姚衍琛

( 濟南社會科學院，山東 濟南 250101 )

基于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的政府管理創(chuàng)新

姚衍琛

( 濟南社會科學院，山東 濟南 250101 )

十八屆三中全會決定明確指出：“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”政府管理創(chuàng)新已經(jīng)成為當前政府最刻不容緩的工作內(nèi)容。

政府創(chuàng)新；目標；主要領(lǐng)域；對策思考

政府管理創(chuàng)新是世界范圍內(nèi)政治發(fā)展的一種普遍趨勢，近年來得到了聯(lián)合國的大力倡導(dǎo)和不懈推進。從1999年至今，聯(lián)合國已推動舉辦了七屆“全球政府創(chuàng)新論壇”，創(chuàng)新了很多理念，達成了許多共識，更顯示出全球政府管理創(chuàng)新的普遍趨勢。從七屆論壇的探討和各國政府改革的實踐來看，政府必須要主動地進行改革和創(chuàng)新，而這也是中國政府發(fā)展的必然選擇。

一、政府管理創(chuàng)新的發(fā)展淵源和概念界定

“創(chuàng)新”一詞最早發(fā)端于拉丁語，在我國古代《漢語·敘傳下》中也同樣存在“禮儀是創(chuàng)”的說法。創(chuàng)新是一個以新思維、新發(fā)明和新描述為特征的概念化的過程。管理創(chuàng)新是組織在創(chuàng)造和掌握新知識的基礎(chǔ)上，主動適應(yīng)新的環(huán)境，提高組織整體效能，推動生產(chǎn)要素在質(zhì)和量上發(fā)生新的變化和新的組合的過程。

從1912年美籍經(jīng)濟學家約瑟夫·熊彼特《經(jīng)濟發(fā)展概論》一書中最早提出創(chuàng)新的含義，一直到20世紀80年代后以傅家驥、楊小凱等人為代表的“創(chuàng)新驅(qū)動”、“內(nèi)生增長”等理論在中國的傳播，“創(chuàng)新”乃至“政府管理創(chuàng)新”的含義實際上是一個動態(tài)的、歷史的范疇，隨著時代的發(fā)展而變化，或者說是隨著時代的發(fā)展而不斷豐富。

目前，我國正處于從要素和投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，黨的十八大適時提出了實施創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略。這種新形勢下，政府管理市場的方式也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變，即要進行政府管理創(chuàng)新以更好地發(fā)揮行政作用。上述轉(zhuǎn)變的核心問題是要處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。同時還要健全技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機制，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格、各類創(chuàng)新要素配置的導(dǎo)向作用，通過一系列的科技體制改革為實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提供動力。政府通過營造有利于創(chuàng)新的體制機制和政策環(huán)境，調(diào)動全社會的創(chuàng)新積極性，即是基于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的政府管理創(chuàng)新。

二、影響政府管理創(chuàng)新的環(huán)境因素

現(xiàn)階段，關(guān)乎國內(nèi)各級政府管理創(chuàng)新的外部環(huán)境主要是全球化、信息化和社會轉(zhuǎn)型等的影響，內(nèi)部環(huán)境主要指行政體制內(nèi)部影響創(chuàng)新的諸多要素。

全球化對政府管理創(chuàng)新帶來挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在五個方面：一是能力性挑戰(zhàn)，帶來的是諸如反應(yīng)與應(yīng)變、自我更新與創(chuàng)新、風險管理、利益整合與趨利避害等戰(zhàn)略能力方面的壓力。二是職能性挑戰(zhàn)，要求通過調(diào)整自身職能以實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會職能的各得其所。三是權(quán)力性挑戰(zhàn)。四是結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。五是方法性挑戰(zhàn)。

信息革命對政府管理創(chuàng)新的推動。主要有以下表現(xiàn)：一是信息技術(shù)提升了公民政策參與的能力；二是提供了政府管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件；三是信息技術(shù)的自身發(fā)展對政府管理創(chuàng)新提出了更高的要求。

社會轉(zhuǎn)型使政府管理創(chuàng)新成為必要。原因如下：一是社會問題的解決需要建立效能政府；二是市場經(jīng)濟的發(fā)展需要建立有限型服務(wù)政府；三是利益的協(xié)調(diào)平衡需要建立法治政府。

三、政府管理創(chuàng)新的目標

政府管理創(chuàng)新必須要有明確的目標，同時，從不同角度看政府管理創(chuàng)新的目標也不盡相同。早在18世紀，蘇格蘭學者亞當·斯密針對政府職能問題在《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》(其他譯名：《原富》、《國富論》)一書中，就提出了“政府當以‘守夜人’為天職”的觀點，涉及以下三方面的論述：1.保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略；2.保護人民，不使社會中任何人受其他人的欺負或壓迫，換言之，就是設(shè)立一個嚴正的司法行政機構(gòu)；3.建立并維持某些公共機關(guān)和公共工程；當然，為了維持政府的尊嚴，還需要有一些其他的花費。就是說，經(jīng)濟活動和資源的合理配置應(yīng)盡量由市場機制來完成，而政府職能中涉及經(jīng)濟的方面應(yīng)把重點放在保護自由競爭、保障私有財產(chǎn)、建立必要的公共事業(yè)和公共設(shè)施上來。

十八屆三中全會也概括了政府管理創(chuàng)新的目標，即：健全宏觀調(diào)控體系；全面履行政府職能；優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。

遵循此類理念指導(dǎo)，政府管理創(chuàng)新要在民主政府、法治政府、透明政府、責任政府、廉潔政府、高效政府、優(yōu)質(zhì)政府的理念之下，在“制定公共政策”、“提供公共物品”、“搞好公共服務(wù)”方面對自身的主要職責作相應(yīng)調(diào)整變化。

四、推進政府管理創(chuàng)新的意義

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，各國政府相互聯(lián)系、相互依存、相互融合。我國也早已融入世界經(jīng)濟的大潮中，隨著現(xiàn)代資源、技術(shù)、信息、人才在全球范圍內(nèi)流動，政府競爭日趨激烈。政府在競爭中要想占據(jù)優(yōu)勢地位，出路只有一條，就是貫徹落實科學發(fā)展觀，提升管理水平，實現(xiàn)管理創(chuàng)新。

創(chuàng)新是一種理念，更是政府生存發(fā)展的內(nèi)在要求。只有通過管理創(chuàng)新才能使政府的管理體制和運行機制更加規(guī)范合理，實現(xiàn)人、財、物等資源的有效管理。政府的管理創(chuàng)新，不僅要關(guān)注政府內(nèi)部的人員資源和結(jié)構(gòu)，環(huán)境分析同樣是一個研究重點。任何組織都不是孤立的，都是一個開放的系統(tǒng)，處于與環(huán)境的持續(xù)相互作用之中，而外部環(huán)境就是組織實施政府創(chuàng)新戰(zhàn)略的依據(jù)和基礎(chǔ)。同時，政府創(chuàng)新管理的過程，也是一個內(nèi)外整合的過程。政府的管理創(chuàng)新，不僅要關(guān)注組織內(nèi)部的人員資源和結(jié)構(gòu)，還要將管理看作一個全面的過程，要求政府部門工作人員系統(tǒng)地考慮組織的長期目標和未來遠景，將組織的使命、價值、目標進行融合，將戰(zhàn)略制定與績效管理、績效評估和責任機制進行結(jié)合，強調(diào)過程和結(jié)果的統(tǒng)一。要關(guān)注行政的政治性，強調(diào)行政在戰(zhàn)略制定上的優(yōu)勢和重要性，將政治和行政看作必然聯(lián)系的環(huán)節(jié)。政府行政管理創(chuàng)新提高了行政系統(tǒng)的整體效率，而且更重要的是推動了社會經(jīng)濟、政治、科技、文化、教育、法制、道德等各個方面的全面進步，提高了全體人民的生活質(zhì)量。政府管理創(chuàng)新的最大意義就是對社會大系統(tǒng)產(chǎn)生了積極的影響，這也是內(nèi)外各方面因素相互交織作用的共同要求?？梢哉f，政府管理創(chuàng)新是應(yīng)對全球化和信息化的迫切需求；是世界性政府改革運動的客觀要求；是堅持中國特色社會主義理論體系的內(nèi)在要求；是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要；是社會主義物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求。

五、政府管理創(chuàng)新的主要領(lǐng)域

(一)產(chǎn)業(yè)與科技發(fā)展規(guī)劃

產(chǎn)業(yè)與科技發(fā)展規(guī)劃是從長遠發(fā)展角度出發(fā)，確定國家或地方政府高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想與方針，闡明其戰(zhàn)略意圖，制定切實可行的發(fā)展目標和任務(wù)，探索符合國情、區(qū)情的發(fā)展模式，推動體制創(chuàng)新，明確政府與市場的作用范圍，進一步完善政策體系的重要引領(lǐng)和體現(xiàn)，其目的是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，是政府管理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。

(二)科技資源配置與科技計劃管理

科技資源配置的戰(zhàn)略重點要明確指向全面提升自主創(chuàng)新能力方面，讓科技計劃充分發(fā)揮出政府資金“四兩撥千金”的作用。而科技計劃是指根據(jù)科技和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，以政府應(yīng)用技術(shù)研究與開發(fā)資金為引導(dǎo)和支持，由科技部門制訂并組織實施的科學技術(shù)研究開發(fā)等相關(guān)科技進步活動。科技計劃研發(fā)的資金重點要根據(jù)各城市的實際情況，從適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合科技自身發(fā)展規(guī)律的角度出發(fā)，或向具有全局性、戰(zhàn)略性的重大科技創(chuàng)新項目傾斜，或向中小企業(yè)、百姓經(jīng)濟傾斜?？萍假Y源配置與科技計劃管理的創(chuàng)新是政府對市場、社會進行宏觀調(diào)控“無形之手”運用的創(chuàng)新，是政府管理創(chuàng)新的重要組成部分。

(三)科技創(chuàng)新政策制定和科技成果轉(zhuǎn)化

科技政策指的是一個國家或地區(qū)為強化其科技潛力，以達成其綜合開發(fā)之目標和提高其地位，而建立的組織、制度及執(zhí)行方向的總和。通俗而言，科技政策就是政府為促進科技持續(xù)、健康、快速發(fā)展而實行的各種規(guī)劃、制度及方針，是國家為實現(xiàn)一定歷史時期的科技任務(wù)而規(guī)定的基本行動準則，是確定科技事業(yè)發(fā)展方向，指導(dǎo)整個科技事業(yè)的戰(zhàn)略和策略原則。當前，政府對于現(xiàn)有科技政策的內(nèi)容體系建設(shè)，主要是從健全法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)環(huán)境、財政稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)保護、成果激勵、信息服務(wù)、創(chuàng)新支持等方面來做起的，目的是促進國家和地方科學技術(shù)的發(fā)展。

(四)創(chuàng)新公共平臺建設(shè)

科技創(chuàng)新公共服務(wù)平臺建設(shè)是增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型城市的基礎(chǔ)和保障。政府創(chuàng)新公共服務(wù)平臺應(yīng)從以下三個方面體現(xiàn)：一是統(tǒng)籌科技公共服務(wù)平臺規(guī)劃建設(shè)；二是統(tǒng)籌科技公共服務(wù)平臺功能配置，不斷提升科技平臺運行質(zhì)量和水平；三是不斷推進科技平臺體制機制創(chuàng)新，形成促進可持續(xù)發(fā)展的制度框架。

(五)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府管理創(chuàng)新就需要采取措施提高行政效能，要通過深化機構(gòu)改革積極轉(zhuǎn)變政府職能。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)需要統(tǒng)籌黨政群機構(gòu)改革，理順部門職責關(guān)系；優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置；積極穩(wěn)妥實施大部門制，逐步嘗試扁平化管理；嚴格控制機構(gòu)編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量；推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化。

六、政府管理創(chuàng)新的對策思考

美國學者戴維·奧斯本曾經(jīng)發(fā)表過這樣的觀點：當前世界主要國家的政府都或多或少的存在著“官僚體制”的弊端。而這種體制使得政府機構(gòu)變得臃腫，浪費嚴重，效率低下，它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已不能有效運轉(zhuǎn)了。因此，必須要對行政管理模式進行新的改革和探索。“基于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的政府管理創(chuàng)新”具有很高的警示性和借鑒性。

(一)確立“以人為本”的公共決策觀，注重“需求導(dǎo)向”

堅決反對“權(quán)力本位”和“物質(zhì)本位”思想。在決策目標方面，注重“需求導(dǎo)向”、“民意導(dǎo)向”?！耙匀藶楸尽钡摹叭恕?，既是現(xiàn)實中的存在，更是面向未來的存在；既是個體層面上的存在，又是群體層面上“具有特殊利益追求的現(xiàn)實團體”的存在。在以人為本的公共決策觀中必須堅持“需求導(dǎo)向”和“顧客導(dǎo)向”。在社會工程中，政府所制定的政策首先必須要使政策更加符合人或企業(yè)作為獨立個體的存在需求。要使政策的制定更加符合企業(yè)、個體“舒適、安全、健康”的需求，就必須保證政府決策的科學化和民主化，就必須在多方面進行創(chuàng)新改變。首先，要完善重大決策的規(guī)則和程序。通過專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估等一系列手段，將信息公開常態(tài)化；對具體涉及政府管理、社會、企業(yè)、個人創(chuàng)新的重大事項，要通過公示、聽證等制度，擴大其參與程度。其次，要將決策信息公開化，以不公開為例外，保證決策的科學性和民主性。再次，要建立決策失誤責任追究制度，建立對政府決策的制約和監(jiān)督、控制，保障決策對象的需求和顧客導(dǎo)向。四是要構(gòu)筑必要地決策咨詢機制和信息支持系統(tǒng)。

(二)創(chuàng)新、拓寬企業(yè)、社會組織政策參與的渠道創(chuàng)新企業(yè)和社會組織的政策參與是公民政治參與的重要形式，是發(fā)展民主政治，保證決策科學化、民主化，擴大公共政策體系合法性基礎(chǔ)，緩解社會矛盾的客觀要求。雖然目前在中央和地方層面，企業(yè)單位和社會組織的政策參與都有了較大發(fā)展，但由于主客觀原因，企業(yè)單位和社會組織的政策參與仍在渠道、信息、組織等方面存在較深層次的問題，所以，通過創(chuàng)新企業(yè)、社會組織的政策參與渠道，完善政策參與的具體路徑，發(fā)揮各社會力量政策參與的最大功能就成了構(gòu)建基于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的政府管理創(chuàng)新所必須面對的課題。一是政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部要盡快樹立社會治理理念；二是構(gòu)建政府與企業(yè)、社會組織的新型伙伴關(guān)系；三是建立和完善有關(guān)社會力量政策參與的法律體系，拓寬參與渠道并提供制度保證。健全的法律體系不僅能夠使企業(yè)和社會組織的各項日常活動有法可依，而且能夠明確其在政策參與中的合法地位與責任，加強它們對政府活動的監(jiān)督。

(三)構(gòu)筑各類服務(wù)平臺，積極推進“服務(wù)政府”建設(shè)

要進行公共政策執(zhí)行主體、機制、流程方面的創(chuàng)新，構(gòu)建獨立的執(zhí)行機構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和辦事流程；準確定位經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)劃，搭建“官產(chǎn)學研資介”六位一體的科技創(chuàng)新平臺；以“創(chuàng)新谷”等集中園區(qū)模式創(chuàng)新服務(wù)模式；可以打造以“民生為先、統(tǒng)籌為要、生態(tài)為基、文化為魂”為指導(dǎo)方針的發(fā)展環(huán)境和人文平臺；積極扶持中小企業(yè)、科技企業(yè)，發(fā)展百姓經(jīng)濟。一是大力加強環(huán)境建設(shè)，創(chuàng)造企業(yè)轉(zhuǎn)型、升級、創(chuàng)新、發(fā)展的最優(yōu)環(huán)境；二是大力實施創(chuàng)新驅(qū)動，構(gòu)建企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的最強動力；三是大力推進機制建設(shè)，提供企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的最佳保障。

(四)加強政務(wù)公開和政策監(jiān)管，提升政府服務(wù)效益

建立完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，突出責任落實，確保權(quán)責一致，嚴格績效管理，提升政府服務(wù)效益。要改變傳統(tǒng)監(jiān)督體制中自上而下的監(jiān)督方式，重視外部監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督，發(fā)揮多元監(jiān)督的整體效能，增強專門監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和主體作用，從立法源頭上加以完善。確立起人大為主導(dǎo)的經(jīng)濟社會秩序控制體系，建立行政監(jiān)督綜合協(xié)調(diào)機制。將行政執(zhí)法與辦事公開；將與公眾重大利益相關(guān)的行政會議公開；將行政信息公開；將行政管理過程公開；將政務(wù)公開的信息網(wǎng)絡(luò)化，建立完善的政務(wù)公開救濟制度。

[1]中國政府網(wǎng).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定.http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2][英]亞當·斯密.郭大力,王亞南譯.國民財富的性質(zhì)和原因的研究[M].北京：商務(wù)印書館，1972.

[3][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[4][美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[5][美]彼得·德魯克.卓有成效的管理者[M].北京：機械工業(yè)出版社，2005.

(責任編輯：張東生)

The Government Management Innovation Based on Innovation Driven Strategy

YAO Yan-chen

( The Academy of Social Sciences in Jinan, Jinan, Shandong 250101, China )

The Third Plenary Session of the Eleventh Central Committee of the CPC points out “science of macroeconomic regulation and control, effective governance, is the inherent requirement of giving full play to the advantages of the socialist market economy system. China must change government function, deepen the reform of administrative system, innovate the management style, enhance the government credibility and execution, and construct a service-oriented government by the law.” The government management innovation of the current government has become the most urgent work.

the government innovation；the goal; primary territories；countermeasure thought

2014-05-20

姚衍琛(1979-)，男，山東濟南人，助理研究員。

D523.3

A

1671-4385(2014)04-0006-04