薛路陽 李錫華 袁 萍

（無錫市河道堤閘管理處，江蘇 無錫 214031）

1 無錫市河道管理法制建設(shè)的需求分析

無錫是典型的江南水網(wǎng)地區(qū)，河流縱橫，大小河流6000 余條，水域面積（不計太湖）占全市面積20%。無錫作為以水為特色和核心的水鄉(xiāng)城市，對河道水系在水安全、水環(huán)境、水生態(tài)等方面有著特殊的定位和要求。河道水系作為水的主要載體，是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施和不可替代的環(huán)境資源，在防洪排澇、引水供水、生態(tài)環(huán)境、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面都發(fā)揮著十分重要的作用，在生態(tài)文明建設(shè)和保障民生中的作用越來越為突出。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，河道水系治理、保護(hù)、開發(fā)的法治需求發(fā)生了新的變化。針對無錫河道水系的新情況、新問題，加強(qiáng)符合無錫經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的河道管理法制建設(shè)，健全河道管理地方法規(guī)體系，是治太護(hù)源、全面改善河道水環(huán)境的迫切需要。

加強(qiáng)無錫市河道管理的法制建設(shè)，必須強(qiáng)化依法管理。一是完善水環(huán)境治理保護(hù)法規(guī)體系，使河道管理工作有法可依，依法行政，依法管理；二是明確河道管理職責(zé)，理順河道管理體制機(jī)制，保障河道防洪安全，改善水生態(tài)環(huán)境；三是充分發(fā)揮河道水系基礎(chǔ)設(shè)施作用，滿足河道的功能性要求；四是保護(hù)現(xiàn)有河道水系，促進(jìn)河道水系健康發(fā)展，保障生態(tài)文明與社會和諧。

2 河道管理法制建設(shè)的實踐

針對新時期河道管理法制建設(shè)的要求，近年來，無錫市出臺了一系列地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，強(qiáng)化河道管理法制建設(shè)。制定實施了《無錫市河道管理條例》、《無錫市水環(huán)境保護(hù)條例》，從地方立法的高度推進(jìn)河道依法管理；市委、市政府專門下發(fā)了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強(qiáng)河（湖、庫、蕩、氿）綜合整治和管理的決定》，全面強(qiáng)化河道綜合整治和管理工作；《無錫市區(qū)水系規(guī)劃》和各市（縣）區(qū)水系規(guī)劃得到制定實施，《無錫市區(qū)河道控制線規(guī)劃》等規(guī)劃正在依法編制過程中，無錫市河道管理的法制體系正逐步健全。

無錫市河道管理的法制建設(shè)，突出強(qiáng)調(diào)對河道功能和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，進(jìn)一步規(guī)范了河道規(guī)劃整治和開發(fā)利用各項活動，做到在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，實現(xiàn)資源管理與經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展相統(tǒng)一，既符合河道管理發(fā)展的趨勢，又充分體現(xiàn)了無錫市的地方特色。

2.1 落實了“ 河長制”管理的責(zé)任主體

明確市、縣（市、區(qū)）人民政府領(lǐng)導(dǎo)河道管理工作，對本行政區(qū)域內(nèi)的河道防洪安全和水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；河道防汛和清障工作實行行政首長負(fù)責(zé)制；各河道均明確綜合治理責(zé)任人，對河道水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善和斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。明確水行政主管部門是河道主管機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)河道的統(tǒng)一監(jiān)督和管理；其他相關(guān)部門按照法定職責(zé)，各司其職，共同做好河道管理工作。通過進(jìn)一步明確河道管理的責(zé)任主體，落實了各級各部門的河道管理職責(zé)要求，提高了實際工作中的可操作性。

全市河長制管理河道達(dá)到6769條（段），實現(xiàn)了“河長制”管理全覆蓋，全市各級黨政領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥擔(dān)任相關(guān)河道“河長”，對河道整治、長效管理、控源截污等工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和檢查督促，河道整治保護(hù)力度全面加強(qiáng)。

通過法制建設(shè)，涉河水事違法行為得到有效遏制。2010年以來，先后依法開展了“全市涉河泥漿專項整治執(zhí)法行動”、“全市水政聯(lián)合執(zhí)法巡查月”、“百河執(zhí)法大檢查專項執(zhí)法活動”等專項整治行動，查處了30 余起涉河違法案件，河道管理法制觀念得到有力強(qiáng)化。涉河建設(shè)項目管理依法規(guī)范，所有涉河建設(shè)項目嚴(yán)格實行水行政審查，水域面積“占補(bǔ)平衡”的原則得到嚴(yán)格執(zhí)行，確保了全市水系得到嚴(yán)格保護(hù)，充分發(fā)揮河道防洪、排澇、航運、生態(tài)環(huán)境等綜合功能。

2.2 突出河道水系規(guī)劃的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用

突出河道規(guī)劃的核心作用，強(qiáng)調(diào)“確保河網(wǎng)水面率不降低”的規(guī)劃控制要求，明確河道規(guī)劃控制線和規(guī)劃保留區(qū)，加強(qiáng)對河道的統(tǒng)一規(guī)劃管理，保障河道規(guī)劃的實施。要求水行政主管部門根據(jù)河道規(guī)劃提出河道規(guī)劃控制線方案、劃定規(guī)劃保留區(qū)、制定河道整治年度計劃，規(guī)定涉及河道的各類工程建設(shè)都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃控制線方案實施。

2.3 加強(qiáng)河道水域的控制和保護(hù)

依據(jù)積極保護(hù)的原則和精神，將近年來實際管理工作中的一些具體措施用法律的形式固化下來，加強(qiáng)河道水域的控制和保護(hù)，確保地區(qū)防汛安全和水環(huán)境持續(xù)改善。特別是針對近年來在城市建設(shè)過程中擅自填堵河道、覆蓋河道的突出問題，明確填堵、覆蓋河道和調(diào)整河道水系，只能基于“公共利益需要”，并要“按照規(guī)定的權(quán)限由水行政主管部門審查同意后，報同級人民政府批準(zhǔn)”。同時，針對性地設(shè)立河道水域“占補(bǔ)平衡”制度，占用河道水域的，必須按照等效等量原則就近興建替代補(bǔ)償工程或者采取功能補(bǔ)救措施。

2.4 強(qiáng)化河道水生態(tài)環(huán)境改善的目標(biāo)

突出水（環(huán)境）功能區(qū)劃的指導(dǎo)性作用，嚴(yán)格控制河道面源和點源污染，規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)的水上旅游、經(jīng)營等資源開發(fā)利用項目，應(yīng)當(dāng)符合河道規(guī)劃和水（環(huán)境）功能區(qū)劃確定的管理要求。強(qiáng)化水（環(huán)境）功能區(qū)劃的要求，河道水（環(huán)境）功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，或者入河污染物超過控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)暫停審評有關(guān)環(huán)評文件。明確要求水行政主管部門根據(jù)保障生活、促進(jìn)生產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水的需要，制定和實施水量調(diào)度方案，維持河道生態(tài)所需要的流量和水位，逐步提高河道水系自然凈化能力。這些規(guī)定，符合無錫經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，具有鮮明的地方特色和可操作性。

各級政府、各相關(guān)部門把河道管理納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃的重要組成部分，作為一項重要的民生事業(yè)來抓落實。投入資金超過50 億元實施了城區(qū)河道綜合整治、“清河行動”城區(qū)黑臭河道綜合整治、蠡湖新城水系調(diào)整、太湖新城河道整治、錫東新城河道治理等一系列工程，整治河道300 余條，許多城鄉(xiāng)河道面貌煥然一新，長廣溪、梁溪河、太科園等河道板塊成為生態(tài)型、宜居型城市建設(shè)典范，受到社會各界一致肯定。

全市河道水質(zhì)改善明顯，河道常年性黑臭現(xiàn)象已經(jīng)基本消除，水環(huán)境逐年優(yōu)化，水環(huán)境治理呈現(xiàn)良好效應(yīng)。79 個“河長制”管理斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率從2007年的73%提高到2012年的92%；無錫市地表水環(huán)境功能區(qū)111 個監(jiān)測斷面達(dá)標(biāo)率為93.5%；12個國家考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；主要飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。

2.5 社會公眾積極參與河道保護(hù)的氛圍逐漸形成

各級水利部門組織了河道義務(wù)監(jiān)督員網(wǎng)絡(luò)，帶領(lǐng)和引導(dǎo)熱心河道水環(huán)境保護(hù)的社會力量參與河道公共管理。全市河道義務(wù)監(jiān)督員超過500人；通過舉行“河長制”河道保護(hù)志愿者活動、環(huán)太湖水法宣傳、“保護(hù)母親河”接力長跑等各類公益活動營造共同愛護(hù)河道、保護(hù)河道的良好的社會輿論氛圍。

3 現(xiàn)階段存在的主要問題

3.1 河道水系規(guī)劃執(zhí)行力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

河道水系的遠(yuǎn)期規(guī)劃目標(biāo)與近期的實施能力存在差距。雖然水系規(guī)劃對河道標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模有了明確要求，但受制于土地利用和開發(fā)現(xiàn)狀，許多河道近期并不具備實施條件，削弱了水系規(guī)劃的控制力。部分地區(qū)在規(guī)劃實際實施過程中，河道水域的“占補(bǔ)平衡”與土地的“占補(bǔ)平衡”之間難以協(xié)調(diào)，一些發(fā)揮替代補(bǔ)償功能的新河道不能及時完成，影響了地區(qū)水安全和水環(huán)境。

3.2 截污控源仍然是河道水環(huán)境綜合治理的關(guān)鍵

在河道綜合整治、控源截污工程中，拆遷難、截污難的問題依然存在。由于種種原因，城市河道歷史遺留問題多，沿岸排水系統(tǒng)錯綜復(fù)雜，污染源難以在短時間內(nèi)得到有效梳理。沿河截污槽等簡陋的截污設(shè)施，遇雨天污水溢流入河道，形成反復(fù)污染，仍然是老城區(qū)河道治理的主要問題。

3.3 河道管理體制尚未全面理順

部分地區(qū)尚未成立河道管理機(jī)構(gòu)，仍由建設(shè)部門履行河道管理職能，管理職能與責(zé)任不統(tǒng)一，事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，影響了河道的有效保護(hù)和綜合利用。由于管理體制原因，專項維護(hù)經(jīng)費不能落實，河道工程設(shè)施（如駁岸、護(hù)欄，景觀平臺休閑設(shè)施等）損壞后不能及時修復(fù)，河道的日常管理滯后于河道的工程建設(shè)，部分河道水環(huán)境出現(xiàn)臟、亂“回潮”現(xiàn)象。

4 持續(xù)推進(jìn)河道管理法制建設(shè)的建議

“十二五”期間，無錫市的河道管理要堅持按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，處理好水安全、水環(huán)境與河道水系利用的關(guān)系，堅持保護(hù)優(yōu)先、合理利用。通過加強(qiáng)保護(hù)，把河道資源的開發(fā)利用納入科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的軌道，維持河湖健康生命，促進(jìn)人與自然和諧。持續(xù)深入加強(qiáng)河道管理法制建設(shè)，通過制定實施《無錫市河道管理條例實施細(xì)則》、《無錫市河道控制線規(guī)劃》、《無錫市河道分級管理實施辦法》等規(guī)章、制度，進(jìn)一步完善河道管理法制體系，通過法制建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)以下四個方面工作：

4.1 進(jìn)一步強(qiáng)化河道水系規(guī)劃的嚴(yán)密性

通過立法保障，加快完成全市河道水系規(guī)劃的無縫對接。要緊密結(jié)合“十二五”城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，立足于全市整體水系，充分發(fā)揮河流水系的多種功能，突出水在無錫的獨特地位和作用。進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，在諸如蠡湖新城、太湖新城等重要濱水地區(qū)建設(shè)時，有必要將水系規(guī)劃放在突出位置予以重點保障。

4.2 進(jìn)一步規(guī)范涉河建設(shè)項目的管理

落實河道規(guī)劃控制，強(qiáng)化岸線利用的審查和管理。依法落實水工程規(guī)劃同意書制度、開發(fā)建設(shè)項目防洪影響評價和涉河建設(shè)項目前置審查制度，在建設(shè)過程中實現(xiàn)水面占補(bǔ)平衡，使城市發(fā)展與河道保護(hù)相協(xié)調(diào)，確保防洪安全與區(qū)域生態(tài)平衡。

4.3 加緊制定城鄉(xiāng)河道整治的規(guī)范

依法強(qiáng)化和推廣生態(tài)治河的理念，制定符合無錫經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的城鄉(xiāng)河道整治規(guī)范，注重與生態(tài)市建設(shè)、城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)生態(tài)河道建設(shè)。提高河道治理標(biāo)準(zhǔn)，出臺配套政策，加大投入力度，保障按規(guī)劃實施河道整治。

4.4 盡快理順河道管理機(jī)制

積極推進(jìn)《河道分級管理辦法》的制定實施，落實好分級管理責(zé)任；在規(guī)劃統(tǒng)一編制、河道統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上，系統(tǒng)開展河道的規(guī)劃、整治、養(yǎng)護(hù)等工作，避免城鄉(xiāng)分隔、水系分隔。進(jìn)一步建立健全市、區(qū)、街道三級聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的河道管理網(wǎng)絡(luò)，落實管理經(jīng)費，保障河道管理機(jī)構(gòu)的正常運行。通過制度建設(shè)，推進(jìn)河道設(shè)施與河道水系資源的統(tǒng)一管理與調(diào)度，實現(xiàn)河道長效管理。