馬 方， 周小虎

(武漢市規(guī)劃研究院，武漢 430014)

關(guān)于城鎮(zhèn)化過(guò)程中拆遷還建規(guī)劃工作的若干思考

馬 方， 周小虎

(武漢市規(guī)劃研究院，武漢 430014)

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)取得巨大成就，城市面貌發(fā)生了顯著的變化。這其中，在重大項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，城市規(guī)劃部門(mén)配合進(jìn)行的拆遷還建工作起到了非常重要的作用，保障了各項(xiàng)建設(shè)工程的順利實(shí)施。但在工作過(guò)程中還出現(xiàn)了一些應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的現(xiàn)象和問(wèn)題。隨著各項(xiàng)目建設(shè)工作的深入，往往出現(xiàn)建設(shè)用地拆遷困難、被拆遷方不配合拆遷工作等一系列問(wèn)題，而矛盾的焦點(diǎn)往往集中體現(xiàn)在建設(shè)方與被拆遷人就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與還建方式、還建地點(diǎn)之間的分歧上。結(jié)合武漢市重大項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)工作，對(duì)拆遷還建所涉及的規(guī)劃工作中存在現(xiàn)象，從現(xiàn)狀問(wèn)題、政策途徑和實(shí)施對(duì)策等方面進(jìn)行了初步的探討和研究，旨在發(fā)現(xiàn)目前存在的問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的辦法，指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理工作。

拆遷還建；規(guī)劃；武漢

1 當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中拆遷還建申報(bào)和審批程序

拆遷還建項(xiàng)目建設(shè)，按規(guī)劃審批程序應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)建設(shè)項(xiàng)目選址及用地規(guī)劃許可管理兩個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要環(huán)節(jié)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，拆遷還建項(xiàng)目需要取得兩個(gè)法律性文件：建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)和建設(shè)用地規(guī)劃許可證(簡(jiǎn)稱(chēng)“一書(shū)一證”)。前者是計(jì)劃審批階段的建設(shè)用地規(guī)劃管理，后者是實(shí)施階段的建設(shè)用地規(guī)劃管理。

居民還建選址規(guī)劃不屬于社會(huì)重大建設(shè)項(xiàng)目選址，無(wú)需進(jìn)行前期可行性研究和投資計(jì)劃立項(xiàng)，但作為選址定點(diǎn)類(lèi)項(xiàng)目須單獨(dú)申請(qǐng)核發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》。如屬于村民還建的，涉及集體用地或農(nóng)用地征用、轉(zhuǎn)用或國(guó)有農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，須申請(qǐng)核發(fā)“一書(shū)一證”。

2 還建用地規(guī)劃選址的基本情況和存在的問(wèn)題

目前的拆遷還建工作基本分為兩種情況，一種是城市居民的拆遷還建，另一種是村民住房的拆遷還建。城市居民的拆遷還建一般由建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)單位直接以貨幣或居住用房的形式與拆遷戶(hù)直接協(xié)商，協(xié)商后按以上兩種形式進(jìn)行了還建補(bǔ)償，相對(duì)集體土地上的村民還建，情況要相對(duì)簡(jiǎn)單、問(wèn)題較少。

村民還建(集體土地)需要進(jìn)行村民居住用地的補(bǔ)償，涉及用地規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、還建人口、還建點(diǎn)的選址合理性等諸多規(guī)劃問(wèn)題，相對(duì)復(fù)雜，出現(xiàn)的問(wèn)題也相對(duì)較多，主要存在以下幾種關(guān)系和問(wèn)題。

2.1 將拆遷還建作為一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行編制

2.1.1 還建規(guī)劃情況

對(duì)村民居住點(diǎn)進(jìn)行了全面的調(diào)查，將建設(shè)范圍內(nèi)的居民搬遷作為其規(guī)劃的一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行研究。規(guī)劃按照居民點(diǎn)(村)所在地的規(guī)劃保護(hù)級(jí)別，對(duì)各個(gè)村采取了不同的拆遷政策，分別為搬遷、整治和集中，并做出了近遠(yuǎn)期搬遷的實(shí)施計(jì)劃。

采用這種方式，與規(guī)劃同步開(kāi)展進(jìn)行拆遷還建的選址工作，時(shí)間上比較充裕，對(duì)現(xiàn)狀情況的了解也較徹底，在拆遷還建的方式及標(biāo)準(zhǔn)的選擇等方面，一般具有較為充分的研究論證，能夠充分征求被拆遷人意見(jiàn)，對(duì)規(guī)劃的宣傳有一定益處，能為后期拆遷執(zhí)行降低難度，減少社會(huì)矛盾。

2.1.2 存在的問(wèn)題

1)選址規(guī)劃深度不夠。居民點(diǎn)搬遷選址規(guī)劃與保護(hù)區(qū)規(guī)劃同步開(kāi)展，作為規(guī)劃的一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)，對(duì)還建工作具有較大的指導(dǎo)意義。由于保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃與還建選址規(guī)劃在規(guī)劃層次和規(guī)劃深度上相差較大，只能形成政策意見(jiàn)作為指導(dǎo)，無(wú)法對(duì)具體的村莊還建選址做出結(jié)論，具體工作還需進(jìn)一步展開(kāi)。

2)選址點(diǎn)操作性不強(qiáng)?？傮w規(guī)劃階段，規(guī)劃部門(mén)的資料收集和相關(guān)單位的資料提供偏于宏觀層面，難以暴露實(shí)際的具體問(wèn)題。專(zhuān)項(xiàng)中確定的還建點(diǎn)意向，在建設(shè)所面臨的時(shí)序尚未到一定程度的情況下，無(wú)法明確指導(dǎo)下一步的還建工作。往往在實(shí)際操作時(shí)，面臨著重新規(guī)劃選址的情況。

3)數(shù)據(jù)資料不確定。作為規(guī)劃基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)的收集也存在前后不一的情況。在總體規(guī)劃階段，村鎮(zhèn)提供的數(shù)據(jù)往往在具體實(shí)施遷建工作的時(shí)候會(huì)發(fā)生較大的變化，導(dǎo)致還建規(guī)模等關(guān)鍵數(shù)據(jù)無(wú)法確定，難以協(xié)調(diào)。

2.2 編制居民搬遷選址和建設(shè)規(guī)劃

2.2.1 還建規(guī)劃情況

待規(guī)劃完成后再行開(kāi)展拆遷還建的選址工作，與同步編制還建規(guī)劃的好處類(lèi)似，能夠有相對(duì)充裕的時(shí)間及精力進(jìn)行拆遷還建現(xiàn)狀情況的了解，對(duì)拆遷還建的方式及標(biāo)準(zhǔn)的選擇上論證一般較為充分，能夠充分征求被拆遷人意見(jiàn)，能為后期拆遷執(zhí)行降低難度，減少社會(huì)矛盾。

2.2.2 存在的問(wèn)題

1)監(jiān)管不力，違章建設(shè)嚴(yán)重。一般項(xiàng)目選址完成后，立即著手居民搬遷的選址規(guī)劃。但鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)管無(wú)法跟上，違章自建情況嚴(yán)重，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后拆遷規(guī)模的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出現(xiàn)變化，違章建設(shè)量增加，當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門(mén)為了積極推進(jìn)工作，往往默認(rèn)其違章行為，導(dǎo)致后續(xù)的諸多程序存在違章以及不合法的情況。

2)地方政府默許違章行為。當(dāng)?shù)卣铏C(jī)實(shí)現(xiàn)自己利益，借拆遷還建的機(jī)會(huì)增加其管轄范圍內(nèi)可建設(shè)用地的規(guī)模。其此種動(dòng)機(jī)也側(cè)面促使相關(guān)部門(mén)默許村民的臨時(shí)“種房”，以增加還建用地規(guī)模的行為。

2.3 項(xiàng)目伊始未統(tǒng)一編制還建選址規(guī)劃，由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度分階段逐步進(jìn)行拆遷還建工作

2.3.1 還建規(guī)劃情況

待規(guī)劃完成后根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度逐步開(kāi)展拆遷還建的選址工作，其主要好處是能隨著項(xiàng)目進(jìn)展情況，相繼開(kāi)展拆遷還建工作，針對(duì)性及目的性很強(qiáng)，各方關(guān)注比較集中，解決拆遷問(wèn)題的手段多樣、有效，更有效率，一般情況下能滿(mǎn)足工程進(jìn)度需要。

2.3.2 存在的問(wèn)題

1)建設(shè)壓迫規(guī)劃工作時(shí)間。前期未作還建規(guī)劃工作，等工程已經(jīng)開(kāi)工，強(qiáng)行拆遷或臨時(shí)匆忙拆遷，許多問(wèn)題尚未解決，加重了與被拆遷戶(hù)的矛盾。由于時(shí)間緊，工作量大，無(wú)法很好地進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，即使開(kāi)始編制還建選址規(guī)劃，也容易存在趕工期、協(xié)調(diào)不充分的情況，為下一步的實(shí)施建設(shè)埋下隱患。

2)規(guī)劃協(xié)調(diào)存在難度。市政重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃一般空間跨度較大，涉及的單位較多，拆遷量大，沿線的規(guī)劃控制情況也較復(fù)雜，很難做到全部按規(guī)劃控制進(jìn)行用地布局。

3 部門(mén)協(xié)調(diào)配合

拆遷選址還建規(guī)劃的編制需要準(zhǔn)確的人口和拆遷量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對(duì)于選址還建規(guī)劃工作是十分重要的，他直接關(guān)系到還建規(guī)模的測(cè)算和確定，對(duì)選址點(diǎn)的確定也有一定的影響。目前還建選址規(guī)劃一般由重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)指揮部或被拆遷單位所在的區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)編制，由委托方協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)，如公安局、村委會(huì)等部門(mén)提供拆遷數(shù)據(jù)，各項(xiàng)數(shù)據(jù)由相應(yīng)主管部門(mén)蓋章認(rèn)可后，作為規(guī)劃依據(jù)進(jìn)行使用。

規(guī)劃編制單位根據(jù)委托方所提供的拆遷數(shù)據(jù)測(cè)算出還建規(guī)模后，結(jié)合被拆遷人的選址意向進(jìn)行還建選址，期間由規(guī)劃、土地、區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，以落實(shí)還建用地，確保還建選址規(guī)劃符合上位規(guī)劃要求。待選址點(diǎn)確定后，交由規(guī)劃部門(mén)辦理“一書(shū)一證”等相關(guān)手續(xù)，開(kāi)展后續(xù)建設(shè)規(guī)劃編制和實(shí)施建設(shè)。

4 關(guān)于還建規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

4.1 關(guān)于政策保障

拆遷還建工作很重要的一環(huán)便是政策的制定，無(wú)論是因?yàn)槭裁礃拥慕ㄔO(shè)項(xiàng)目導(dǎo)致的拆遷還建，對(duì)于被拆遷人來(lái)說(shuō)最關(guān)心的是自己的利益能否得到保障，今后的生活來(lái)源和勞動(dòng)就業(yè)等問(wèn)題如何解決。武漢市城中村改造工作的順利推進(jìn)，便得益于市政府前期完整的改造政策制定，在充分考慮村集體和村民利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)政策引導(dǎo)和均衡利益分配來(lái)調(diào)動(dòng)各個(gè)村自主改造和社會(huì)各界參與改造的積極性，使改造工作變被動(dòng)為主動(dòng)，從而形成一個(gè)多方共贏的局面。

4.2 關(guān)于規(guī)劃編制

應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃編制落實(shí)，爭(zhēng)取在重大項(xiàng)目預(yù)可研或建設(shè)規(guī)劃編制時(shí)，同步展開(kāi)拆遷還建選址和建設(shè)規(guī)劃的編制，及早落實(shí)還建點(diǎn)和建設(shè)規(guī)模。這樣可以減小建設(shè)階段開(kāi)展拆遷還建工作的時(shí)間壓力，給協(xié)調(diào)工作留下更多的時(shí)間，避免因工期要求而不得不做出的對(duì)違法建設(shè)的默許和還建選址違背上位規(guī)劃的情況。

4.3 關(guān)于規(guī)劃管理

還建選址規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確保還建選址的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照規(guī)劃控制來(lái)進(jìn)行還建選址，還建用地應(yīng)與規(guī)劃用地性質(zhì)相符，避免隨意更改規(guī)劃控制的用地性質(zhì)。如需調(diào)整用地性質(zhì)，需履行用地性質(zhì)變更的有關(guān)程序，提交用地咨詢(xún)報(bào)告，辦理相應(yīng)手續(xù)。

許多項(xiàng)目的建設(shè)信息一公布，在建設(shè)范圍內(nèi)的居民(主要為村民)為了增加補(bǔ)償，而進(jìn)行違章的“種房”，導(dǎo)致還建規(guī)劃編制過(guò)程中，拆遷數(shù)據(jù)不斷發(fā)生變化，而且是越來(lái)越大，給政府協(xié)調(diào)工作帶來(lái)較大的壓力。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建設(shè)管理的管制力度，采取航片對(duì)比和時(shí)間段項(xiàng)目暫停等必要手段，監(jiān)察拆遷單位的建設(shè)情況，避免不同時(shí)間產(chǎn)生的拆遷規(guī)模的差異對(duì)市政府帶來(lái)的損失。

目前面對(duì)遍地開(kāi)花的違規(guī)和違章行為缺少有效的管治措施和懲治手段，管理處罰措施缺位。應(yīng)當(dāng)完善或制定相關(guān)政策，適應(yīng)當(dāng)前的項(xiàng)目拆遷和改造工作，從政策和法治角度做出細(xì)致的規(guī)定，以做到有章可循，便于操作、便于落實(shí)。

4.4 關(guān)于組織協(xié)調(diào)

各級(jí)政府往往為了自己的利益或便于開(kāi)展工作，默許被拆遷人的各種違規(guī)、違章行為，縱容了這種行為，導(dǎo)致社會(huì)的跟風(fēng)，加大了規(guī)劃管理和拆遷還建工作的難度。

拆遷還建工作涉及社會(huì)生活的方方面面，有土地供應(yīng)、人口管理、工商營(yíng)業(yè)管理等，并不是規(guī)劃管理部門(mén)可以獨(dú)立完成的，需要土地、規(guī)劃、公安、工商、法院等部門(mén)共同配合執(zhí)行完成，也同時(shí)需要以上各部門(mén)同各區(qū)和鄉(xiāng)政府聯(lián)合，加強(qiáng)城市建設(shè)的監(jiān)管，對(duì)違章建設(shè)和篡改拆遷數(shù)據(jù)等行為依法追究相關(guān)責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

拆遷還建工作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要充分重視方式和方法的運(yùn)用，其中政策保障、組織協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、市場(chǎng)引導(dǎo)等措施是拆遷工作得以落實(shí)的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)總結(jié)目前建設(shè)，通過(guò)不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)和探索新的工作思路，形成相對(duì)完善的工作模式，才能有效地指導(dǎo)拆遷還建規(guī)劃工作的有效開(kāi)展。

[1]武漢市規(guī)劃研究院.關(guān)于武漢市重點(diǎn)項(xiàng)目拆遷還建工作的調(diào)研報(bào)告[R].2007.

[2]涂勝杰,謝慧.多元化的城中村改造途徑——武漢市城中村改造實(shí)踐[J].規(guī)劃師,2006,22(1):88-91.

[3]市體改辦等部門(mén)關(guān)于落實(shí)市委市人民政府積極推進(jìn)城中村綜合改造工作的意見(jiàn)的通知.武政辦[2004]173號(hào).

TU984.11+4

A

1673-1093(2014)01-0073-03

馬方(1979)，男，高級(jí)規(guī)劃師，城市規(guī)劃專(zhuān)業(yè)，就職于武漢市規(guī)劃研究院。

10.3969/j.issn.1673-1093.2014.01.015

2013-09-04；

2013-10-08