王炎WANG Yan

（昆明理工大學(xué)，昆明 650000；河南欣泰信息技術(shù)有限公司，鄭州 450000）

（Kunming University of Science and Technology，Kunming 650000，China；Henan Xintai Information Technology Co.，Ltd.，Zhengzhou 450000，China）

0 引言

土地是人類社會(huì)發(fā)展的根本，對(duì)土地資源合理規(guī)劃和利用，是人類社會(huì)必須履行的職責(zé)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)土地進(jìn)行了掠奪式的開發(fā)和利用，土地受到破壞的面積越來越大，人口與資源之間的矛盾也越來越突出，所以，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到現(xiàn)在土地使用過程中所存在的問題，找到有效的解決措施，從而對(duì)土地進(jìn)行合理的開發(fā)利用。

1 土地規(guī)劃的概念和意義

土地利用規(guī)劃亦稱土地規(guī)劃。是指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)，對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期計(jì)劃。是根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。

土地利用規(guī)劃不僅是政府調(diào)節(jié)土地資源配置的重要手段，而且能夠有效的解決土地利用中的問題，另外，土地利用規(guī)劃是土地利用管理的重要依據(jù)。主要有綜合性、戰(zhàn)略性、長期性、控制性和權(quán)威性五個(gè)特點(diǎn)。

2 我國土地利用規(guī)劃存在的問題

2.1 土地退化問題嚴(yán)重，治理措施薄弱

長期以來，人們只顧從自然生態(tài)系統(tǒng)中不斷地掠奪索取資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，卻忽視了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，導(dǎo)致水土流失不斷加劇，生態(tài)環(huán)境逐步退化，我國現(xiàn)在水土流失嚴(yán)重，得不到有效及時(shí)的治理，導(dǎo)致耕地肥力下降，甚至喪失耕種能力。一些河流因?yàn)樗亮魇?dǎo)致水質(zhì)污染，從而影響生態(tài)平衡。另外，由于水土流失也導(dǎo)致一些河道，湖泊淤積。以浙江省為例，雖然相對(duì)別的省市浙江水土流失現(xiàn)象不太嚴(yán)重，但是省內(nèi)仍有八條水系的河床普遍增高了0.1 至0.2 米，內(nèi)河的航行里程相對(duì)60年代也減少了1000公里。雖然，近些年，在水土流失方面政府做了很多工作，也取得了一定的成效，但是在治理的過程中，盲目重視工程質(zhì)量而忽略了生物的維護(hù)措施，對(duì)過去已經(jīng)成熟的林地和人工草地，亂墾亂伐的現(xiàn)象沒有得到遏制，從而致使水土流失的現(xiàn)象未能從根本上得到治理。

2.2 土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的沖突

土地利用總體規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件對(duì)土地的開發(fā)利用保護(hù)在時(shí)間上所做的總體安排和布局，是國家實(shí)行土地用途管制的基礎(chǔ)；城市總體規(guī)劃是指城市人民政府依據(jù)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)及當(dāng)?shù)氐恼w狀況，為確定城市的發(fā)展方向和規(guī)模，協(xié)調(diào)城市空間布局，合理利用城市土地，在一定期限內(nèi)作出的具體安排和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間是相互利用和相互制約的關(guān)系，城市總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分，土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的核心，他們都使為了能夠使土地資源能夠得到合理利用，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

兩者的規(guī)劃思路不同，土地規(guī)劃屬于有控制規(guī)劃，城市規(guī)劃則屬于無控制規(guī)劃，我國地方政府普遍都熱衷于城市總體規(guī)劃，希望把自己的城市規(guī)模做的越來越大，規(guī)劃部門為了迎合上級(jí)政府的旨意，和自己的私利，也總是把城市做成大規(guī)劃，大規(guī)模，從而導(dǎo)致和土地利用總體規(guī)劃銜接困難。另外，兩種規(guī)劃參數(shù)的統(tǒng)計(jì)口徑、土地分類體系，法律地位以及政府的行政態(tài)度均不一樣。

2.3 土地使用管理制度存在弊端

我國的土地使用管理制度的土地預(yù)審制度不完善，批后建設(shè)監(jiān)管制度不健全，缺乏有效的手段和措施，另外驗(yàn)收監(jiān)管欠缺，執(zhí)行不嚴(yán)，驗(yàn)收制度存在漏洞，對(duì)建設(shè)用地有些地方?jīng)]有進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并且擅自改變土地的用途。禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，為了擴(kuò)大征地范圍，低價(jià)征收農(nóng)民的土地，現(xiàn)如今強(qiáng)拆事件不斷出現(xiàn)，最根本的原因就是政府征收農(nóng)民的土地價(jià)格過低，造成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的流失，圈地，賣地現(xiàn)象嚴(yán)重，現(xiàn)在各地城市邊界都在不斷擴(kuò)張，大造新城現(xiàn)象屢屢不斷，最后導(dǎo)致的結(jié)果就是政府有錢了，開發(fā)商富了，貧富差距越來越嚴(yán)重了。政府壟斷建設(shè)用地供給，導(dǎo)致很多違法用地的事情出現(xiàn)。我們可以看到很多政府大樓壯觀豪華，禁而不絕，因?yàn)橐恍┙ㄔO(shè)用地是無償劃撥的，所以導(dǎo)致用地的粗放利用，大大降低了土地的利用率。

2.4 土地利用總體規(guī)劃法律制度不健全

土地規(guī)劃法律法規(guī)不夠完善，雖然我國的《土地管理法》清晰的明確了土地利用規(guī)劃的法律地位，但是國家并沒有針對(duì)土地利用規(guī)劃管理制定出相關(guān)的法律政策，如何對(duì)土地利用進(jìn)行宏觀控制尚不明確，土地利用活動(dòng)中的違反規(guī)劃的現(xiàn)象也無法進(jìn)行及時(shí)有效的管理。

3 對(duì)策分析

3.1 做好水土保持，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán) 首先要減少坡面徑流量，減緩徑流速度，提高土壤吸水能力和坡面抗沖能力，并盡可能抬高侵蝕基準(zhǔn)面；其次要進(jìn)行強(qiáng)化造林治理，針對(duì)造林不易成功的陡坡地，要輔以培地埂，挖水平溝，修水平臺(tái)地等工程強(qiáng)化措施；加強(qiáng)預(yù)防監(jiān)督職能的發(fā)揮，依法防治水土流失；處理好生態(tài)效益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系；加強(qiáng)水土保持的科技投入，提高科學(xué)治理水平。做好水土保持，可以涵養(yǎng)水土，保護(hù)植被、調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境、美化景觀，保證生態(tài)系統(tǒng)各種生物鏈條的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

3.2 提高規(guī)劃質(zhì)量，注重規(guī)劃間的協(xié)調(diào)與銜接 依據(jù)我國目前的國情，將各種規(guī)劃整合為一個(gè)整體是不太可能的，所以我們能做的就是盡量做好各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)與銜接的工作，尤其是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，這兩者之間協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)是圖件的比例尺，在條件允許的情況下，城市規(guī)劃可以使用較大的比例尺進(jìn)行實(shí)測(cè)，以便保持現(xiàn)狀圖的真實(shí)性，這樣地界線和用地范圍才能有一個(gè)較好的協(xié)調(diào)。另外要針對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的不同點(diǎn)進(jìn)行修正，同時(shí)，還要注重總歸內(nèi)部的自我協(xié)調(diào)，做好總體規(guī)劃與其他專項(xiàng)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)前重點(diǎn)是做好總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

3.3 深化土地使用管理制度 明晰土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理，在法律上對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行明確界定，理清中央與地方政府在土地權(quán)利中的地位，使土地配置能夠真正反映國家與地方利益的協(xié)調(diào)；細(xì)化土地權(quán)能，建立如空間使用權(quán)、地役權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等權(quán)能，有效的促進(jìn)城市土地使用管理；建立土地價(jià)格機(jī)制，規(guī)范土地市場(chǎng)行為，加強(qiáng)土地市場(chǎng)制度建設(shè)和監(jiān)管力度，避免地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)亂用權(quán)利，對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行操縱；完善城市土地儲(chǔ)備制度，建立政府授權(quán)委托下的土地儲(chǔ)備市場(chǎng)運(yùn)營機(jī)制，理順土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的角色和定位；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，從根本上打斷政府壟斷征地特權(quán)的局面；對(duì)原劃撥用地采取靈活的政策，將其納入合法的運(yùn)營軌道，以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市土地市場(chǎng)有序發(fā)展的需要。

3.4 加快規(guī)劃法規(guī)建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī) 根據(jù)《土地管理法》進(jìn)行修編，是保障土地利用規(guī)劃落實(shí)的重要依據(jù)，只有建立完善的法律機(jī)制，才能使土地用途管制制度和耕地制度得到全面落實(shí)，才能對(duì)違反規(guī)劃的現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)肅查處，從而維護(hù)法規(guī)的權(quán)威性，也有助于土地利用規(guī)劃管理與城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。另外，要對(duì)公民進(jìn)行對(duì)規(guī)劃法規(guī)的教育學(xué)習(xí)，提高依法用地的意識(shí)。完善相關(guān)制度和配套政策，推動(dòng)依法行政。完善規(guī)劃管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、規(guī)劃公示制度、土地利用年度計(jì)劃管理制度、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度、農(nóng)用地專用和土地征用審批會(huì)審制度、規(guī)劃審查制度、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查制度。適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，不斷完善各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，提高各項(xiàng)制度的科學(xué)性、適應(yīng)性和可操作性。

4 小結(jié)

土地是生態(tài)系統(tǒng)存在的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最重要的生產(chǎn)要素。合理利用土地資源關(guān)系著生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，關(guān)系著人類基本需求的供給保障，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。土地利用總體規(guī)劃是國家從長遠(yuǎn)利益及全局出發(fā)，對(duì)我國土地的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)等方面做出的長遠(yuǎn)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃意義重大，因此，十分有必要加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行深入研究。

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