王佳宜

摘要：西漢漢武帝創(chuàng)立的刺史制度是中國(guó)古代重要的地方監(jiān)察制度，是維護(hù)皇權(quán)的有力手段，對(duì)于加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督和控制至關(guān)重要。研究刺史制度的發(fā)展和演變，總結(jié)刺史制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)于研究以后的監(jiān)察體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：刺史；監(jiān)察；意義

西漢的刺史制度，是漢武帝在位時(shí)期為了加強(qiáng)對(duì)地方的有效監(jiān)察，調(diào)解百姓與官員之間的矛盾，鞏固專制主義中央集權(quán)而建立的監(jiān)察制度。西漢的刺史制度從自身的發(fā)展而言具有一定的規(guī)律和特點(diǎn)，并且西漢的刺史制度對(duì)后代的監(jiān)察制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有一定的影響，因此總結(jié)西漢刺史制度的創(chuàng)立和發(fā)展過(guò)程，對(duì)于我們今天研究漢代的監(jiān)察制度和政治體制，有著重要的意義。

對(duì)于王朝的統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，治理百姓需要先治理官吏，治理官吏即為治理國(guó)家。因此從秦始皇時(shí)期開始，就開始構(gòu)建視察官員的監(jiān)察制度。秦朝實(shí)行的是御史監(jiān)郡的制度，“分天下以為三十六郡，郡置守，尉，監(jiān)”。[1]（P.239）由中央的監(jiān)察官御史大夫派出御史到各郡負(fù)責(zé)監(jiān)察的職能，稱之為“監(jiān)”或“監(jiān)御史”，作為皇帝的眼線監(jiān)察各郡。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡”。[2]（P.627）雖然監(jiān)御史的主要職責(zé)是督察，但是也被賦予了其他的權(quán)利如：帶兵作戰(zhàn)，開渠，治獄等。秦二世胡亥與趙高計(jì)劃謀殺將軍蒙毅，“遣御史曲宮乘傳之代”，令蒙毅自盡。[3]（P.2568）這說(shuō)明秦朝時(shí)期御史監(jiān)的職能并不固定。

一、西漢時(shí)期刺史制度的概述

漢高祖劉邦建立西漢政權(quán)之后，漢朝的政治制度基本上沿襲了秦朝的制度，這之中就包括了監(jiān)察制度，即御史大夫負(fù)責(zé)監(jiān)察中央，地方則由御史監(jiān)監(jiān)察。漢高祖劉邦曾錯(cuò)誤的認(rèn)為秦二世而亡的原因是沒有分封同姓王，因此在“懲戎亡秦孤立之?dāng)　保ギ愋胀踔?，“剖裂疆土，立二等之爵”[4]（P.589）陸續(xù)建立了9個(gè)劉姓諸侯王國(guó)，以此來(lái)維護(hù)西漢的長(zhǎng)治久安，從而實(shí)行郡國(guó)并行的制度。但是讓漢高祖沒有料到的是，一些異性諸侯國(guó)的勢(shì)力逐漸變強(qiáng)，并開始忽視中央的的監(jiān)督和管理，即實(shí)行自治的辦法，于是漢高祖的首要任務(wù)是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷中走出來(lái)以及消滅異姓諸侯王的斗爭(zhēng)，因此漢高祖時(shí)期并沒有派御史監(jiān)監(jiān)郡。這也是漢高祖實(shí)行休養(yǎng)政策的一個(gè)表現(xiàn)。

漢惠帝即位后，為了鞏固中央統(tǒng)治，開始關(guān)注對(duì)地方郡的監(jiān)察問(wèn)題，東漢衛(wèi)宏撰《漢舊儀》載“惠帝三年，相國(guó)奏遣御史監(jiān)三輔郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛刻故劾無(wú)罪者，敢為踰侈及弩十石以上者，凡九條?！保h書年紀(jì)：卷一引漢儀說(shuō)），御史按“九條”監(jiān)察三輔京畿地區(qū)。但至于其他偏遠(yuǎn)地區(qū)，中央仍無(wú)法實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)察?！拔牡凼暌杂贩畈环?，下失其職，乃遣丞相史出刺，并監(jiān)督御史”《通典：三十二》。但是由于丞相史監(jiān)察的不穩(wěn)定性，官員監(jiān)察的做法引起了監(jiān)察主體的冗疊，導(dǎo)致職責(zé)的不分明，在體制上存在缺陷，無(wú)法很好的監(jiān)察地方各郡。不利于加強(qiáng)中央集權(quán)。

漢武帝即位之后，曾親自出巡各郡國(guó)，發(fā)現(xiàn)地方的官吏工作消極懈怠，派到地方的監(jiān)御史不能將情況及時(shí)報(bào)到給中央，漢武帝于是下令對(duì)監(jiān)御史進(jìn)行改革。在元封元年（公元前110年）漢武帝廢除了在當(dāng)時(shí)已經(jīng)失去行政監(jiān)察作用的監(jiān)御史制度。又在元封五年（公元前106年）初“置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人”。[2]（P.741）

雄才大略的漢武帝把全國(guó)除京畿地區(qū)以外的所以郡國(guó)劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，分別為冀、幽、并、兗、徐、青、揚(yáng)、荊、豫、益、涼、交趾、朔方。每州設(shè)刺史一人。刺史以郡守、尉和王國(guó)相以及“強(qiáng)宗豪右”作為重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象。

漢武帝規(guī)定刺史的監(jiān)察權(quán)利做了明確的規(guī)定，只能“以六條問(wèn)事，非六條所問(wèn)，即不省”。[2]（P.28） “六條問(wèn)事”也是我國(guó)古代第一部地方監(jiān)察法規(guī)。六條內(nèi)容為“一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔，遵舊典，倍公問(wèn)私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實(shí)訛言。四條，二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令?！盵2]（P.742）從六條內(nèi)容上可以看出，除了第一條是限制地方大族兼并土地，反對(duì)其橫行鄉(xiāng)里的，其余的五條內(nèi)容都是限制二千石官員的。

刺史并不是地方官員，與郡太守并無(wú)隸屬關(guān)系，而是由皇帝直接派到地方的監(jiān)察官員，隸屬于中央的御史中丞和御史大夫，代表中央到地方進(jìn)行監(jiān)察，沒有固定的治所，歲末親自去京師奏事，這也是刺史作為監(jiān)察官的重要特征。但是刺史的俸祿卻只有六百石。這樣是為了讓刺史們更好的為皇帝服務(wù)，為追求更高的待遇而加緊對(duì)地方官員的監(jiān)察。漢武帝對(duì)于刺史的選拔非常嚴(yán)格，一般是通過(guò)辟舉高第，或者是任官期間表現(xiàn)優(yōu)異者直接擔(dān)任。漢武帝時(shí)期的刺史制度與后來(lái)的刺史制有很大不同從職權(quán)范圍上看漢武帝時(shí)刺是中央派出的監(jiān)察官而不是地方官。

刺史制度在昭帝和宣帝時(shí)期得到更好的發(fā)展，昭宣時(shí)期，皇帝重視人才選拔，重整吏治，從而對(duì)刺史也格外重視。體現(xiàn)為對(duì)刺史的選拔更加嚴(yán)格，“拜刺史守相，輒親下問(wèn)，觀其所縣，退而考察所行，以質(zhì)其言。有名實(shí)不相應(yīng)，必知其所以然。”[5]（P.2135）從而保證了刺史能更好的發(fā)揮監(jiān)察的效用，對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序，促使“昭宣中興”的局面形成起到了積極的作用。

到了元帝之后，皇權(quán)逐漸衰弱，外戚王氏家族逐漸把持政權(quán)，階級(jí)矛盾日益加深，西漢政府為了加強(qiáng)對(duì)地方政權(quán)的統(tǒng)治，逐步賦予了刺史更大的權(quán)利，表現(xiàn)為刺史設(shè)置了固定的幕僚機(jī)構(gòu)，刺史的監(jiān)察對(duì)象也擴(kuò)大了，刺史的名稱曾一度更改為州牧，由秩六百石提高到二千石。刺史權(quán)利的擴(kuò)大使得地方官員人人自危，從而造就了一批反對(duì)者，對(duì)立者，打破了社會(huì)的平衡秩序。使得刺史制度在西漢后期在行使檢察權(quán)的過(guò)程中逐漸異化。這也是刺史開始從監(jiān)察官員向地方官員轉(zhuǎn)化的一個(gè)階段。西漢的刺史制度獨(dú)具特色，并影響著后代的地方監(jiān)察體制。如：清代在各省設(shè)立的督、撫、道等各級(jí)監(jiān)司。這些都是源于刺史制度的改造和繼承。

二、西漢刺史制度的利弊分析

漢武帝創(chuàng)立的刺史監(jiān)察制度，開創(chuàng)了中國(guó)古代地方行政監(jiān)察制度的先河，在刺史創(chuàng)立的初期確實(shí)起到了監(jiān)察，威懾地方官員的積極作用，加強(qiáng)了中央集權(quán)的統(tǒng)治。這主要表現(xiàn)為：刺史制度的創(chuàng)立可以防止郡國(guó)守相權(quán)利過(guò)分?jǐn)U張，同時(shí)刺史的“六條問(wèn)事”可以防止刺史濫用職權(quán)，干擾地方官員的處理事務(wù)。這樣可以很好地調(diào)解中央和地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力和行政權(quán)利相分離，互不干擾。同時(shí)刺史還限制郡國(guó)郡守的不法行為，這對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序，緩和階級(jí)矛盾也起到了積極的作用。清代的顧炎武在《日知錄》中對(duì)刺史制度也給予了很高的評(píng)價(jià)。

刺史的主要職責(zé)在于監(jiān)察，所以刺史不可以插手地方郡國(guó)的行政事務(wù)。但是隨著時(shí)間的推進(jìn)，在西漢中后期刺史權(quán)利逐步加強(qiáng)，越權(quán)的現(xiàn)象也時(shí)而發(fā)生。到了西漢末年，刺史的權(quán)利甚至開始干涉地方官員的任命和決斷刑獄，造成了對(duì)郡守職權(quán)的僭越。由此看以看出刺史的職能發(fā)生變化，逐漸向行政官員轉(zhuǎn)化。因此使得刺史制度喪失了它原本應(yīng)該存在的意義。刺史改為州牧，它的職能也有監(jiān)察職能轉(zhuǎn)化到行政職能，州牧演變?yōu)楦哂诳?guó)守，相之上的地方行政長(zhǎng)官，地位也進(jìn)一步提高。

在當(dāng)時(shí)的社會(huì)情況下，刺史制度是一種以賤察貴的制度。作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)，它的利益難免會(huì)與地方官員相互沖突，相比刺史而言，地方官吏會(huì)比較占優(yōu)勢(shì)。如果缺乏相對(duì)應(yīng)的政治制度的保障，為了避免自身的利益受損，刺史往往會(huì)睜只眼閉只眼，明哲保身，對(duì)地方官員的違法現(xiàn)在采取無(wú)視的態(tài)度。這樣長(zhǎng)此以往下去，刺史就可能會(huì)成為權(quán)臣相結(jié)黨營(yíng)私的對(duì)象，刺史的的職權(quán)就會(huì)被削弱，它本身的監(jiān)察的成效也就大打折扣了。

刺史制度的建立是為了加強(qiáng)中央集權(quán)，維護(hù)封建體系的產(chǎn)物。所以官官相護(hù)，徇私枉法的現(xiàn)象無(wú)法杜絕，腐敗之風(fēng)也無(wú)法徹底的鏟除。漢武帝時(shí)期，刺史制度能起到行之有效的作用原因歸結(jié)于當(dāng)時(shí)的漢王朝擁有超強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和軍事實(shí)力，這樣就可以保證漢武帝有足夠的實(shí)力和時(shí)間來(lái)抗擊地方的勢(shì)力擴(kuò)張，這就為刺史制度的存在和發(fā)展提供了有利的條件。然而當(dāng)王朝的實(shí)力逐漸減弱，中央對(duì)地方的控制也減弱了，由中央派到地方的監(jiān)察官也慢慢變成了有名無(wú)實(shí)。成為了地方勢(shì)力的傀儡?？梢钥闯龃淌分贫鹊某晒εc否和當(dāng)時(shí)王朝的中央集權(quán)的強(qiáng)大有著直接的聯(lián)系，王朝的強(qiáng)大，刺史制度才能順利的發(fā)展不偏離“軌道”。

三、西漢刺史制度對(duì)當(dāng)代行政監(jiān)察制度建設(shè)的意義

每個(gè)朝代監(jiān)察制度的出現(xiàn)都有其歷史的必然性，西漢時(shí)期出現(xiàn)的刺史監(jiān)察制度，具有自己的特色，對(duì)后來(lái)歷代的監(jiān)察制度也有著深遠(yuǎn)的影響。

西漢時(shí)期的刺史直接隸屬于中央的御史府，歸中央直接管轄，而御史府又直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，這就形成了垂直的隸屬關(guān)系：刺史——御史府——皇帝。[2]這種垂直的隸屬關(guān)系保證了監(jiān)察體制在官員和工作上的獨(dú)立性，有效的防治了同級(jí)部門或者上級(jí)部門的行政干擾。我們今天的監(jiān)察制度是采取中央地方的兩重領(lǐng)導(dǎo)制度，在權(quán)利的施行中難免會(huì)受到地方行政權(quán)利的干擾。應(yīng)該保持監(jiān)察系統(tǒng)的獨(dú)立性，這樣才能有效的防止地方的腐敗現(xiàn)象，緩和一定的階級(jí)矛盾，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

在處理中央和地方的關(guān)系時(shí)，最難以掌握的就是“度”的問(wèn)題。西漢設(shè)立刺史時(shí)就明確規(guī)定了以“六條問(wèn)事”，以此限制刺史的職責(zé)。為了保證監(jiān)察制度更好的執(zhí)行，必須要挑選適當(dāng)?shù)娜诉x還有就是如何約束刺史。放縱刺史，廢棄約束，最終就會(huì)演變成地方割據(jù)勢(shì)力，導(dǎo)致天下大亂，這種教訓(xùn)，在今天的監(jiān)察中應(yīng)該避免。漢代刺史制度的消亡，同時(shí)還告訴我們一個(gè)道理：一個(gè)國(guó)家如果它本身的政治制度存在致命的弊端，那么再完善的監(jiān)察制度也無(wú)法挽救它的滅亡的結(jié)局。

綜上所述，建立完善的監(jiān)察制度，應(yīng)包括以下方面：

首先， 對(duì)地方監(jiān)察官員的任用必須是獨(dú)立的，這樣做可以防止官官相互的現(xiàn)象，防止監(jiān)察人員濫用職權(quán)干擾工作。

其次，給以地方監(jiān)察官員的權(quán)利應(yīng)該高于被監(jiān)察對(duì)象的職能，使得監(jiān)察人員的權(quán)利大于執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)利。

再次，應(yīng)該完善監(jiān)察的工作機(jī)制，調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)，形成多元化的權(quán)利中心，防止行政人員獨(dú)斷或者監(jiān)察人員監(jiān)督不力的情況發(fā)生。

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[責(zé)任編輯：褚永慧]