唐小志

摘 要：貴州由于獨(dú)特的喀斯特地貌，很多的小城鎮(zhèn)都建立在緩坡、山腰和丘陵間。土地資源欠缺是實(shí)情，要想實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的發(fā)展小城鎮(zhèn)，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀，在土地規(guī)劃利用上就必須結(jié)合區(qū)域情況，合理利用土地資源。地方政府是小城鎮(zhèn)建設(shè)的主體，而土地的資本轉(zhuǎn)變也是地方政府財(cái)政收入的主要來源。如何實(shí)現(xiàn)貴州地方政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的利益合法化和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的合理化。這是本文需要探討的問題。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設(shè)；政府利益；土地利用；集鎮(zhèn)

貴州：地處中國西南部，是中國貧困問題突出、城鎮(zhèn)化率很低的欠發(fā)達(dá)省份。近幾年貴州大力發(fā)展工業(yè)強(qiáng)省和小城鎮(zhèn)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，使得貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到很大的發(fā)展。貴州在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃利用上要結(jié)合區(qū)域情況，合理利用土地資源。地方政府是小城鎮(zhèn)建設(shè)土地轉(zhuǎn)變和經(jīng)營的主體，要實(shí)現(xiàn)好這一主體在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的積極作用，本文從以下幾點(diǎn)來分析。

一、 貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地概述

貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)是在現(xiàn)有的集鎮(zhèn)基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)張，也有少部分新建和移民集鎮(zhèn)的建設(shè)，但總體是擴(kuò)張建設(shè)為主。小城鎮(zhèn)建設(shè)作為貴州城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)，在土地利用上就有很大的提高。因此合理規(guī)劃和利用土地是貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵所在。貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地分為集鎮(zhèn)建設(shè)用地、地域特色產(chǎn)業(yè)園建設(shè)用地、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。

集鎮(zhèn)建設(shè)用地：這主要是通過對(duì)集鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)性建設(shè)規(guī)劃，在已有的集鎮(zhèn)基礎(chǔ)上規(guī)劃著眼未來，合理規(guī)劃建設(shè)范圍。這方面的土地利用主要是在街道和街道兩旁的合理宅基用地。

地域特色產(chǎn)業(yè)園建設(shè)用地：貴州是一個(gè)多山少地的省份?！岸嗖寿F州”主要體現(xiàn)在貴州的各個(gè)小地域和民族風(fēng)情和完美的自然環(huán)境。發(fā)展好各地域的特殊產(chǎn)業(yè)、民族文化是貴州建設(shè)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)。貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)要突出地域經(jīng)濟(jì)，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，要使貴州的小城鎮(zhèn)成為真正的新型城鎮(zhèn)、人口聚集型城鎮(zhèn)。不能讓貴州小城鎮(zhèn)“空城化”。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)就是提高城鎮(zhèn)就業(yè)，減少農(nóng)民的對(duì)外轉(zhuǎn)移。地域特色產(chǎn)業(yè)園用地是在小城鎮(zhèn)建設(shè)的一部分，貴州各地區(qū)根據(jù)地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和地理環(huán)境來合理規(guī)劃土地使用。

公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地：公共基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)，也是發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的具體體現(xiàn)。貴州要打破千“鎮(zhèn)”一面的現(xiàn)象就必須從區(qū)域民族風(fēng)情著手。從公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，建立符合區(qū)域風(fēng)情、民族文化的特色性公共建筑設(shè)施，從而確定整個(gè)區(qū)域小城鎮(zhèn)的建設(shè)風(fēng)格，避免建設(shè)“多而不彩”的貴州小城鎮(zhèn)。公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地主要是配合小城鎮(zhèn)的發(fā)展而增加的，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的必然產(chǎn)物。

二、 貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地中地方政府可能的利益取向

貴州城鎮(zhèn)化建設(shè)用地本身就是供需很大問題。據(jù)《中國城市發(fā)展報(bào)告（2012）》城市南皮書顯示：貴州城鎮(zhèn)化率不到40%，據(jù)統(tǒng)計(jì)低于全國平均15個(gè)百分點(diǎn)，排全國倒數(shù)第二，而小城鎮(zhèn)建設(shè)差距就更大。即便政府政策和地方政府利益產(chǎn)生矛盾，地方政府也無法改變既定政策，只能在政策空間下進(jìn)行利益最大化變通、抵抗（周雪光，2008，2012）。因此在土地規(guī)劃上地方政府可能會(huì)出現(xiàn)以下一些利益性問題。

首先是盲目政績觀所導(dǎo)致的土地利用率低；在小城鎮(zhèn)建設(shè)中地方政府可能會(huì)盲目規(guī)劃，過多的求大求全，而忽略了實(shí)際情況；另一個(gè)就是放棄已有集鎮(zhèn)重建新集鎮(zhèn)、新開發(fā)區(qū)等。這些都能使耕地大大減少，但又沒有達(dá)到小城鎮(zhèn)建設(shè)的最終目的，造成土地浪費(fèi)。這主要是地方政府錯(cuò)誤的政績?nèi)∠蚝腿狈茖W(xué)合理的規(guī)劃形成的。盲目追求政績利益而忽視了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的根本原則。

其次就是土地資本利益化；地方政府過多的追求土地經(jīng)濟(jì)效率，擴(kuò)大自己的土地經(jīng)營權(quán)，借小城鎮(zhèn)建設(shè)的名義大勢(shì)出讓土地，隨意圈地賣地，以此來增加地方財(cái)政，追求經(jīng)濟(jì)效率。地方政府的利益包括經(jīng)濟(jì)利益也包括政治利益（周業(yè)安，2003）。這里在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了地方政府一把手的政治利益。這也符合尋租理論，它認(rèn)為地方政府在追求利益最大時(shí)，通過政府干預(yù)來尋取租金，而政府的這一行為是實(shí)現(xiàn)政府利益最大化，也可以說是一把手政治利益最大化（Blecher，1991；賀衛(wèi)，1999）。

小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地利用率低和資本化是地方政府的一個(gè)通病。地方政府要認(rèn)清和改變這一現(xiàn)象，就必須認(rèn)真解讀小城鎮(zhèn)建設(shè)，它不是盲目擴(kuò)城，也不是政治績效的考核標(biāo)準(zhǔn)；它是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)特色地域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)全面發(fā)展的一個(gè)紐帶。認(rèn)清小城鎮(zhèn)建設(shè)是確立地方政府正確利益取向的關(guān)鍵。

三、 貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利益合理化分析

要實(shí)現(xiàn)貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利益合理化，就必須建立科學(xué)規(guī)劃，科學(xué)施工，科學(xué)利用，科學(xué)管理。本文從以下幾點(diǎn)分析如何實(shí)現(xiàn)貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的合理化。

其一：貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)在土地上必須科學(xué)規(guī)劃，立足當(dāng)前兼顧長遠(yuǎn)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地上貫徹和執(zhí)行我國合理利用土地和保護(hù)耕地的基本國策，堅(jiān)持有效的利用和保護(hù)耕地以及合理的節(jié)約用地，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上特別是要加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)，加強(qiáng)和提高在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地利用率，積極推行和開展生態(tài)土地治理。

其二：貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)在用地上的科學(xué)設(shè)計(jì)；我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃更多的是以現(xiàn)有的集鎮(zhèn)為中心，向集鎮(zhèn)周邊的村、街道擴(kuò)展，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)邊界有既定的劃分，這就說明小城鎮(zhèn)建設(shè)的總體設(shè)計(jì)成為小城鎮(zhèn)建設(shè)合理性、科學(xué)性的關(guān)鍵。貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)設(shè)計(jì)規(guī)劃要因地制宜、科學(xué)設(shè)計(jì)，從地域性特點(diǎn)出發(fā)，整合資源優(yōu)勢(shì)，兼顧民俗民風(fēng)，做好小城鎮(zhèn)的合理布局和科學(xué)規(guī)劃。注重產(chǎn)業(yè)、突出特點(diǎn)，努力做到設(shè)計(jì)的科學(xué)性和用地的節(jié)約性，切實(shí)做好生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，避免不必要的資源浪費(fèi)。

其三：貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的科學(xué)管理；地方政府在保障科學(xué)用地的同時(shí)，要維護(hù)用地制度建設(shè)，確保國家土地政策的實(shí)施，建立完善的土地管理模式。貴州在小城鎮(zhèn)建設(shè)還處在發(fā)展探索階段，小城鎮(zhèn)建設(shè)的管理更是一個(gè)學(xué)習(xí)的過程。管理好土地的利用，也就解決好小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本。土地是小城鎮(zhèn)建設(shè)的矛盾主體和利益承載體，管理和處理好土地利益就實(shí)現(xiàn)地方政府和土地所有者的利益合理化，公平化。也就實(shí)現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的科學(xué)化。

四、 結(jié)論

結(jié)合以上的分析；貴州小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)長期、復(fù)雜、艱巨的一個(gè)過程。土地則是一切利益關(guān)系的載體。解決好貴州各級(jí)地方政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的利益取向、利益管理；能夠更加完善小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的科學(xué)性、合理性、有效性。“多彩貴州”、“特色小城鎮(zhèn)”是貴州的建設(shè)現(xiàn)狀，也是貴州特色民族風(fēng)情，多彩民族文化的表現(xiàn)。建立一鎮(zhèn)一貌、一鎮(zhèn)一特色的小城鎮(zhèn)就要發(fā)揮好地域優(yōu)勢(shì)、民族特色。地方政府要充分發(fā)揮好自己的職能，實(shí)現(xiàn)利益的合理分配，為小城鎮(zhèn)建設(shè)打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)

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[5] 賀衛(wèi)：《尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國發(fā)展出版社，1999年。

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