文_ 劉長松 國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心

自20世紀70年代起，排污許可證制度作為一種污染物減排的有效措施，在一些發(fā)達國家率先運用，并逐漸被各國所接受。瑞士是世界上最早實行現(xiàn)代排污許可證制度的國家，美國的排污許可證制度因其框架完善、規(guī)范細致、措施創(chuàng)新和成效顯著而著稱。本文在界定排污許可證基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對美國水污染物排放許可制度和空氣質(zhì)量許可制度的成功經(jīng)驗進行總結(jié)歸納，結(jié)合我國排污許可制度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，對完善我國排放許可制度提出對策和建議。

1 排放許可證制度的基本內(nèi)涵

排放許可證制度不僅包括許可證的發(fā)放，也包括許可的技術(shù)標準、許可量的確定方法以及排放監(jiān)測、排放報告制度。其中，確定許可證發(fā)放的原則和依據(jù)是一個棘手問題。因為排污許可權(quán)是環(huán)境權(quán)益的具體體現(xiàn)，所以排污許可制度的設(shè)計要遵循經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護發(fā)展規(guī)律，客觀合理地設(shè)定排污許可證的限制條件和標準，堅持公平、公正、公開的發(fā)放原則。

從我國排放許可的實踐來看，一般是將其作為實現(xiàn)總量控制目標的重要手段，但排放許可證制度也有自己的獨立性，它不僅可以用于總量控制，還可以對技術(shù)標準進行許可?？偭靠刂朴衅涮囟ǖ倪m用范圍，并不適用于所有排放行為，而排放許可證制度可用于管制所有排放行為。

2 美國排放許可的屬性與相關(guān)規(guī)定

美國通過立法奠定了排放許可的地位和屬性。1970年美國制定了《廢物排放許可證計劃》，1972年11月國會通過了《聯(lián)邦水污染控制法修正案》，1977年國會對法案再次修訂，最終形成美國水污染防治方面的法律基礎(chǔ)－－《清潔水法》（Clean Water Act），這是美國實施水污染物排放許可制度的法律基礎(chǔ)。美國的排污許可證是為以排放技術(shù)為基礎(chǔ)的出水限度和出水標準服務(wù)的，目的是保證放水源在限期內(nèi)達到出水限度和出水標準。

美國實行空氣質(zhì)量許可證管理的法律依據(jù)是《清潔空氣法》(Clean Air Act )，美國國會在1990年修訂《清潔空氣法》時，借鑒《清潔水法》的水污染物排放許可證制度的經(jīng)驗，強化了空氣質(zhì)量許可制度的規(guī)定。在美國，新建、改建的企業(yè)都必須事先取得空氣質(zhì)量許可證，如果經(jīng)過環(huán)保局的分析估算該企業(yè)的排污情況達不到一定的要求，那么就不能進行新建、改建。也就是說，美國空氣質(zhì)量許可證是一種事先必須取得的許可，一方面管轄了所有的新建、改建的企業(yè)；另一方面把經(jīng)過科學評估排污不符合環(huán)保政策的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)關(guān)在門外。

由此可見，美國的排放許可制度，不論是水污染物許可，還是空氣質(zhì)量許可，都屬于前置審批性質(zhì)，而非事后承認性質(zhì)；而中國的排污許可證在實踐中采取事后認可的方式，就沒有發(fā)揮出其“許可”的作用，嚴重制約了排污許可證制度功能的發(fā)揮。

3 完善的美排污許可證管理體系

發(fā)放許可證只是美國許可證管理體系的一個步驟，后期管理還包括排放監(jiān)測、檢測結(jié)果報告、許可證的更新管理等一系列監(jiān)督管理和實施機制。其中，對排污許可證持有者的法律義務(wù)規(guī)定非常詳盡：在許可證有效期滿后必須重新申請許可證；為確保許可證的正確運行，必須保證為遵守許可證而安裝使用處理和控制系統(tǒng)或設(shè)備；建立排污監(jiān)測和監(jiān)測結(jié)果報告制度；在排放污染物的方式、數(shù)量、性質(zhì)等發(fā)生變化達到一定幅度時應(yīng)予以報告等制度。排污許可證持有者并不會因此而一勞永逸，仍然需要采取一系列措施來達到法律的規(guī)定，否則將構(gòu)成吊銷、修改、更新或拒絕更新許可證的理由?！肚鍧嵥ā方⒘送晟频姆蓪嵤C制，保障排污許可制度的實施。授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局在實施排污許可證中享有廣泛的檢查和監(jiān)控的權(quán)力，從許可證的申請、頒發(fā)到實施都有相應(yīng)的監(jiān)管措施，并且建立了相應(yīng)的違法制裁手段。

4 嚴厲的制裁措施為排污許可證制度的順利實施提供了有力保障

嚴厲的制裁措施是排污許可證制度得以實施的重要保障。為落實水污染排放許可制度，《清潔水法》將違反排放的行為定性為違法行為，并且被許可人負有遵守排放標準，污染物性質(zhì)或數(shù)量改變及時報告，以及如實履行監(jiān)測等責任。聯(lián)邦環(huán)境保護局和被授權(quán)的州可以做出行政命令、行政處罰和提起訴訟；對于不履行行政命令和行政處罰者，執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)向聯(lián)邦地方法院提起民事和刑事訴訟，法院對每件違法行為可處以每天最高25000美元的民事罰款。與美國的制裁措施相比，我國規(guī)定的法律責任太弱，不足以起到違法懲治的作用?！笆胤ǔ杀靖?、違法成本低”在我國已成為普遍現(xiàn)象，缺乏有力度的制裁手段難以保障排污許可證的有效實施。

此外，美國排放許可證制度還非常注重配套機制的建設(shè)，主要包括三個方面：一是監(jiān)測，監(jiān)測在整個監(jiān)管環(huán)節(jié)中成本最高，需要以尖端技術(shù)為支持，設(shè)備比較昂貴，人員成本也較高。二是記錄，企業(yè)對監(jiān)測必須作全程記錄，同時還必須如實記錄各種投訴，以及針對投訴所采取的措施。三是報告，企業(yè)必須定期向環(huán)保局報告監(jiān)測記錄和投訴記錄；報告是公開的，公眾可以從報告中了解大氣污染物排放許可證制度在各個企業(yè)的執(zhí)行情況。

5 完善的信息公開與公眾參與機制完善社會監(jiān)督的重要保障

完善的信息公開制度是保證公眾參與的前提。美國排放許可證制度把信息公開制度貫穿于排污許可證制度始終，有效保障了公眾的知情權(quán)。美國《清潔空氣法》和《聯(lián)邦水污染控制法》中對排污許可證申請人和持有人均規(guī)定了嚴格的提供排污信息的義務(wù)，例如在許可證的申請環(huán)節(jié)，排污者的基本信息應(yīng)向公眾公開；在取得許可證后，按照《聯(lián)邦水污染控制法》第308條規(guī)定，環(huán)保局有權(quán)要求任何污染源的所有者或經(jīng)營者建立及維持特定的記錄，制作特定的報告，提供環(huán)保局要求的其他信息。除了涉及保護商業(yè)秘密的信息不能公開以外，其要求的所有數(shù)據(jù)都應(yīng)向公眾公開。對空氣質(zhì)量許可證的監(jiān)管則要求企業(yè)必須定期向環(huán)保局報告，報告主要涉及監(jiān)測記錄和投訴記錄。

在排污許可證制度的實踐中，美國通過引入公眾參與機制來維護公共利益。其主要形式是公開評論和公開聽證會制度。按照《聯(lián)邦水污染控制法》的規(guī)定，發(fā)證機關(guān)在材料審查結(jié)束后，先做出暫時性的決定（同意或不同意發(fā)證）；如果不同意發(fā)證，需要發(fā)布一項否決意向通告，接受公開評論，如果某許可涉及相關(guān)公眾利益時，發(fā)證機關(guān)應(yīng)立即舉行聽證會，并根據(jù)聽證會意見做出最終決定。

6 我國排污許可證的現(xiàn)狀與存在問題

我國環(huán)境法律、法規(guī)中規(guī)定了較多的許可證制度，概括起來主要有三類：第一類是防止環(huán)境污染許可證，如排污許可證；海洋傾廢許可證；危險廢物收集、貯存、處置許可證；放射性同位素與射線裝置的生產(chǎn)、使用、銷售許可證；化學危險物品生產(chǎn)、經(jīng)營許可證；廢物進口許可證等。第二類是防止環(huán)境破壞許可證，如林木采伐許可證；采礦許可證；漁業(yè)捕撈許可證；取水許可證；野生動物特許獵捕證；狩獵證；馴養(yǎng)繁殖許可證等。第三類是整體環(huán)境保護許可證，如建設(shè)規(guī)劃許可證等。

我國排污許可證制度起步較晚，主要與總量控制制度搭配使用，在完成總量控制目標上發(fā)揮著重要的作用。由于排污許可證制度長期作為一項附屬制度存在，存在制度定位不明；立法落后于實踐；調(diào)整范圍界定不明確；法律缺乏操作性；配套立法跟進緩慢；缺乏公眾參與和嚴厲的責任追究機制等問題。這些問題限制和削弱了制度的發(fā)展，難以形成統(tǒng)一的合力。我國排污許可證制度從試點至今取得了一定的成績，但由于各種原因阻礙了其進一步健康發(fā)展，主要存在以下問題：

（1）法律支撐與可操作性明顯不足。排放許可證制度在國外被視為一項支柱性法律制度，在中國則是以政策形式提出，1988年原國家環(huán)境保護局制定的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，對水污染物排放許可證的頒發(fā)、監(jiān)管做出了一系列規(guī)定，但暫行辦法己與2007年廢止；2000年《水污染防治法實施細則》比較明確的規(guī)定了實施水污染物排放許可證制度；2008年《水污染防治法》修訂明確的規(guī)定“國家實行排污許可制度”。但迄今為止，配套的排污許可證的具體辦法和實施步驟仍未發(fā)布。大氣污染物排放許可證也如此，《大氣污染防治法》雖明確規(guī)定要根據(jù)企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量核發(fā)排放許可證，但對許可證的具體實施卻沒有任何規(guī)定。

(2)管制對象面臨的管制標準不同，一定程度上有失公平。我國水污染物排放許可證長期以來以重點污染源和重點污染物為管理對象。2008年《水污染防治法》第二十條規(guī)定：直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其它按照規(guī)定應(yīng)當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企事業(yè)單位，應(yīng)當取得排污許可證;城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，也應(yīng)當取得排污許可證。而美國《清潔水法》規(guī)定了許可證適用于“從任何點源”向“美國水體”排放污染物的行為，其規(guī)定范圍比我國寬的多。我國各地在實踐中，對重點污染源實施總量控制，制定年度削減任務(wù)，在排放達標的前提下，必須按照分配的總量來落實；而對于沒有總量任務(wù)的企業(yè)則僅實行濃度控制，排放達標即可。同一區(qū)域企業(yè)面臨不同的管制標準，一定程度上現(xiàn)了“不公平”。

而當前大氣污染物排放許可證僅限于大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)的主要大氣污染物，尚未在全國普遍實施。這種局部控制與大氣系統(tǒng)的特點不相符合，不僅管制對象狹窄而且效果有限。

（3）排放許可證的管理體系不健全，導(dǎo)致“只發(fā)不管”現(xiàn)象嚴重。在排放許可證管理體系中，發(fā)放許可證僅是其中一個環(huán)節(jié)，是管理工作的開始，但在政策實踐中，由于環(huán)境保護主管部門執(zhí)法力量不足等各種原因，導(dǎo)致排污許可證“只發(fā)不管”成為普遍現(xiàn)象。證后監(jiān)管薄弱，與其他制度的銜接不緊密，執(zhí)法依據(jù)可操作性差。

7 美國經(jīng)驗對完善我國排污許可證制度的啟示與建議

（1）完善立法，提高許可證管理的法律地位。通過完善立法，使排污許可證制度的實施既有法律依據(jù)又有可操作的具體規(guī)定。通過加大執(zhí)法力度，健全監(jiān)督機制、強化法律責任，建立許可證制度的執(zhí)行機制。提高排污許可證的法律地位，樹立排污許可證作為企業(yè)新建和改建的前提。

（2）完善許可證管理體系，切實改變許可證管理“只發(fā)不管”、難以執(zhí)行和實施措施的局面。盡快完善排放許可證在立法、申請、發(fā)放、回收、監(jiān)督、處罰等環(huán)節(jié)的制度建設(shè)。借鑒美國的做法，建立數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)來保障排污許可制度的實施。一是加強對排污狀況的監(jiān)督，通過在線、連續(xù)監(jiān)測裝置，保證相關(guān)排放數(shù)據(jù)的及時、完整和精確性；二是對許可證進行跟蹤管理，動態(tài)跟蹤、監(jiān)測排放源是否達標，同時為許可證市場提供輔助信息。

（3）完善信息公開和社會參與機制。嚴格執(zhí)行信息公開法律；加大信息公開力度；完善企業(yè)排污許可證的信息公開制度；清理現(xiàn)有法律規(guī)范以增強其普適性。完善公眾參與保障立法，形成專門的公眾參與保障立法；細化公眾參與規(guī)范。

（4）建立排污許可證制度獎懲機制，明確法律責任，提高違法成本。當務(wù)之急是盡快推動出臺《排污許可證條例》，為排放許可證的執(zhí)行提供法律依據(jù)。

（5）對排放許可證實行分類、分級管理。排放許可證制度是典型的行政命令控制手段, 進行有效監(jiān)督是發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)和前提。因點源污染源數(shù)量較多, 綜合考慮污染源對環(huán)境質(zhì)量的影響程度、監(jiān)督與管理的成本、目前的監(jiān)測技術(shù)水平等因素，可以將污染源進行分類管理，將重點污染源和主要污染源進行有效管理和控制，一般污染源可不納入排放許可證管理范疇。

為防止地方保護主義, 對排放許可證的管理與發(fā)放進行有效監(jiān)管, 可以按行政管理級別的不同, 劃分不同的排放許可證管理權(quán)限。