葉興成 王亞東 李 凱

（宿遷市水務(wù)局，江蘇宿遷 223800）

0 引言

2012年4月28日，江蘇省水利廳召開全省水利工程質(zhì)量管理工作會議，會議明確提出：要大力推進縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)，力爭“十二五”期間基本實現(xiàn)縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)全覆蓋。宿遷市通過市、縣（區(qū)）2級水利主管部門的不斷努力和通力合作，截至2013年5月，沭陽縣、泗陽縣、泗洪縣、宿豫區(qū)、宿城區(qū)等5個縣（區(qū)）全部成立了專職水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，并已對本級水行政主管部門組建項目法人的建設(shè)項目實施質(zhì)量監(jiān)督，基本實現(xiàn)了全市水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的全覆蓋，市、縣2級質(zhì)量監(jiān)督管理的體系初步形成，為實現(xiàn)對全市水利工程建設(shè)質(zhì)量有效監(jiān)管提供了良好的基礎(chǔ)和保障。

筆者作為一個體系建設(shè)的組織者與參與者，在縣級質(zhì)量監(jiān)督管理體系建設(shè)中進行了一些實踐與探索，積累了一定的經(jīng)驗與體會，供大家參考。

1 水利工程質(zhì)量監(jiān)督的政府屬性

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令第279號）明確規(guī)定：國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度；縣級以上地方政府行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量實施監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府交通、水利等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。這從法律層面上賦予了工程質(zhì)量監(jiān)督的政府屬性。水利工程質(zhì)量事關(guān)國家和人民群眾的生命與財產(chǎn)安全，對水利工程建設(shè)質(zhì)量實施有效監(jiān)督的重要性顯得尤為突出。其與水利工程建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測等參建單位的質(zhì)量管理工作相比，具有以下明顯的特點：

1.1 強制性

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》頒布之前，1997年水利部發(fā)布實施了《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（水利部第7號令），明確了水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的依據(jù)、組織形式、機構(gòu)職責(zé)及人員組成等。水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是水行政主管部門對水利工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理的專職機構(gòu)，對水利工程質(zhì)量進行強制性的監(jiān)督管理。因此，水利工程參建各方必須無條件接受水利工程質(zhì)量監(jiān)督，全力配合做好質(zhì)量監(jiān)督工作是工程參建各方必須履行的職責(zé)和義務(wù)。未及時辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)或拒絕接受質(zhì)量監(jiān)督從一定意義上講是違法、違規(guī)行為。

1.2 權(quán)威性

水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)受各級水行政主管部門委托，對水利工程建設(shè)質(zhì)量實施有效監(jiān)督。因此，質(zhì)量監(jiān)督職能是政府職能，質(zhì)量監(jiān)督行為是政府行為，具有很強的權(quán)威性。眾所周知，竣工驗收是全面考量建設(shè)項目能否滿足規(guī)范、設(shè)計要求的重要環(huán)節(jié)?！端姽こ淌┕べ|(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》（SL176-2007）規(guī)定：水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)在竣工驗收前提交工程質(zhì)量監(jiān)督報告，工程質(zhì)量監(jiān)督報告應(yīng)有工程質(zhì)量是否合格的明確結(jié)論，質(zhì)量監(jiān)督報告中的質(zhì)量結(jié)論將作為竣工驗收委員會確定工程質(zhì)量合格與否的重要依據(jù)。這從工程質(zhì)量評定與驗收方面更加體現(xiàn)了水利工程質(zhì)量監(jiān)督的權(quán)威性。

1.3 程序性

水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作基本上可以分為質(zhì)量監(jiān)督申請的受理、項目劃分的審查確認、工程質(zhì)量的監(jiān)督檢查、工程質(zhì)量的核備與核定、質(zhì)量問題的調(diào)查處理等。質(zhì)量監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)有條不紊，絲絲入扣，無論哪一環(huán)脫節(jié)，質(zhì)量監(jiān)督工作都不會全面，質(zhì)量監(jiān)督效果都無法達到。質(zhì)量監(jiān)督行為的主客體必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范要求的程序，切實履行好各自的職責(zé)與義務(wù)，保證質(zhì)量監(jiān)督的程序井然有序，質(zhì)量監(jiān)督的效果才能有效體現(xiàn)，“項目法人負責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、設(shè)計單位服務(wù)和政府監(jiān)督相結(jié)合”的質(zhì)量管理體制才能不斷完善。

2 建立縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的必要性

2.1 法律層面

《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四十三條“縣級以上地方政府行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量實施監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府交通、水利等有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)的專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理。”水利工程質(zhì)量監(jiān)督是法律賦予縣級水行政主管部門的一項基本職能。

2.2 政策層面

按省委、省政府進一步擴大縣（市）經(jīng)濟管理權(quán)限的要求，江蘇省水利廳于2008年底下發(fā)了《關(guān)于進一步擴大縣（市）水利管理權(quán)限的通知》（蘇水政〔2008〕39號），文件中明確規(guī)定：由縣（市）水利局組建項目法人負責(zé)實施的水利建設(shè)工程，由縣（市）水利局負責(zé)質(zhì)量監(jiān)督。

2.3 經(jīng)濟層面

2011年中央、省委、市委等“1號文件”的出臺，為水利事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力，提供了難得的機遇，宿遷市水利事業(yè)進入快速發(fā)展階段，水利工程建設(shè)規(guī)模不斷擴大，呈逐年遞增態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，2012年宿遷市境內(nèi)完成水務(wù)投入達30億元；2013年全市計劃投入水務(wù)建設(shè)資金約44億元，涉及8個方面30項重點工程，其中一半以上資金來源于地方財政、群眾自籌或市場化融資等，且大部分屬于縣級組建項目法人的建設(shè)項目。

2.4 機構(gòu)層面

2012年，宿遷市質(zhì)量監(jiān)督工作全部由市級負責(zé)，共受理監(jiān)督申請42項，涉及工程投資14億元之多。面對面廣、量大、任務(wù)重的質(zhì)量監(jiān)督工作，市級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)有的質(zhì)監(jiān)人員，只能疲于審核質(zhì)量監(jiān)督申請資料，完善質(zhì)量監(jiān)督臺賬，開展依靠檢測報告為基礎(chǔ)的“檔案監(jiān)督”，很難系統(tǒng)、全面開展質(zhì)量監(jiān)督檢查?，F(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督模式和力量已難以適應(yīng)新形勢下質(zhì)量監(jiān)督工作的需要，建立和完善現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)督管理體系，建設(shè)縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)迫在眉睫。

2.5 體制層面

近年來，隨著宿遷市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快推進，地方投資融資渠道不斷拓寬，全市工程建設(shè)項目投資不斷擴大。作為經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)和命脈，水利事業(yè)發(fā)展面臨難得的機遇和挑戰(zhàn)。宿遷市是推行水務(wù)一體化較早的城市，水行政主管部門在做好傳統(tǒng)水利工程建設(shè)的同時，更要擔(dān)負起城市供排水工程的建設(shè)任務(wù)。迫于進度壓力和政治任務(wù)，工程建設(shè)管理不規(guī)范的行為大量存在，工程建設(shè)程序的不規(guī)范對各級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督工作提出了更高要求。

3 推進縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)的實踐

新世紀(jì)以來，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，精兵簡政措施不斷落實，政府部門設(shè)立新機構(gòu)的難度不斷加大。然而縱觀水利工程質(zhì)量管理的迫切需要，橫觀建設(shè)、交通等部門縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)已運行多年，縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的組建已刻不容緩。因此，水利行業(yè)應(yīng)該通力協(xié)作，竭力促成縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的組建，完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系。近年來，宿遷市積極推動縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的組建工作，并取得積極進展。

3.1 開展調(diào)研，摸清質(zhì)量管理現(xiàn)有問題

2012年，宿遷市組織對所轄縣區(qū)水利工程質(zhì)量管理情況逐一開展了專項調(diào)研，整個調(diào)研活動持續(xù)了1個月。調(diào)研組通過查看工程施工現(xiàn)場管理情況、聽取工程規(guī)劃與建設(shè)情況匯報、查閱工程項目質(zhì)量管理資料、召開如何提高質(zhì)量管理水平座談會等方式，與各縣（區(qū)）水務(wù)局主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)深入探討水利工程質(zhì)量管理的要點、難點，全面摸清縣區(qū)質(zhì)量管理存在的問題。

3.2 營造氛圍，宣傳機構(gòu)組建的必要性

水利工程是治水工程，更是民生工程。工程一旦失事，不僅會造成嚴(yán)重的經(jīng)濟損失，甚至?xí)茐纳鐣€(wěn)定。近年來，隨著國家對水利投資的不斷加大，縣級基本建設(shè)、農(nóng)田水利、城市水務(wù)等工程建設(shè)任務(wù)日益增加，工程質(zhì)量與工期的沖突時有發(fā)生，水利工程質(zhì)量監(jiān)督原有的“部、省、市”3級機構(gòu)設(shè)置模式已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢下水利工程建設(shè)的需要，更加難以滿足水利工程建設(shè)現(xiàn)代化的要求。

3.3 配合協(xié)調(diào)，推進縣級質(zhì)監(jiān)機構(gòu)組建

通過深入調(diào)研，積極宣傳，逐步提高縣（區(qū)）水行政主管部門的重視程度，市、縣級密切協(xié)作，趁勢而上，向縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報組建水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的迫切性，及時向地方編委報送機構(gòu)組建申請。在推進機構(gòu)組建的過程中，市、縣級水利部門要共同面對各種阻力，多分析、多溝通、多協(xié)調(diào)、多爭取，多措并舉，共同推進縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的組建。

3.4 超前謀劃，有序完善兩級質(zhì)監(jiān)體系

2012年底，宿遷市水務(wù)局組織召開了質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)劃分的專題討論會，共同研究縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)組建完成后，市、縣級機構(gòu)之間的職責(zé)劃分及工作關(guān)系，超前謀劃，以便后續(xù)全市水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作的順利開展。經(jīng)研究決定，宿遷市已將縣級質(zhì)量監(jiān)督工作的開展情況納入年度考核，以督促縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)范運行。目前，宿遷市已制定了較為詳細的縣級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的考核標(biāo)準(zhǔn)，共涉及機構(gòu)性質(zhì)、獨立運行、人員組成、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作協(xié)調(diào)、監(jiān)督項目覆蓋率等方面。

4 縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)組建初期存在的問題

機構(gòu)體系的建設(shè)是一個系統(tǒng)過程，不能急于求成，亦不能過分從容?？h級水利工程質(zhì)量機構(gòu)在建成初期，難免會存在或多或少的問題，這需要我們深刻剖析，充分認識，以便在體系建設(shè)的過程中不斷健全和完善。

4.1 質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)職責(zé)有健全余地

部分縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)存在定位不準(zhǔn)和定性不清問題，機構(gòu)雖然有名分，卻沒有獨立辦公，質(zhì)量監(jiān)督人員多為混崗或兼崗設(shè)置?？h級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)編制狀況參差不齊，有的為行政編制，有的為事業(yè)編制，而事業(yè)編制又分為全額撥款、差額撥款和自收自支，與屬于政府行為的質(zhì)量監(jiān)督形成明顯的責(zé)、權(quán)、利不對應(yīng)，影響了質(zhì)量監(jiān)督人員工作的積極性和能動性。

此外，在大部分縣級水利工程建設(shè)中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)和參建單位隸屬于同一主管部門，受人為因素干擾較大，質(zhì)量監(jiān)督效果難以達到，質(zhì)量問題難以整改到位，存在“下監(jiān)督上”的尷尬難題，影響了質(zhì)量監(jiān)督工作的有效性和獨立性。

4.2 質(zhì)量監(jiān)督人員結(jié)構(gòu)有改善空間

從宿遷市縣級質(zhì)量監(jiān)督人員的統(tǒng)計情況看，數(shù)量相對較少，有的縣級質(zhì)監(jiān)站只有2名質(zhì)監(jiān)員，與當(dāng)前面廣量大的工程建設(shè)項目極不匹配。再者，質(zhì)量監(jiān)督人員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)技術(shù)人員比例不足，難以保證質(zhì)量監(jiān)督工作的有效開展。此外，質(zhì)監(jiān)人員雖然經(jīng)過簡單的培訓(xùn)，但是由于長期以來職業(yè)和認識上的慣性，往往把自己定位成技術(shù)管理的角色，習(xí)慣于充當(dāng)質(zhì)量檢查員，而掌握和運用有關(guān)法律法規(guī)及依法行政的意識不強、水平不高，履行質(zhì)量監(jiān)督職能的綜合素質(zhì)有待提高。

4.3 質(zhì)量監(jiān)督方法手段有改進必要

縣級質(zhì)量監(jiān)督由于起步遲，實踐經(jīng)驗不足，總體上說監(jiān)督方式、方法還比較原始，憑檔案資料監(jiān)督的現(xiàn)象較多。加之工程項目多、質(zhì)監(jiān)員少、業(yè)務(wù)水平不高，又缺乏必要的交通工具，使得質(zhì)量監(jiān)督工作流于形式，存在“走過場”的現(xiàn)象。驗收之前僅僅根據(jù)參建單位提供的報告草草出具質(zhì)量評價意見或質(zhì)量監(jiān)督報告，缺少查看現(xiàn)場、聽取匯報、查閱檔案等必要的質(zhì)量評定環(huán)節(jié)，使得質(zhì)量監(jiān)督失去應(yīng)有的嚴(yán)肅性。另外，根據(jù)有關(guān)規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督所需要的工作經(jīng)費由同級財政預(yù)算予以保障，但是，目前縣區(qū)質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)費預(yù)算與實際工作需要存在嚴(yán)重脫節(jié)，甚至無專項經(jīng)費，使得質(zhì)量監(jiān)督可采用的質(zhì)量監(jiān)督抽檢也無法落實到位，更談不上為了提高監(jiān)督水平參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)與交流。

5 提升縣級水利工程質(zhì)量監(jiān)督工作效果的幾點思考

5.1 領(lǐng)導(dǎo)重視是質(zhì)量監(jiān)督工作開展的重要保障

面對大規(guī)模、高難度、超常規(guī)的水務(wù)工程建設(shè)任務(wù)，水行政主管部門的決策者，特別是縣級水利部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認識到自身在水利建設(shè)中承擔(dān)的責(zé)任，且應(yīng)認識到這種責(zé)任不僅僅是工程的推進責(zé)任，更包含著質(zhì)量管理的重任。凡是工程建設(shè)質(zhì)量較好的地方，無一例外是領(lǐng)導(dǎo)重視、強化質(zhì)量管理的成果；凡是工程建設(shè)質(zhì)量較差的地方，無一例外是領(lǐng)導(dǎo)忽視質(zhì)量管理的惡果。只有主要領(lǐng)導(dǎo)重視質(zhì)量管理工作，認識到工程質(zhì)量監(jiān)督的重要性，全面支持本級質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的具體工作，才能形成質(zhì)量監(jiān)督工作“一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)重點抓，專門班子具體抓”的局面，杜絕在表面上“搞形式、走過場”的現(xiàn)象。

5.2 規(guī)范程序是質(zhì)量監(jiān)督工作開展的提綱挈領(lǐng)

水行政主管部門，特別是縣級層面應(yīng)提高認識，加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，深入貫徹學(xué)習(xí)工程建設(shè)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)程、規(guī)范，讓依法建設(shè)深入人心。建設(shè)項目必須嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的基本建設(shè)程序。堅持先勘察、再設(shè)計、后施工的原則，依法辦理工程招投標(biāo)、施工圖審查、合同備案、質(zhì)量監(jiān)督等手續(xù)，未辦理的一律不得開工建設(shè)。建設(shè)項目應(yīng)做到依法、有序、及時開工。對未批先建、本末倒置、不能依法實施的建設(shè)項目，應(yīng)追究相關(guān)人員責(zé)任，并堅持“四不放過”原則。在此過程中，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)切實履行好護法者、守法者職責(zé)。

5.3 開拓創(chuàng)新是質(zhì)量監(jiān)督工作開展的制勝法寶

水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要想發(fā)揮其應(yīng)有的作用必須具備兩個前提：一是宏觀的制度；二是微觀的操作。而在各種水利工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)程規(guī)范日益健全的今天，水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在工程實施過程中多創(chuàng)新，多采取具體的、行之有效的、操作性強的質(zhì)量監(jiān)督方法顯得尤為重要。針對縣區(qū)質(zhì)監(jiān)機構(gòu)存在“下監(jiān)督上”的尷尬，可以多開展市縣區(qū)聯(lián)合監(jiān)督或縣級間相互檢查活動；針對質(zhì)監(jiān)員少、任務(wù)重等問題，可以抓住監(jiān)理單位的質(zhì)量控制及檢測單位的誠信考核與成果核定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；針對參建單位的法規(guī)程序執(zhí)行不到位，可以通過召開首次質(zhì)量監(jiān)督會議，約法三章，建章立制，明確工程執(zhí)行的主要質(zhì)量管理規(guī)范，明確參建各方的責(zé)任與義務(wù)。

5.4 溝通交流是質(zhì)量監(jiān)督工作開展的力量源泉

“天外有天，人外有人。”只有不斷地取經(jīng)，不斷地學(xué)習(xí)，才能順應(yīng)時代要求，不斷提升業(yè)務(wù)能力，不斷提高質(zhì)量監(jiān)督工作水平。水利系統(tǒng)應(yīng)多組織聯(lián)合監(jiān)督，多開展聯(lián)合檢查，以便相互學(xué)習(xí)，共同提高；多組織系統(tǒng)內(nèi)部交流或者不同系統(tǒng)間交流，以便不同地區(qū)之間，不同行業(yè)之間，深入了解，取長補短；多舉辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動，常走出去，開闊視野，把優(yōu)秀的東西帶進來，進一步提升自我；多開展質(zhì)量監(jiān)督工作的學(xué)習(xí)與交流，評選質(zhì)量監(jiān)督先進單位及先進個人，對長期從事質(zhì)量監(jiān)督工作的優(yōu)秀單位及人員予以肯定，給予精神動力。

6 結(jié)語

質(zhì)量是水利工程的生命，更是社會期盼和民生所向。縣級水利行政主管部門的質(zhì)量監(jiān)督職能是國家法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范賦予的神圣職責(zé)，不可推卸。隨著國家對水利投資的不斷擴大，基層水利工程建設(shè)項目星羅密布，縣級水利工程質(zhì)量機構(gòu)的組建已迫在眉睫。只有與時俱進，切實健全“部、省、市、縣”4級水利工程質(zhì)量監(jiān)督體系，水行政主管部門才能有條件、有能力做好工程質(zhì)量的最終守護者，保障水利工程“四個安全”。