欠帳多、管理工作弱化等主客觀(guān)因素的影響，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中，農(nóng)村水利建設(shè)仍明顯滯后。

3.1 鄉(xiāng)村防洪除澇保障能力不足

全市農(nóng)村排澇動(dòng)力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及自然村集中居住點(diǎn)，排澇標(biāo)準(zhǔn)與周邊農(nóng)田一樣，排澇模數(shù)偏小，且大多排澇泵站由于老化失修，不能正常發(fā)揮作用。全市現(xiàn)有排澇泵站1135座、灌排結(jié)合泵站379 座，其中，750座需要拆建改造，難以滿(mǎn)足淮安農(nóng)業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的灌排需求，特別是不能保障鄉(xiāng)村居住點(diǎn)的排澇問(wèn)題。全市農(nóng)村河道排澇標(biāo)準(zhǔn)也不足，鄉(xiāng)級(jí)河道一般按3～5年一遇設(shè)計(jì)和整治，縣級(jí)河道按5～10年一遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工，但部分縣鄉(xiāng)河道仍然存在淤積情況，且受水花生等水生植物阻水等影響，不同程度出現(xiàn)引排不暢、水體交換緩慢、灌排效益下降等問(wèn)題，降低了減災(zāi)效果。

3.2 區(qū)域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境較差

農(nóng)村河道水質(zhì)差，少數(shù)地區(qū)缺乏垃圾管理和污染控制的配套措施，甚至出現(xiàn)了“前清后污”的現(xiàn)象。農(nóng)村的房前、屋后、道路兩旁以及河里成了農(nóng)民生活垃圾的天然排放場(chǎng)所，污染也越來(lái)越嚴(yán)重。自禁燒以后，不少地方的秸稈堆放在田埂、河邊，既影響美觀(guān)，也影響了水體，導(dǎo)致水質(zhì)不斷惡化。大量硬質(zhì)渠道建設(shè)，降低了河渠水體的自?xún)裟芰Α?/p>

3.3 城鄉(xiāng)居民飲水一體化程度還不高

淮安市農(nóng)村飲用水的供給，除盱眙縣通過(guò)管網(wǎng)延伸引用水庫(kù)水以及部分城郊結(jié)合部引用區(qū)域供水外，其它鎮(zhèn)區(qū)和自然村多由小型簡(jiǎn)易水廠(chǎng)供給。水廠(chǎng)一般規(guī)模小，凈水設(shè)備簡(jiǎn)陋，大多以地下水為水源，由于長(zhǎng)期使用，造成當(dāng)?shù)鼐幌陆祰?yán)重，水量不足，難以滿(mǎn)足用水需求。根據(jù)2012年調(diào)查，全市尚有160.3 萬(wàn)人飲水不安全，其中，出廠(chǎng)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的人口有11.8 萬(wàn)人，供水量和保證率不達(dá)標(biāo)的人口有83.6 萬(wàn)人，供水水壓不足的人口有61.5 萬(wàn)人。

3.4 農(nóng)村橋梁存在問(wèn)題較多

全市目前有農(nóng)橋18668 座，損壞的農(nóng)橋4462 座，其中，區(qū)域骨干河道上橋梁有205 座、大溝級(jí)橋梁有698座。農(nóng)橋損壞主要表現(xiàn)在：第一類(lèi)是基礎(chǔ)沉降、橋墩及橋臺(tái)損壞，已成危橋，這類(lèi)橋目前已基本失去通行功能；第二類(lèi)是橋梁擋土墻損壞，橋兩頭接縫處沉降，橋面損壞，出現(xiàn)坑塘，通行不便，進(jìn)一步發(fā)展則有可能會(huì)導(dǎo)致橋梁毀壞；第三類(lèi)是攔桿損壞，有一定的安全隱患，但不影響正常通行，這類(lèi)橋占損壞橋梁的30%。

4 解決措施

水利建設(shè)必須要在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中發(fā)揮出重要作用。在今后3年，淮安將積極完善現(xiàn)代水利的防洪減災(zāi)、水資源供給、水生態(tài)保護(hù)和公共財(cái)政保障體系，強(qiáng)化水利促進(jìn)發(fā)展的綜合功能。通過(guò)整治河網(wǎng)、溝通水系、改善水質(zhì)等措施，構(gòu)建水系連通、水體流動(dòng)的農(nóng)村河網(wǎng)體系，大力實(shí)施灌區(qū)改造、小型農(nóng)田水利等民生水利建設(shè)，大幅提升農(nóng)田灌排能力。

4.1 完善規(guī)劃，細(xì)化今后10年農(nóng)村水利建設(shè)目標(biāo)

規(guī)劃在指導(dǎo)改革和發(fā)展實(shí)踐中起著重要的引領(lǐng)作用。科學(xué)編制農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃，圍繞今后5～10年的總體目標(biāo)，認(rèn)真修編全市農(nóng)村水利建設(shè)10年總體規(guī)劃，使之與城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)對(duì)接。做好相關(guān)規(guī)劃銜接工作，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、土地整理等相關(guān)部門(mén)規(guī)劃要與農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，并做到農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃與生態(tài)市建設(shè)總規(guī)劃、農(nóng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相一致。農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村生態(tài)景觀(guān)建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村水利建設(shè)規(guī)劃的宣傳工作，保證農(nóng)村水利建設(shè)有序推進(jìn)。做好規(guī)劃項(xiàng)目的儲(chǔ)備、包裝、申報(bào)工作，做到整體規(guī)劃、分年實(shí)施，保證重點(diǎn)、集中投入，分類(lèi)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

4.2 強(qiáng)化管理，提高農(nóng)村水利工程運(yùn)行效率

建是基礎(chǔ)，管是關(guān)鍵。積極推進(jìn)小型水利工程管理，選擇3 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行管理體制改革試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)管理的所有小型水利工程的工程產(chǎn)權(quán)、工程管理和用水管理等方面進(jìn)行探索。根據(jù)工程建設(shè)投入的資金來(lái)源，在明確工程主體及管理范圍的基礎(chǔ)上，對(duì)興建的小型水利工程進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，明晰小型水利工程產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)，由產(chǎn)權(quán)人根據(jù)工程的性質(zhì)、規(guī)模及類(lèi)別選擇合適的管理機(jī)制，建立責(zé)任明確的工程管理體制，健全管護(hù)規(guī)范的工程運(yùn)行機(jī)制。按每年每畝地15 元的標(biāo)準(zhǔn)籌集工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，每個(gè)行政村明確1 名以農(nóng)民為主體的村級(jí)水管員和若干名管理員，加強(qiáng)工程管理。

4.3 創(chuàng)新機(jī)制，探索農(nóng)村水利改革發(fā)展新思路

創(chuàng)新出動(dòng)力，創(chuàng)新出活力，農(nóng)村水利的改革發(fā)展尤其需要體制機(jī)制的創(chuàng)新。深化小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，放開(kāi)水利設(shè)施建設(shè)權(quán)，政府給予一定無(wú)償資金或物資進(jìn)行扶持，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)、聯(lián)戶(hù)、合作組織和其他經(jīng)濟(jì)主體從事小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與管理，探索農(nóng)村小型水利“民建、民有、民管、民營(yíng)”之路，進(jìn)一步建立“政府主導(dǎo)、規(guī)劃依托、財(cái)政資金補(bǔ)助、農(nóng)民積極參與”的農(nóng)村水利建管新機(jī)制。

4.4 加強(qiáng)協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化

根據(jù)省市安排，加大飲水安全工程實(shí)施力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域供水工程與農(nóng)村飲水安全工程同步實(shí)施，加強(qiáng)構(gòu)建農(nóng)村和城市同水源、同管網(wǎng)、同水質(zhì)的供水體系，按照“農(nóng)村供水城市化，城鄉(xiāng)供水一體化”的發(fā)展思路，確立以湖泊和水庫(kù)為水源、以現(xiàn)有供水網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以城鄉(xiāng)一體化為方向的工作重點(diǎn)，通過(guò)人口飲水安全資金，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)延伸，擴(kuò)大供水規(guī)模和人口覆蓋面，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村供水由分散向集中化、由單體向規(guī)模化、由粗放向?qū)I(yè)化的轉(zhuǎn)變。

5 發(fā)展思路

筆者針對(duì)如何加快淮安市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，既讓城鄉(xiāng)面貌更加和諧，又讓城鄉(xiāng)群眾共享發(fā)展成果，還能保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)有序發(fā)展，提出以下發(fā)展思路：

5.1 給予更多的政策支持

一是落實(shí)目前的政策。要按2011年中央、省出臺(tái)的“1 號(hào)文件”精神，充分落實(shí)水利建設(shè)投入、土地使用、電力優(yōu)惠等方面的支持政策，做好水利工作。二是爭(zhēng)取改革任務(wù)試點(diǎn)，搶抓機(jī)遇，大力爭(zhēng)取國(guó)家層面的改革試點(diǎn)任務(wù)，如：小型水利工程管理體制改革示范縣、各類(lèi)示范區(qū)等，借助更高層面的政策支持，實(shí)現(xiàn)框架內(nèi)的制度突破。三是爭(zhēng)取更多的政策支持，出臺(tái)小型農(nóng)田水利工程管護(hù)、產(chǎn)權(quán)確認(rèn)等方面的相關(guān)政策文件，為進(jìn)一步管好、用好工程提供政策依據(jù)。

5.2 建立健全社會(huì)化服務(wù)體系

積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化、商品化和社會(huì)化，著力建設(shè)覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。健全縣鄉(xiāng)農(nóng)村服務(wù)體系，加強(qiáng)水利、農(nóng)業(yè)等農(nóng)技隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)技隊(duì)伍整體素質(zhì)，改進(jìn)農(nóng)技服務(wù)方式和手段，不斷提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)水平。建立健全農(nóng)村公益設(shè)施管理體系，以村為單位，建立農(nóng)村小型公益基礎(chǔ)設(shè)施管理體系，將水利、交通、環(huán)保、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)功能和財(cái)政資金整合起來(lái)，對(duì)小型水利、農(nóng)村道路、溝渠堤壩、林木花草以及村莊整治等進(jìn)行統(tǒng)一管理、綜合監(jiān)管，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命和產(chǎn)出效益。

5.3 努力配套鄉(xiāng)村排澇設(shè)施

優(yōu)化調(diào)整鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，科學(xué)確定村莊布點(diǎn)和數(shù)量，加快建設(shè)規(guī)模適中、組團(tuán)發(fā)展、生態(tài)優(yōu)美的“美麗鄉(xiāng)村”，積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)農(nóng)民向規(guī)劃布點(diǎn)村莊有序集中。在進(jìn)行鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃時(shí)要注重原有灌排水系的連貫性，確保鎮(zhèn)村灌排及時(shí)；鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃要考慮生活生產(chǎn)污水處理和排水，不能直接向排澇河道排放，保證農(nóng)村水環(huán)境不受污染；鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃要便于農(nóng)民進(jìn)行田間管理。

5.4 加大投入解決重點(diǎn)問(wèn)題

一是小型水利工程管護(hù)。目前，全市已啟動(dòng)了小型農(nóng)田水利管護(hù)改革工作，在試點(diǎn)過(guò)程中也遇到了管理經(jīng)費(fèi)籌措難等問(wèn)題，市、縣、鄉(xiāng)的管理經(jīng)費(fèi)與農(nóng)村水利現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)要求的標(biāo)準(zhǔn)還存在資金缺口，建議上級(jí)給予支持。二是提高農(nóng)村飲水安全工程補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村飲水工程投入太大，由于市縣財(cái)政困難，再加上省級(jí)投入政策發(fā)生變化，目前籌集的資金與需要的投資相比差距較大，建議省以上能夠按上一輪農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)投入政策給予補(bǔ)助。三是對(duì)區(qū)域河道、渠道橋梁實(shí)施改造。目前，全市區(qū)域排澇河道、大溝、干渠尚有540 座橋梁沒(méi)有列入項(xiàng)目庫(kù)，需改造經(jīng)費(fèi)1.94 億元，建議建立專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)存在問(wèn)題的橋梁進(jìn)行改造，以改善農(nóng)村交通條件。