作者簡介：

鄭祖梁，男，土家族，1988-01，湖北恩施人，湖北民族學(xué)院，碩士，研究方向：中國少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)。

摘 要：本文主要關(guān)注恩施州在2011年提出并施行的新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，恩施州城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)差距明顯，即使是這一政策出臺以后，這一問題并沒有得到徹底改觀，農(nóng)村養(yǎng)老仍然存在供給不足、投入太少、養(yǎng)老體制不完善等問題。結(jié)合恩施州人口分布及年齡結(jié)構(gòu)，認(rèn)為目前這一階段主要還是應(yīng)該以“外部”輸血為主來發(fā)展“新老?！?，比如政府政策、資金等方面的支持；長遠(yuǎn)來看，“內(nèi)部”造血才是根本出路，通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民收入，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌發(fā)展。

關(guān)鍵詞：恩施州；養(yǎng)老保險(xiǎn)；“新老保”

一、引言

老年問題是一個(gè)世界性的問題，在我國，人口老齡化和高齡化、失業(yè)現(xiàn)象加劇、弱勢群體增加、城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大、巨額社會保障隱性負(fù)債等一系列社會問題逐漸凸現(xiàn)出來，影響著我國社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

針對我國水平低下、地域差別明顯的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛的研究。城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)水平差距研究是我國學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，王國軍（2000，2002）認(rèn)為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)落后的原因“是這個(gè)制度存在覆蓋面小、共濟(jì)性差，制度存在不穩(wěn)定性和保費(fèi)籌集原則與參加自愿性原則存在矛盾這三大缺陷”共同引致的，他是從體制本身的缺陷來分析的。田凱（2000）認(rèn)為作為公共品的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，其發(fā)展如此落后的根本原因是政府沒有擔(dān)負(fù)其唯一供給者的重任，也即供需之間的不對稱矛盾造成的。馬斌（2001）主要從法律規(guī)范角度進(jìn)行了分析，認(rèn)為城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)差別明顯的主要原因是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有任何法律制度保障，而城鎮(zhèn)具有一定的強(qiáng)制性養(yǎng)老義務(wù)，而農(nóng)村沒有任何強(qiáng)制性規(guī)范。鄧大松（2010）對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的難點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為“其在推行中會遇到地方政府籌資難、經(jīng)辦管理服務(wù)難、基金管理難、參保意識維持難、制度銜接難等問題”，以至于該新模式試點(diǎn)效應(yīng)不佳?？偨Y(jié)起來，關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)落后的研究，學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)主要基于體制本身、農(nóng)村收入現(xiàn)狀、政府扶持不夠、法律空缺等，這些問題確實(shí)是制約著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的因素。

恩施州作為土家族和苗族最為積聚的地區(qū)之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于全國平均水平，全州工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)分布稀少，大量農(nóng)村剩余勞動力不可能在州內(nèi)消化吸收，青壯年勞動力大量向沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，社會空巢化、老齡化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。2011年，恩施州8縣市被劃歸為新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)地區(qū)，對于“老少邊窮”的恩施來說，解決城鄉(xiāng)之間巨大的養(yǎng)老差距，這是具有重大歷史意義的政策舉措。但是，城鄉(xiāng)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)是創(chuàng)新之舉，恩施州該從何處著手？如何發(fā)展？重點(diǎn)應(yīng)該放在哪個(gè)方面？這一系列問題都值得我們引起廣泛關(guān)注。

二、恩施州城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

（一）恩施州城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

2010年全國第六次人口普查，恩施州常住人口中，0-14歲的人口為614655人，占總?cè)丝诘?8.68%；15-64歲的人口為2315443人，占總?cè)丝诘?0.37%；65歲及以上的人口為360196人，占總?cè)丝诘?0.95%，與第五次人口普查數(shù)據(jù)對比分析，65歲以上的老齡人口比重上升了3.97個(gè)百分點(diǎn)①。

據(jù)恩施州抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（表1），由于統(tǒng)計(jì)時(shí)沒有60歲分檔，所以用50歲分檔近似分析老齡人口分布，這樣的分析更能說明老齡化問題在將來10年內(nèi)給州內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題帶來的巨大壓力。如表1所示，50歲以上在全州抽樣中占據(jù)了27.2%，在利川市和來鳳縣分別達(dá)到35.7%和30.9%，其他縣市除去巴東縣在20%左右以外都穩(wěn)定在27%左右。這充分說明了農(nóng)村老齡化問題在恩施州已經(jīng)迫在眉睫，而且46-50歲的人口占比也較大，這些都對未來一段時(shí)間州內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來了嚴(yán)峻的考驗(yàn)和要求。

表1 恩施州人口年齡抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)

注：8縣市每縣市隨機(jī)抽樣100戶進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

人口年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)已經(jīng)充分說明，恩施州社會養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)到了關(guān)鍵時(shí)刻。尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)面對的困難更多更復(fù)雜。人口普查數(shù)據(jù)顯示，全州人口397.61萬人，其中農(nóng)業(yè)人口341.64萬人，占比達(dá)85.9%。巨大的農(nóng)村人口壓力、土地養(yǎng)老保障能力下降等因素都給全州農(nóng)村社會養(yǎng)老帶來了巨大壓力。2011年農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)137.30萬人，參保率93.5%，2012年新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)138.94萬人，參保率98.3%。相對來說，全州城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展相對較好，基本達(dá)到了全國平均水平。

（二）恩施州城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

首先是巨大的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求與有限的供給之間的矛盾依然存在。農(nóng)村老齡化加速，農(nóng)村空心化加快；農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，養(yǎng)老認(rèn)識的變化；農(nóng)村土地的保障功能弱化等因素決定著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)迫在眉睫。

其次是農(nóng)民參保積極性不高和政府投入不足依然嚴(yán)重。2012年，全州農(nóng)民純收入4571元，遠(yuǎn)低于全國平均水平，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升、生活成本增加、教育成本上升導(dǎo)致農(nóng)民沒有額外的投入進(jìn)行養(yǎng)老投資。恩施州財(cái)政收入來源少，長期以來，地方財(cái)政都是靠著巨大的上級政府轉(zhuǎn)移支付才能勉強(qiáng)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，“剛性”的財(cái)政支出決定著州政府沒有額外的財(cái)力支持新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

再次是恩施州新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制本身也有許多值得改進(jìn)的地方。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)的法律“缺位”，這是全國所面對的共同問題，“新老?！钡膶?shí)施都是在國家和地方政府相關(guān)政策引導(dǎo)下出現(xiàn)的，沒有相關(guān)法律給予保障，政策穩(wěn)定性廣受質(zhì)疑；籌資模式不合理，恩施州城鄉(xiāng)居民“新老保”的籌資模式是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼、其他來源相結(jié)合的模式，在實(shí)際執(zhí)行過程中，80%以上的參保人帳戶只有個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)助，集體補(bǔ)貼理應(yīng)發(fā)揮主要作用卻未能給農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)提供任何資金，而且，地方政府補(bǔ)助在恩施州“新老?！辟Y金結(jié)構(gòu)中按最低檔水平來算只有3.79%；激勵(lì)機(jī)制缺失，恩施州“新老?！敝兄淮_定了省政府和市縣及政府對居民養(yǎng)老保險(xiǎn)同一的補(bǔ)貼政策，而對繳費(fèi)時(shí)間長、高檔次繳費(fèi)的居民沒有制定適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，在城鄉(xiāng)居民積極性本來就不高的背景下未能充分調(diào)動居民長期繳費(fèi)和選擇更高檔次養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的積極性；政府補(bǔ)貼不夠人性化和科學(xué)性，恩施州“新老保”中規(guī)定“參保后因各種原因中斷繳費(fèi)或隔年補(bǔ)繳的，中斷期間及補(bǔ)繳年限不享受政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼”，像這種“非正?！崩U費(fèi)現(xiàn)象較多，但是他們不再享有政府補(bǔ)貼，這很可能傷害到他們繼續(xù)補(bǔ)繳夠15年基礎(chǔ)繳費(fèi)年限的積極性，最終會影響保險(xiǎn)的全覆蓋。

這些都是目前恩施州新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)存在比較明顯的問題，還有一些，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)制“缺失”、養(yǎng)老金保值增值困難等也是影響其發(fā)展比較大的因素。

三、完善恩施州新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，全民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)勢必成為改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵步伐，其發(fā)展也關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程。恩施州從2011年就開始實(shí)施新型城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體來說，可以從“內(nèi)外”兩個(gè)角度去努力。

“內(nèi)部”造血是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的根本出路，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老統(tǒng)籌的最終決定因素。也就是說農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民收入增加才是從“內(nèi)部”解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的唯一出路。（1）加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化建設(shè)，完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“分散化”“碎片化”是恩施州農(nóng)業(yè)落后的基本原因，也制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該因地制宜，以區(qū)域主導(dǎo)農(nóng)業(yè)作物為主線，發(fā)展專業(yè)性強(qiáng)的合作組織，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，加強(qiáng)該產(chǎn)品在市場中的競爭地位，實(shí)現(xiàn)以主導(dǎo)產(chǎn)品為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，擺脫“靠天吃飯”的原始農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。（2）培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求需要有大量的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實(shí)現(xiàn)，充分發(fā)揮新型農(nóng)民在生產(chǎn)中的技術(shù)性和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。（3）完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。政府應(yīng)該在土地流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮作用，鼓勵(lì)農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)包，并提供相應(yīng)的扶持和技術(shù)支持，適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。也可以以創(chuàng)建農(nóng)業(yè)合作社的形式，農(nóng)戶以土地入股，政府組織經(jīng)營，經(jīng)營分紅可以和養(yǎng)老保險(xiǎn)金交付掛鉤，創(chuàng)建新型的“土地養(yǎng)老模式”。（4）著力提高農(nóng)民收入，調(diào)整收入來源結(jié)構(gòu)。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化，培育新型農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入水平提高。同時(shí)，針對過剩的農(nóng)村勞動力，通過城鎮(zhèn)化鼓勵(lì)其進(jìn)城，在城鎮(zhèn)就業(yè)生活，提高收入水平享受檔次更高、更穩(wěn)定的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；也可以，對農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，通過勞動力轉(zhuǎn)移，增加其工資性收入。

“外部”輸血是解決目前恩施州農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)低水平的主要手段。（1）政府轉(zhuǎn)變職能和工作重心，向農(nóng)村傾斜，加大農(nóng)村社會保險(xiǎn)的資金投入。包括政府要適當(dāng)增加財(cái)政投入，提高地方政府在養(yǎng)老金組成中的比重，省政府和中央政府要加大對恩施少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移力度。（2）完善先行的“新老?！敝胁缓侠聿豢茖W(xué)的地方，實(shí)現(xiàn)這一政策的公平性、全面性和人本性的統(tǒng)一，重要的是要逐步增加政策中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，從政策優(yōu)惠和資金等級方面提升農(nóng)民參保和選擇更高等級養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。（3）完善“新老?！钡墓芾頇C(jī)制和養(yǎng)老金發(fā)放體制，從多渠道解決養(yǎng)老金保值增值困難。

總之，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行和推廣是一項(xiàng)關(guān)乎全民福祉的綜合性系統(tǒng)工程，無論是其發(fā)展的外部環(huán)境還是該制度本身總會出現(xiàn)一些問題，而且隨著外部環(huán)境的變化，其體制也要作出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和完善。只有認(rèn)清問題的實(shí)質(zhì)，作出相應(yīng)的改革措施，才能使社會養(yǎng)老保險(xiǎn)不斷完善，真正實(shí)現(xiàn)其惠及全民的根本宗旨。（作者單位：湖北民族學(xué)院）

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注解：

① 2010年，《恩施州2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》：http：//www.stats-hb.gov.cn/wzlm/tjgb/rkpcgb/fz/11015.htm