陳虹君 王嬌嬌 豐樹楠

摘 要：行政審批是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在經(jīng)濟體制已經(jīng)發(fā)生改革的今天，行政審批制度的改革一直是國家和群眾關(guān)注的焦點。在這樣的背景下催生了行政服務(wù)中心，本文中將以象山縣為例做簡要說明，同時運用政策網(wǎng)絡(luò)分析對行政審批制度改革中的三方主體做分析，并對行政審批制度改革過程中主體之間的博弈提出對策。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；政策網(wǎng)絡(luò)；主體

一、政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵

政策網(wǎng)絡(luò)可以看作是政策過程中相互依賴的各行動者之間不同互動關(guān)系的總稱。政策網(wǎng)絡(luò)理論自20世紀(jì)70年代以來，成為了西方國家研究公共管理和公共政策的一個新的視角和途徑。它是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策的研究之中，分析在政策過程中，各政策參與的相關(guān)主體之間因相互依賴和資源交換而形成的一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。對于什么是政策網(wǎng)絡(luò)不同的學(xué)者有不同的見解，但是被普遍接受的概念是英國學(xué)者羅茨的的定義：“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，誘因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”。

二、行政審批制度改革的現(xiàn)狀

（一）行政審批制度改革的發(fā)展

行政審批是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，最高時多達(dá)4100多項。重重關(guān)卡不僅損害了效率、禁錮了市場活力，更嚴(yán)重的是，審批權(quán)常常被異化為蓋章特權(quán)，極易形成行業(yè)壟斷，并給權(quán)力尋租以可乘之機。

我國自上世紀(jì)九十年代末開始的從國務(wù)院到地方縣（市）人民政府的行政審批制度改革，至今仍在深化改革之中。黨的十八大報告明確指出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變?！笔藢萌腥珪詠恚刂两衲?月，中央已出臺改革性文件100余份，各省市出臺200余份改革性文件。在2月中旬，國務(wù)院再次取消和下放64項行政審批事項和18個子項。同時，國務(wù)院日前決定，將向社會公開各部門保留的行政審批事項的數(shù)量，以接受社會的監(jiān)督，達(dá)到“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。這一系列措施的采取給公眾的明顯感覺就是：政府簡政放權(quán)的步伐正在加快。這也正是李克強上任時許諾“將國務(wù)院各部門1700多項行政審批事項減少1/3以上”的兌現(xiàn)。

為了深化行政審批制度的改革，徹底落實簡政放權(quán)，自1999年由浙江省金華市政府率先設(shè)立全國首家集中辦事的行政服務(wù)中心以來，這種新型的行政服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)在全國較多的省、市、縣級政府建立。各地行政服務(wù)中心通過創(chuàng)新機制、規(guī)范管理、強化服務(wù)，為促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展，方便群眾辦事，發(fā)揮了積極的作用，但在工作中也出現(xiàn)了機制運轉(zhuǎn)不順、職能發(fā)揮不充分、網(wǎng)上審批效率不高、內(nèi)部缺乏管理、外部沒有監(jiān)督等問題，影響了行政審批制度的改革進(jìn)度和行政服務(wù)中心的效能的提高。

面對原有的行政審批制度中存在的種種弊端和不足，全國各級政府也都開展了不同程度的探索，其中近年來具有一定影響力，并引起廣泛關(guān)注的一種改革模式是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一般認(rèn)為這場改革始于2010年的浙江省寧波市，之后上海、安徽、江西等地陸續(xù)推進(jìn)行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程，目前已經(jīng)取得了一定的成效，但也面臨“深水區(qū)”的各種體制問題需要破解。

（二）行政審批制度改革實際運行中的缺陷——以象山縣行政服務(wù)中心為例

首先，行政服務(wù)中心的效率高低明顯受制于部門的配合程度。把一些無關(guān)緊要的事項放在行政服務(wù)中心的窗口里，而把一些實質(zhì)性的審批項目留在部門內(nèi)部或?qū)⒉糠謱徟h(huán)節(jié)下放給下屬的事業(yè)或企業(yè)單位，以逃避行政服務(wù)中心和財政的監(jiān)督，加之不少部門對窗口的授權(quán)不到位，行政服務(wù)中心成為了原部門的“收發(fā)室”而沒有實際的權(quán)力，導(dǎo)致資源沒有得到真正的整合，整體服務(wù)水平和審批效率也因此降低。

其次，組織內(nèi)部部分人員本身素質(zhì)不高，而窗口工作人員的人事變動、工資以及職位升遷等切身利益關(guān)系仍由原單位管理，因此服務(wù)中心的考核只具有形式意義，同時組織內(nèi)部的各部門相互之間存在門戶之見，從而影響行政服務(wù)中心本身的良性運作，形成管理盲區(qū)。

再次，硬件條件和基礎(chǔ)設(shè)施無法得到改善，社區(qū)文化建設(shè)還有待加強。尤其是對于那些業(yè)務(wù)量大的窗口工作人員，應(yīng)當(dāng)在一定程度上給予重視，發(fā)揚民主，進(jìn)行人性化管理，避免人員邊緣化，注重對工作人員的人文關(guān)懷和交流溝通。

最后，行政服務(wù)中心的網(wǎng)上審批宣傳力度還應(yīng)繼續(xù)加強。如果能夠推廣網(wǎng)絡(luò)審批使網(wǎng)絡(luò)審批（換成“其”）成為行政審批的主要形式，那么服務(wù)中心的辦事效率將會有更大的改善，行政審批制度的發(fā)展也將有一個新局面出現(xiàn)。

三、行政審批制度改革中的政策網(wǎng)絡(luò)分析

行政審批制度改革的過程中，中央政府、地方政府、行政相對人在追求各自利益和目標(biāo)的過程中組成了三位一體的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。這三個主體的行為和需求將影響行政審批制度改革的最終走向。

（一）主體

1、中央政府

中央政府作為國家最高的行政機構(gòu)，在國家的經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)環(huán)境等多方面的制約下，尤其是在經(jīng)濟體制的迅速發(fā)展和公民權(quán)利意識的覺醒以及行政審批制度的改革中擔(dān)當(dāng)著重要角色。中央政府主要的是負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)的公共事務(wù)，頒布統(tǒng)一的政策，從而促進(jìn)全國的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、地方政府

地方政府，從我國現(xiàn)行的法律上看來是具有雙重角色的，既是本行政區(qū)域內(nèi)的一級政府，管理地方社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等各個領(lǐng)域，但又是上級政府的執(zhí)行機構(gòu)，作為中央政府的代表要考慮中央政府的利益。中央政府管轄的事務(wù)除少數(shù)由中央實行垂直管理外，其他事務(wù)均委托地方政府執(zhí)行，中央頒布的行政審批的改革政策能不能得到實際的履行，關(guān)鍵就在于地方政府的執(zhí)行力。

同時地方政府內(nèi)部又有多個職能部門，一個事項的行政審批往往需要多個部門的聯(lián)合審批，在缺乏明確指導(dǎo)的情況下，不同部門之間的審批事項就有可能相互重疊或者部門之間的相互推諉，同時在簡政放權(quán)的過程中也可能會因為利益的喪失造成部門之間的摩擦。

3、行政相對人

行政審批活動是政府直接面向行政相對人的活動，是政府直接面向社會行使公權(quán)力的行政運行方式，它的態(tài)度、效率以及完成質(zhì)量會直接影響到公民對政府形象的評價。同時，由于政府權(quán)力的施展和具體行政行為的做出大都在這一環(huán)節(jié)，所以這個環(huán)節(jié)也是最容易滋生腐敗及產(chǎn)生各種問題的環(huán)節(jié)。行政審批制度改革的目的就是要簡政放權(quán)，創(chuàng)新行政審批方式，提高政府服務(wù)效能，讓權(quán)力在陽光下運行，把市場的事情還給市場本身。建設(shè)服務(wù)型政府，把權(quán)力還給公民是行政審批制度改革的根本之所在。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)分析

在目前的行政審批制度改革過程中，中央政府在不斷地向地方政府下放權(quán)力，以增強地方政府的政治、經(jīng)濟實力，給予地方政府和行政相對人更大的自治權(quán)利，這對于我國行政審批制度的改革的起到了重要的牽頭和指引作用。而地方政府及其職能部門作為中央政府的政策執(zhí)行者和行政相對人的直接管理者，對于行政審批制度改革的落實也有著不可小視的影響。雖然它的主要政治目標(biāo)是貫徹和執(zhí)行中央政策，但由于地方政府承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的社會經(jīng)濟和文化建設(shè)的主要任務(wù)，所以地方也有權(quán)按照本區(qū)域?qū)嶋H情況對政策內(nèi)容進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，由于我國的政績考核機制導(dǎo)致地方政府往往在執(zhí)行中央行政審批制度改革的過程主要考慮的是局部利益。行政審批制度改革的最終目的就是服務(wù)于行政相對人，構(gòu)建服務(wù)型政府，創(chuàng)建和諧社會。在公民意識不斷覺醒的今天，行政審批制度的改革應(yīng)該向著積極推進(jìn)規(guī)范、高效的審批服務(wù)模式，形成合理分工、相互銜接、規(guī)范高效的審批服務(wù)體系，讓公權(quán)力在陽關(guān)下運行，使行政審批服務(wù)真正成為了解民情、服務(wù)民眾的平臺方向發(fā)展。在中央政府逐步實現(xiàn)簡政放權(quán)的過程中，地方政府的政策執(zhí)行力度成為了群眾最關(guān)心的問題。雖然我國仍然是中央高度集權(quán)的政府等級制度，但是在地方政府的“上有政策，下有對策”的做法中，中央頒布的政策常常無法具體落實在地方區(qū)域內(nèi)，地方的管理基本都是完全依賴于地方政府及其職能部門。在這種情況下，地方政府的執(zhí)行力就成了行政審批制度改革的關(guān)鍵之所在，正如美國《僑報》文章《沒了審批 監(jiān)管要跟上》中所言一樣“壓縮權(quán)力空間，釋放了改革紅利，也必然觸動利益集團(tuán)的既得利益，這是在啃改革的硬骨頭。”一些事項撤銷審批后，還需要有與之相關(guān)的法律制度加以規(guī)范，換言之，沒了審批，監(jiān)管要跟上，不能形成“一收就死、一放就亂”的非良性循環(huán)。

四、基于行政審批制度改革政策網(wǎng)絡(luò)分析的對策

根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)分析的理論，可以得出一項政策要得到順利的制定和執(zhí)行，是整個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中各個主體經(jīng)過相互博弈和妥協(xié)才能達(dá)到的最終成果，任何一個主體的地位都不能被忽略，主體相互之間的制衡是政策落實的關(guān)鍵。從當(dāng)前的實踐看來，建設(shè)行政服務(wù)中心，加強監(jiān)管力度是行政審批制度改革的走向。

（一）堅持簡政放權(quán)，建設(shè)統(tǒng)一的服務(wù)中心

自十八大召開之后，我們能明顯的感覺到中央在簡政放權(quán)，正如鄧小平同志曾經(jīng)多次強調(diào)，要改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度，把政府“不該管”“管不好”“管不了”的事情，交出去，讓社會自己管理。在這樣的背景下，中央政府和各地政府在不斷的曬出“權(quán)力清單”，讓權(quán)力透明化的同時，各地政府對于行政服務(wù)中心這種便民式的探索也在不斷進(jìn)行著，希望通過“一窗式受理、一表式申報、一網(wǎng)式審批、統(tǒng)一出具意見、一檔式管理”為主要內(nèi)容的“一體化”審批新方式，一張張“權(quán)力長征圖”就是在對行政審批制度改革的探索和落實，避免權(quán)力尋租的決心。但是在行政服務(wù)中心建設(shè)的同時也存在一些缺陷，一些審批部門的實質(zhì)權(quán)力沒有駐入，常常使得承諾期限失控。這些也都是當(dāng)下各個地方政府的困擾。

（二）中央政府和群眾對地方政府的監(jiān)管

雖然中央政府帶頭進(jìn)行了簡政放權(quán)但是在權(quán)力不斷的下放的同時，地方政府對于這些新增的權(quán)力該如何實施，而中央政府該對這些下放的權(quán)力如何監(jiān)管都是應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注的。一般來看，權(quán)力越往基層，越缺乏相對完善的監(jiān)管力量，因而加強配套制度的建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)的漏洞，標(biāo)準(zhǔn)化行政審批，推行官員個人問責(zé)制，開通群眾意見平臺，只有這樣多管齊下才能真正使下放的權(quán)力服務(wù)于市場，將過去的“審批長征圖”拋棄。

（三）地方政府各個職能部門之間的協(xié)調(diào)

在一個轄區(qū)范圍內(nèi)，政府是對各個部門的統(tǒng)一管理者，許多行政審批事項都是由各個部門分別實施完成的。由于各個部門職能的交叉，常常會導(dǎo)致機構(gòu)重疊，造成重復(fù)審批，而且會因為利益沖突導(dǎo)致政府行為難以達(dá)到統(tǒng)一，意見難以協(xié)調(diào)一致，并且在出了問題之后又相互推諉，推卸責(zé)任。所以地方政府應(yīng)當(dāng)加強對各個部門的行政管理，明晰各部門的管理權(quán)與職責(zé)范圍。由于現(xiàn)在的行政審批制度改革的方向是建立統(tǒng)一的行政服務(wù)中心，所以政府和群眾應(yīng)當(dāng)監(jiān)督各部門堅持以建設(shè)服務(wù)型政府為原則，嚴(yán)格執(zhí)行審批行為，做到審批內(nèi)容、程序、依據(jù)、材料、費用的公開透明，在規(guī)定的時效內(nèi)完成審批，而并非形式意義上的進(jìn)駐服務(wù)中心而將實際權(quán)力仍留在自己手，增加群眾的負(fù)擔(dān)。（作者單位：浙江省寧波大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 袁芬，康茜.政策網(wǎng)絡(luò)理論研究綜述[J].法制與社會.2008（35）

[2] 譚燕萍.我國政府部門職能交叉中的利益博弈分析[J].學(xué)術(shù)論壇，2007， 10（57）

[3] 駱梅英.行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府[J].中國行政管理，2013，5（21）

[4] 王寧.“審批長征圖”根在“權(quán)力尋租”[N].煙臺晚報