常帥

淺析后冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)對(duì)東南亞的外交政策

常帥

美國(guó)的東南亞政策從僅僅是貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)利益的獲得場(chǎng)所到二戰(zhàn)之后的戰(zhàn)略核心區(qū)域，該地區(qū)作為一個(gè)整體開(kāi)始成為美國(guó)全方位的戰(zhàn)略利益關(guān)注區(qū)。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國(guó)的東南亞政策又經(jīng)歷了四位總統(tǒng)的制定和執(zhí)行，發(fā)生了不同程度的變化。本文旨在重點(diǎn)觀察冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)東南亞的外交政策，圍繞著美國(guó)的國(guó)家利益，東南亞在如今又成為了美國(guó)的重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)，以維護(hù)其不斷下降的國(guó)際地位。

后冷戰(zhàn)時(shí)期 美國(guó) 東南亞 外交政策

早在17世紀(jì)，英屬北美殖民地的船只就在東印度群島出現(xiàn)。美國(guó)建國(guó)后，美國(guó)人就同爪哇、菲律賓群島開(kāi)始貿(mào)易往來(lái)。1851年，美國(guó)與泰國(guó)簽署了友好合作條約，從而成為了西方國(guó)家中第一個(gè)與東南亞地區(qū)簽署條約的國(guó)家。在19世紀(jì)，美國(guó)除了在此地大量地買賣香料外，對(duì)這里并無(wú)好的印象，在美國(guó)人眼里，這里的人民貧窮，政府腐敗。因此，在這一時(shí)期美國(guó)主要與東南亞國(guó)家開(kāi)展非官方層面的交往，從事貿(mào)易和傳教活動(dòng)，美國(guó)尚未把該地區(qū)視為深刻關(guān)系到美國(guó)國(guó)家利益的戰(zhàn)略地區(qū)。

隨著資本主義國(guó)家發(fā)展到帝國(guó)主義時(shí)期，各大國(guó)不約而同地加入到全球爭(zhēng)奪地盤(pán)的時(shí)期。1898年的美西戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)啟了美國(guó)在東南亞尋求政治軍事正式存在的時(shí)代。其結(jié)果之一是使美國(guó)在東南亞獲取了殖民地菲律賓，成為其在東南亞的戰(zhàn)略基石。但即使如此，美國(guó)的傳統(tǒng)觀念仍然認(rèn)為，除了菲律賓之外，作為一個(gè)整體的東南亞不在美國(guó)政府的利益關(guān)注之內(nèi)。直到二戰(zhàn)爆發(fā)，美國(guó)才認(rèn)識(shí)到東南亞的重要價(jià)值。

一、美國(guó)東南亞政策的起始點(diǎn)以及冷戰(zhàn)結(jié)束前的東南亞政策

美國(guó)的東南亞政策始于二戰(zhàn)結(jié)束之后。有學(xué)者認(rèn)為：“在1940—1941年之前，東南亞對(duì)美國(guó)而言是可以忽略不計(jì)的地區(qū)，美國(guó)對(duì)東南亞外交政策的轉(zhuǎn)變始于1941—1945年?！泵绹?guó)外交觀念和作為其物質(zhì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力的變革推動(dòng)著戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)外政策的轉(zhuǎn)變以及隨之而來(lái)的對(duì)國(guó)際政治中邊緣地區(qū)影響的增強(qiáng)。這一點(diǎn)在美國(guó)與東南亞之間關(guān)系的深遠(yuǎn)變化中表現(xiàn)得十分明顯?？梢哉f(shuō)，正是由于二戰(zhàn)，美國(guó)軍事力量才得以伸展到了西太平洋，因而“到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，美國(guó)已成為東南亞地區(qū)最主要的外來(lái)力量”。

在二戰(zhàn)前，由于當(dāng)時(shí)的殖民體系沒(méi)有瓦解，殖民秩序暫時(shí)維持了東南亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定，使得美國(guó)能夠在此地區(qū)穩(wěn)步地?cái)U(kuò)大自己的經(jīng)濟(jì)利益。在美國(guó)參加二戰(zhàn)后，麥克阿瑟將軍帶著美國(guó)軍隊(duì)踏上解放菲律賓的征程，并逐漸控制了東南亞—太平洋這一地區(qū)，排擠了其他在東南亞的殖民國(guó)家。隨著戰(zhàn)后雅爾塔體系的建立以及冷戰(zhàn)的開(kāi)始，東南亞的重要價(jià)值逐漸凸顯，美國(guó)意識(shí)到東南亞是一個(gè)對(duì)世界和平、穩(wěn)定及繁榮都有重大意義的地區(qū)，同時(shí)，也是一個(gè)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全利益發(fā)揮至關(guān)重要作用的地區(qū)。從此美國(guó)開(kāi)始大規(guī)模干預(yù)此地區(qū)的事務(wù)，1954年艾森豪威爾“多米諾骨牌理論”提出，為了避免共產(chǎn)主義對(duì)東南亞產(chǎn)生影響，1954年9月，美國(guó)與東南亞國(guó)家簽訂了《東南亞集體防務(wù)條約》，“防范社會(huì)主義國(guó)家的侵略”，東南亞成為了美國(guó)遏制共產(chǎn)主義的前沿。60年代，東南亞地區(qū)一系列熱點(diǎn)問(wèn)題的發(fā)生以及當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境，使得東南亞地區(qū)的形勢(shì)逐漸對(duì)美國(guó)不利，隨著越南戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)以及后來(lái)美軍的撤離、越南的統(tǒng)一，美國(guó)由積極介入東南亞地區(qū)的政策轉(zhuǎn)向了在這一地區(qū)收縮，美國(guó)不得不調(diào)整其軍事援助方針，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易聯(lián)系。80年代，美蘇關(guān)系的重新緊張加強(qiáng)了美國(guó)在東南亞地區(qū)的存在。面對(duì)蘇聯(lián)在東南亞的軍事進(jìn)攻，美國(guó)重新把重點(diǎn)放回到發(fā)展與東盟國(guó)家的安全防務(wù)關(guān)系上來(lái)。

二、冷戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)東南亞的外交政策

隨著1991年12月蘇聯(lián)的解體，冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)依靠其無(wú)與倫比的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力成為了世界上唯一的超級(jí)大國(guó)。兩極格局的突然變化使得美國(guó)不得不根據(jù)變化了的國(guó)際和國(guó)內(nèi)形勢(shì)改變美國(guó)的地區(qū)戰(zhàn)略。由于蘇聯(lián)共產(chǎn)主義威脅的消失，同時(shí)東南亞地區(qū)作為美國(guó)反共反蘇的前沿陣地，隨著“東盟各國(guó)實(shí)際已經(jīng)不存在來(lái)自任何外部大規(guī)模入侵的威脅，他們已經(jīng)不需要美國(guó)的軍事保護(hù)了”。因此美國(guó)由杜魯門(mén)時(shí)期開(kāi)始的遏制戰(zhàn)略可以停止，減少美國(guó)在東南亞的軍事存在，實(shí)施必要的戰(zhàn)略收縮，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為美國(guó)在冷戰(zhàn)結(jié)束初期的選擇。美國(guó)將在一個(gè)新的戰(zhàn)略框架內(nèi)調(diào)整冷戰(zhàn)后美國(guó)的東南亞戰(zhàn)略。

1.老布什政府。

根據(jù)地區(qū)安全發(fā)生的復(fù)雜變化，老布什政府開(kāi)始調(diào)整美國(guó)的東南亞戰(zhàn)略。1990年3月，老布什總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交了《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》，提出了“超越遏制”和“世界新秩序”的戰(zhàn)略。其中有幾個(gè)重要因素對(duì)美國(guó)的新對(duì)外政策產(chǎn)生了影響。

第一，美國(guó)國(guó)力的衰退。美國(guó)著名學(xué)者羅伯特吉爾平在他的研究中認(rèn)為，美國(guó)的霸權(quán)時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，美國(guó)在世界國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重下降了一半，進(jìn)入90年代，各種衰退跡象也一步步顯現(xiàn)出來(lái)。第二是美國(guó)國(guó)內(nèi)新孤立主義思潮的日益上升。對(duì)美國(guó)決策制定者造成了很大的影響。于是老布什總統(tǒng)削減了在東南亞的駐軍，并在不久后關(guān)閉美國(guó)在菲律賓的克拉克空軍基地和蘇比克灣的海軍基地。美國(guó)在東南亞地區(qū)開(kāi)展有限戰(zhàn)略收縮的同時(shí)，仍繼續(xù)強(qiáng)調(diào)在東南亞地區(qū)駐軍的重要性，同時(shí)東盟中一些國(guó)家也擔(dān)心美國(guó)撤走后中國(guó)、日本和印度會(huì)填補(bǔ)權(quán)力真空，都在某種程度上采取拉住美國(guó)的戰(zhàn)略。美國(guó)在此時(shí)也進(jìn)行了一系列的活動(dòng)，向馬來(lái)西亞、泰國(guó)和新加坡進(jìn)行了一系列的軍事援助，提高其軍事管理技術(shù)和后勤技術(shù)，同時(shí)使得美軍能夠在這些國(guó)家得到艦船維修和戰(zhàn)術(shù)指揮等。

2.克林頓政府。

與冷戰(zhàn)時(shí)期相比較，克林頓政府對(duì)東南亞政策發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變?？肆诸D政府在保證軍事安全的前提下，盡力獲取冷戰(zhàn)后相對(duì)緩和的國(guó)際環(huán)境所帶來(lái)的紅利，把發(fā)展在東南亞的投資和貿(mào)易作為其政策核心，同時(shí)積極開(kāi)拓新興市場(chǎng)?？肆诸D對(duì)區(qū)域事務(wù)的處理也是圍繞著上述政策核心進(jìn)行的。冷戰(zhàn)后新的局勢(shì)導(dǎo)致美國(guó)在東南亞的安全關(guān)系發(fā)生了一系列變化。克林頓上任后，美國(guó)在東南亞軍事領(lǐng)域面臨的最大變化就是失去了在菲律賓的軍事基地，結(jié)束了美國(guó)在東南亞擁有軍事基地和駐軍的歷史。為了繼續(xù)維護(hù)美國(guó)在該地區(qū)的安全和利益?？肆诸D政府繼續(xù)通過(guò)與東南亞國(guó)家舉行聯(lián)合軍事演習(xí)、簽署港口和軍事設(shè)施使用協(xié)議，以及訓(xùn)練、軍售、后勤保障和其他交換活動(dòng)，維持并鞏固在東南亞的雙邊和多邊安全合作關(guān)系，繼續(xù)保持美國(guó)在這一區(qū)域活躍的軍事存在和東南亞地區(qū)的海峽暢通，并使這一地區(qū)成為其在印度洋和中東展開(kāi)軍事行動(dòng)的跳板。

在雙邊安全合作方面，美國(guó)和菲律賓、泰國(guó)是締約盟國(guó)，新加坡則對(duì)美國(guó)的軍事存在持贊同和支持的態(tài)度。美國(guó)和這些國(guó)家保持了一定頻度的軍事演習(xí)，加強(qiáng)軍事聯(lián)系。在區(qū)域安全方面，克林頓政府認(rèn)為東盟地區(qū)論壇通過(guò)構(gòu)筑信心的措施、增加透明度和其他方式的合作,在未來(lái)的和平和安全事務(wù)中，可以發(fā)揮關(guān)鍵的作用。在經(jīng)濟(jì)層面，發(fā)展東南亞新興市場(chǎng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)依存度，增加美國(guó)在該地區(qū)的貿(mào)易和投資，并促進(jìn)封閉國(guó)家向開(kāi)放市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是克林頓在其競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)打出的關(guān)鍵一張牌，也正是因?yàn)樗业搅嗣绹?guó)國(guó)內(nèi)最需解決的問(wèn)題，因此戰(zhàn)勝了當(dāng)時(shí)的對(duì)手成功入主了白宮。在克林頓的不懈努力下，美國(guó)對(duì)東南亞的出口額增加了62%，進(jìn)口額增加了90%多。美國(guó)在東盟的投資也從1993年的207億美元增長(zhǎng)到2000年的506億美元。

在面對(duì)這一地區(qū)的重大問(wèn)題上，如南海問(wèn)題和東南亞金融危機(jī)上，美國(guó)都表現(xiàn)出了一定的克制，防止事態(tài)的擴(kuò)大，同時(shí)積極幫助問(wèn)題的解決。例如在南海問(wèn)題上，美國(guó)并沒(méi)有主動(dòng)挑起中國(guó)與其他國(guó)家矛盾，同時(shí)面對(duì)金融危機(jī)美國(guó)也采取了積極的姿態(tài)幫助東南亞國(guó)家克服困難。這些都與美國(guó)維護(hù)當(dāng)時(shí)的利益息息相關(guān)，因此才能采取這樣積極或中立的行動(dòng)。

3.小布什政府。

在小布什執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)遭受到了嚴(yán)重的恐怖襲擊威脅。9·11事件的發(fā)生再一次改變了美國(guó)對(duì)外政策的議程，打擊恐怖主義成了美國(guó)的頭號(hào)任務(wù)，同時(shí)也改變了美國(guó)在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略。

以反恐為契機(jī)，美國(guó)與東盟建立了反恐聯(lián)盟，通過(guò)這一舉措提升了與東南亞國(guó)家的關(guān)系。由于反恐的需要，美國(guó)急需加強(qiáng)國(guó)際反恐合作，于是在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，美國(guó)試圖在東南亞開(kāi)辟“打擊恐怖主義的第二條戰(zhàn)線”。于是向菲律賓和其他東盟國(guó)家提供了數(shù)額巨大的軍事援助，支持其打擊國(guó)內(nèi)的恐怖活動(dòng)，例如對(duì)菲律賓的軍援從190萬(wàn)美元猛增到1900萬(wàn)美元，擴(kuò)充了10倍之多。同時(shí)，積極同印尼、菲律賓等國(guó)開(kāi)展大范圍的軍事演習(xí)，通過(guò)這些舉措進(jìn)一步加強(qiáng)其與東南亞傳統(tǒng)盟國(guó)的同盟關(guān)系，并力圖發(fā)展新的雙邊安全關(guān)系，從而鞏固它在東南亞的“軸—輻”戰(zhàn)略模式。

除了安全合作的加強(qiáng)和東盟合作的深入，全球化過(guò)程繼續(xù)向廣度和深度演進(jìn)，美國(guó)和東南亞的貿(mào)易以及美在東南亞的直接投資在小布什執(zhí)政期間保持了繼續(xù)增長(zhǎng)。伴隨著美國(guó)與東南亞國(guó)家雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的談判和簽署，美國(guó)和這一地區(qū)的貿(mào)易聯(lián)系越來(lái)越緊密。東南亞地區(qū)已經(jīng)成為美國(guó)第五大貿(mào)易伙伴，每年的雙邊貿(mào)易超過(guò)1500億美元，并較克林頓時(shí)期有了大幅度的增加。在投資方面，小布什上任后的第一年，美國(guó)在東盟的直接投資就增加了200多億美元，達(dá)到700多億美元。2005年開(kāi)始，美國(guó)在東盟的投資超過(guò)1000億美元，并且在四年之內(nèi)增加到1500億美元。但在此時(shí)，美國(guó)不得不面對(duì)中國(guó)對(duì)東南亞經(jīng)濟(jì)的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)擴(kuò)大，將美國(guó)甩在了后面的現(xiàn)實(shí)。

雖然在經(jīng)濟(jì)和軍事上，美國(guó)和東南亞國(guó)家之間的交流和合作在反恐的背景下不斷加強(qiáng)，但小布什政府仍利用美國(guó)巨大的影響力，向東南亞推銷其人權(quán)和民主觀念。其中一個(gè)比較重要的方式就是援助，在官方和非官方援助等手段下，美國(guó)迫使受援國(guó)接受美國(guó)的觀念，否則就減少援助額，以此將其塑造成美國(guó)式的國(guó)家。雖然在反恐合作的大背景下，這一趨勢(shì)受到合作深度的影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，美國(guó)始終都沒(méi)有放棄這一目標(biāo)。

4.奧巴馬政府。

奧巴馬政府上臺(tái)以來(lái)，在確保其東南亞戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略目標(biāo)基本不變的前提下，在“巧實(shí)力”外交理念的指導(dǎo)下,全面介入該地區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)。

由于奧巴馬在印度尼西亞的童年經(jīng)歷，另外在其內(nèi)閣幕僚中也有多名了解東南亞地區(qū)事務(wù)的官員，因此奧巴馬的東南亞政策和小布什相比，有了許多新的發(fā)展。首先，隨著美國(guó)重返亞太戰(zhàn)略的制定，美國(guó)進(jìn)一步重視東南亞地區(qū)，并且積極參與東盟的多邊機(jī)制建設(shè)。相比于布什的“單邊主義”，奧巴馬從美國(guó)實(shí)力出發(fā)，更多地采取多邊的行動(dòng)。并且在奧巴馬任職的兩個(gè)任期中，其本人與國(guó)務(wù)卿多次出訪東南亞，參與東盟峰會(huì)，對(duì)其重視程度可見(jiàn)一斑。其次，除了傳統(tǒng)的盟友，美國(guó)還積極拓展與該地區(qū)主要大國(guó)與其他國(guó)家的關(guān)系，如印尼、越南和緬甸。美國(guó)通過(guò)大量的軍事和經(jīng)濟(jì)援助支持這些國(guó)家，使其成為該地區(qū)美國(guó)利益的代言人，同時(shí)另外一個(gè)重要目的則是制衡中國(guó)在東南亞一家獨(dú)大的局面。例如越南，美國(guó)一步步幫助越南提升經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力來(lái)抗衡中國(guó)。第三，打好經(jīng)濟(jì)牌，大力開(kāi)拓經(jīng)濟(jì)外交。在奧巴馬第二任期里，頂著國(guó)內(nèi)困難的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，新任國(guó)務(wù)卿克里的首次演講就旨在說(shuō)服美國(guó)民眾，在日趨加強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，美國(guó)與世界的接觸有助于美國(guó)創(chuàng)造就業(yè)和吸引投資。美國(guó)將力爭(zhēng)在2014年之前完成TPP協(xié)議的簽訂，并在之后幾年將其擴(kuò)大到東南亞其他國(guó)家。此外，奧巴馬政府在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)一體化、支持湄公河下游國(guó)家的發(fā)展、支持民主、解決戰(zhàn)爭(zhēng)遺留問(wèn)題等領(lǐng)域擴(kuò)大對(duì)東南亞的援助。另外，美國(guó)還通過(guò)與中國(guó)南海問(wèn)題相關(guān)國(guó)家的接觸，增加介入此地的能力，利用法律等手段拉攏相關(guān)東南亞國(guó)家增加自己的信服力，并不斷使用公共外交等途徑，增加美國(guó)在該地區(qū)的影響力，塑造自己的良好形象。

雖然奧巴馬政府有如此周密的東南亞政策設(shè)計(jì)，但苦于美國(guó)當(dāng)今已不是昔日那樣的超級(jí)大國(guó)，嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)形勢(shì)、激化的黨派斗爭(zhēng)加劇了外交政策實(shí)施的復(fù)雜性，同時(shí)苦于困難的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，軍費(fèi)和對(duì)外援助預(yù)算削減帶來(lái)的財(cái)政限制將牽制奧巴馬政府的對(duì)外戰(zhàn)略。總之，奧巴馬的東南亞政策受到了極大的牽制，難以達(dá)到其預(yù)期的目的。

三、結(jié)論

自二戰(zhàn)以來(lái),美國(guó)一直保持著對(duì)東南亞的關(guān)注，從沒(méi)有離開(kāi)過(guò)這一地區(qū)。東南亞巨大的市場(chǎng)、重要的地理位置和中國(guó)日益增長(zhǎng)的影響力都是美國(guó)未來(lái)制定東南亞政策不可忽視的因素。冷戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)對(duì)東南亞的政策主要是為了實(shí)現(xiàn)其利益的。通過(guò)歷任總統(tǒng)的不同戰(zhàn)略,美國(guó)試圖在東南亞地區(qū)取得主導(dǎo)地位，建構(gòu)符合美國(guó)意愿的秩序。但隨著全球化進(jìn)一步的深入以及世界格局的變化，美國(guó)受到的外部環(huán)境制約和國(guó)內(nèi)因素制約不斷加大，同時(shí)以中國(guó)為代表的新興國(guó)家的崛起都將改變舊有的不平等秩序，這使得美國(guó)的全球霸權(quán)受到了極大的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，中國(guó)應(yīng)抓住機(jī)遇，與美國(guó)在東南亞地區(qū)加強(qiáng)分歧管控，尋求雙邊及多邊合作，積極把握中美在東南亞地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與合作的動(dòng)態(tài)平衡，以贏得周邊大博弈的主動(dòng)權(quán)，從而為中國(guó)的崛起創(chuàng)造良好的環(huán)境。

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[11]美國(guó)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www.census.gov.

常 帥 北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生

（責(zé)編 樊 譽(yù)）