趙菲菲

（山東大學(xué)經(jīng)濟研究院，山東 濟南 250100）

20世紀(jì)70年代后，西方福利國家因財政壓力沉重在社會服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，將政府的部分職能以合同形式轉(zhuǎn)包給私人組織或非營利機構(gòu)，由此政府購買社會服務(wù)風(fēng)氣形成。所謂政府購買社會服務(wù)，就是政府從社會福利的預(yù)算中拿出部分經(jīng)費，向社會各類能夠提供服務(wù)的社會服務(wù)機構(gòu)等直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會服務(wù)的一種制度。[1]政府購買社會服務(wù)所運用的是公共資金，故價格就成為判斷應(yīng)否購買及購買是否合適的核心與關(guān)鍵。

一、政府確定購買服務(wù)價格的方法

政府為大眾提供公共物品的基本職能可以通過購買來實現(xiàn)，以擺脫政府直接生產(chǎn)社會服務(wù)的高成本、低效率困境，但前提是政府必須具備判斷和比較服務(wù)價格的能力，這可從三個方面予以確定。

（一）體現(xiàn)出成本——效益的最大化

一般說來，政府之所以向市場購買社會服務(wù)，就在于可能有著更高的“性價比”。具體來說，在公共資金投入既定的情況下，政府購買社會服務(wù)的價格合理程度可以用受益對象的數(shù)量、受益水平以及行政管理成本等三個指標(biāo)來進行衡量。一個是最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。政府向社會購買的服務(wù)比自己直接生產(chǎn)服務(wù)的成本更低、受益對象更多、服務(wù)質(zhì)量更高，在某種程度上說達到了購買的最佳目標(biāo)。二是次優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)。在受益對象數(shù)量不變時，社會所生產(chǎn)和提供的服務(wù)水平更高、質(zhì)量更好；或者說在服務(wù)質(zhì)量或服務(wù)水平相等的情況下，購買服務(wù)的受益對象更多，那么這種購買也比較合適。三是降低管理成本。政府直接生產(chǎn)社會服務(wù)，固然可以減少私人生產(chǎn)的商業(yè)化取向，卻也不可避免地帶來了社會服務(wù)機構(gòu)臃腫和冗員充斥等弊端，降低了服務(wù)的效率，浪費了公共資金；而向社會購買服務(wù)時，即使服務(wù)的數(shù)量、受益對象、服務(wù)質(zhì)量以及服務(wù)的價格與政府直接生產(chǎn)相等，但也可以降低行政機構(gòu)管理成本，避免大量的福利資金等沉淀在服務(wù)管理部門手中，提高公共資金的使用效率，一樣達到了購買的目的。

（二）參照事業(yè)單位生產(chǎn)的服務(wù)價格

一般地，政府提供社會服務(wù)有直接生產(chǎn)并提供以及向社會購買兩種途徑。實際上，不管是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有著政府部門直接舉辦社會服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)的情況。在中國，政府主要通過設(shè)立事業(yè)單位的方式來生產(chǎn)和提供社會服務(wù)，盡管說事業(yè)單位因缺乏競爭，運行效率低下，服務(wù)成本難以市場化甚至可能高于市場所生產(chǎn)的服務(wù)，但其所提供的服務(wù)成本仍可以作為購買服務(wù)產(chǎn)品價格一個參照標(biāo)準(zhǔn)。即，生產(chǎn)同樣數(shù)量或單位的服務(wù)，在事業(yè)單位生產(chǎn)與市場生產(chǎn)的服務(wù)在質(zhì)量上或者受益對象數(shù)量上并無顯著性的差異時，政府向市場所購買服務(wù)的價格要低于事業(yè)單位所生產(chǎn)的服務(wù)價格；或者說在生產(chǎn)服務(wù)的費用或價格相等的情況下，市場生產(chǎn)的服務(wù)效率和質(zhì)量更高、受益對象更多，至少這些指標(biāo)均不遜色于事業(yè)單位，在這種情況下，政府就應(yīng)向市場購買而不宜再由事業(yè)單位生產(chǎn)；若事業(yè)單位與市場所生產(chǎn)的單位服務(wù)質(zhì)量和成本并無明顯的差異，則向市場購買的價值也就大大折扣。

（三）參照純粹市場所提供的服務(wù)價格

政府購買服務(wù)就是實現(xiàn)公共物品的私人生產(chǎn)，除了極少數(shù)純粹的公共物品外，其它如教育、衛(wèi)生等準(zhǔn)公共物品，政府和市場一樣都可以生產(chǎn)和提供，即市場上有著與政府直接生產(chǎn)相類似或者相同的服務(wù)，而且市場所生產(chǎn)的服務(wù)有著較為明確的價格，盡管說受市場供求關(guān)系的影響，市場所生產(chǎn)的服務(wù)價格可能會呈現(xiàn)出一定的波動性，但仍是一種各方所普遍接受的服務(wù)價格，這種純粹由市場生產(chǎn)的服務(wù)價格可以作為政府購買服務(wù)價格的參考標(biāo)準(zhǔn)。在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)人數(shù)和服務(wù)數(shù)量等相同的情況下，政府購買的價格不高于或等于純粹由市場所生產(chǎn)的服務(wù)價格，就符合購買的原則；或者說在單位服務(wù)價格相等的情況下，相對于市場自行提供的服務(wù)，政府向市場所購買的服務(wù)質(zhì)量更高和受益對象更多，這種購買也非常合適。

（四）服務(wù)受益方的評價是判斷購買價格合理與否的重要參考

需要是社會福利服務(wù)政策中最基礎(chǔ)的核心概念。政府所購買社會服務(wù)的目的在于滿足服務(wù)對象的需要，政府僅是付費方和監(jiān)督方，真正的受益方是服務(wù)對象，但所購買的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量是否合適以及是否滿足了需求方的需求，需求方最有發(fā)言權(quán)，否則任何再規(guī)范科學(xué)的購買和評估，也可能會流于形式。因此，需求方對于政府所購買服務(wù)的滿意度等應(yīng)成為衡量政府在確定購買服務(wù)價格時的參考指標(biāo)之一。一般說來，大多數(shù)的受益方可以直接感受到服務(wù)提供者的服務(wù)意識、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)水平以及服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度等，并形成自己的判斷和評價。在同樣的價格和費用下，受益方可以對政府購買的服務(wù)與純粹市場或政府所提供的服務(wù)進行比較，也可以對不同服務(wù)機構(gòu)所提供的服務(wù)進行評價。因此，在購買服務(wù)過程中以及服務(wù)結(jié)束后，政府應(yīng)積極吸收服務(wù)對象參與評估，充分聽取他們的意見，這樣既有助于評估購買服務(wù)價格的合理程度及其購買的經(jīng)濟效益，也可以促使服務(wù)提供方切實改善服務(wù)質(zhì)量，防止服務(wù)提供方的服務(wù)“短斤少兩”現(xiàn)象，避免所購買的服務(wù)價格與數(shù)量、質(zhì)量間出現(xiàn)背離現(xiàn)象，防止購買方與服務(wù)機構(gòu)間的共謀行為，避免服務(wù)評估過程中的人情關(guān)系的滲透，扭曲服務(wù)價格。

二、政府確定購買服務(wù)價格的難度

在市場機制下，供求形成價格，雖然說政府購買社會服務(wù)時可通過競標(biāo)等方式或與服務(wù)提供方進行協(xié)商談判來確定所購買的服務(wù)價格，政府也不斷地完善購買服務(wù)的價格機制，但社會服務(wù)不同于一般的商品和服務(wù)，其價格的形成與判斷等都存在著不小的難度。

（一）社會服務(wù)本身就難以合理定價

從本質(zhì)上說，購買服務(wù)也屬于政府采購的范疇，但政府采購的商品，其性能和質(zhì)量等應(yīng)便于測量和比較，價格與性能和質(zhì)量間的關(guān)系較容易判斷。而社會服務(wù)不管是“硬服務(wù)”還是“軟服務(wù)”，本身都具有不可度量的特性，即使制訂了詳細(xì)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、購買信息非常對稱和透明以及購買程序公平、科學(xué)等，但仍存在著難以為服務(wù)定價的問題，何況社會服務(wù)領(lǐng)域眾多、有些服務(wù)的專業(yè)性很強，甚至難以明確服務(wù)要求或者服務(wù)績效難以評價等，從而進一步增加了為社會服務(wù)定價的難度。

社會服務(wù)投入與產(chǎn)出的不可比性也使得購買服務(wù)價格不好測量。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，社會服務(wù)也是經(jīng)濟過程的一部分，不過在經(jīng)濟活動中，投入了各種生產(chǎn)要素后的產(chǎn)出是可以換算成貨幣的，即投入與產(chǎn)出都可以用同一單位來測量，效益高低很容易測算。而在社會服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會雖投入大量的經(jīng)濟性資源，包括可以換算成資金的人力和物力等，但產(chǎn)出則是如幸福、生活質(zhì)量、人口壽命、教育水平以及貧困減少等難以度量的社會性成果，也就是社會效益，投入和產(chǎn)出不具備可比性，自然影響了購買服務(wù)的合理定價。

（二）購買方式與購買領(lǐng)域的多樣性影響了購買價格的合理性判斷

一般說來，政府購買服務(wù)方式主要包括購買崗位、購買項目和直接資金資助機構(gòu)等幾種。購買服務(wù)崗位時通過參照當(dāng)?shù)氐墓べY水平、社會保障狀況、適當(dāng)?shù)墓芾砗瓦\行費用即可大體確定購買一個崗位的具體價格，但還有一種情況，即政府向一些社會服務(wù)機構(gòu)購買后再派遣到其他機構(gòu)從事服務(wù)工作，那么接受派遣的機構(gòu)等于獲得了免費的勞動力，可能會積極爭取政府所分配的崗位，而不管本機構(gòu)是否真正需要以及需要的數(shù)量等，如此導(dǎo)致購買崗位的增加和實際費用的上漲，甚至可能會形成無效購買的現(xiàn)象。在自己不付費的情況下，接受派遣的機構(gòu)未必真正去評估服務(wù)者的服務(wù)質(zhì)量與購買價格的關(guān)系。購買服務(wù)項目則涉及到了服務(wù)人員、項目管理和運作、服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展資金等問題，加之項目周期長、內(nèi)容多，對項目進行定價本身就是一個難題，即使通過招投標(biāo)等確定了購買的價格，但服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、合同約定目標(biāo)的實現(xiàn)程度和服務(wù)效益等仍難以評估。資助式購買即通過給予服務(wù)機構(gòu)一定的補貼，以降低其資金運行的壓力或降低服務(wù)收費等，但究竟按照其服務(wù)人數(shù)還是按照機構(gòu)規(guī)模進行資助更為合理不好作出判斷，何況服務(wù)機構(gòu)接受資助后是否會降低服務(wù)收費也是很難考量的。

另外，政府購買的社會服務(wù)幾乎囊括了法律援助、公益服務(wù)、慈善救濟、教育服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。一方面，林林總總的社會服務(wù)項目和領(lǐng)域中，究竟哪些是政府所必須購買以及無須購買的，政府和社會尚未認(rèn)真梳理或者達成共識；另一方面，各社會服務(wù)領(lǐng)域和項目存在著顯著性的差異，無法直接進行橫向比較，甚至說同一服務(wù)領(lǐng)域的不同項目間也難以比較，從而影響了不同服務(wù)項目的定價和價格參照。也就是說，政府如何為所購買的項目進行定價以及如何進行績效評估等都存在著較大的難度。

（三）受益方難以對購買服務(wù)價格進行評價

在政府購買服務(wù)過程中，真正的服務(wù)需求主體是服務(wù)指向的對象即受益方，受益方的評價和感受等也是衡量評價購買價格合理與否的參考，但由于種種因素，受益方常常不能、不肯或無力對于購買服務(wù)的價格進行評判。所謂不能，就是政府購買服務(wù)過程中排除了受益方的參與，購買價格主要是政府（包括委托方）和服務(wù)提供方談判協(xié)商、討價還價的結(jié)果，受益方只是被動的需求者，無從知曉購買服務(wù)的價格及其是否合理。所謂不肯，是指受益方不愿參與購買過程并對服務(wù)進行評判。政府購買的部分社會服務(wù)是滿足公共需求為主，受益方并不十分明確，多數(shù)人可能不太關(guān)心購買價格的高低以及購買價格與服務(wù)質(zhì)量間的關(guān)系等；即使是直接而明確的受益對象，也會因免費享受服務(wù)而相對忽視了服務(wù)質(zhì)量，或者不那么積極地去評價購買的服務(wù)質(zhì)量，政府不能從他們獲得服務(wù)質(zhì)量的真實評價。至于無力，是指受益方缺乏評估和選擇服務(wù)的能力，甚至說連基本的感受也無法清楚地表達。當(dāng)前，很多政府購買的很多社會服務(wù)以弱勢群體為受益對象的，如殘障人士、部分老年人以及嬰幼兒等服務(wù)對象多缺乏自主思考和表達的能力，無法評價服務(wù)質(zhì)量的好與壞。受益方在政府購買服務(wù)過程中的失語現(xiàn)象，既難以形成對于服務(wù)提供方的制約，也影響著政府對于購買價格與服務(wù)質(zhì)量關(guān)系的判斷。

（四）購買程序缺陷影響了價格的合理程度

西方發(fā)達國家市場機制完善，政府購買服務(wù)已形成了制度化、競爭性和獨立性，[2]從而保證了購買價格的合理性。在中國，政府購買服務(wù)政策與制度還不完善，缺乏購買的經(jīng)驗，缺乏眾多獨立的第三方服務(wù)機構(gòu)參與競爭，同時購買程序也存在著一些問題，不少地方政府或不少項目等往往通過指定、委托和協(xié)商等非競爭性的購買方式，向政府部門成立的社會服務(wù)組織進行購買，甚至自己臨時設(shè)立服務(wù)機構(gòu)來承接購買服務(wù)，這種購買雖然有時是為了解決本部門內(nèi)的就業(yè)問題，但實際上公共資金仍然在體制內(nèi)循環(huán)，購買價格究竟高還是低無法比較與衡量。[3]即使是面向真正的民間社會組織購買，也常常摻雜了人情關(guān)系等因素而采取非競爭性購買的方式，如此難免出現(xiàn)購買價格過高或者過低的問題。價格過高則有利益輸送的嫌疑，承接機構(gòu)不會主動去改善服務(wù)，即既降低了社會福利，也偏離了政府購買服務(wù)的初衷，浪費了公共資金；價格過低就是政府以低于服務(wù)成本的方式向社會組織購買，而社會機構(gòu)之所以以較低的價格承接服務(wù)，或可能出于維持與政府關(guān)系的考量，或出于減少自身閑置服務(wù)資源的想法，或爭取政府部分資助以減輕機構(gòu)的經(jīng)費壓力。另外，過低的購買價格也使得承接機構(gòu)可能會降低服務(wù)質(zhì)量或服務(wù)水平來達到目的，這種低成本的購買實際上并不具有多少參考性。

三、形成合理購買價格的幾點建議

政府購買社會服務(wù)已逐漸成為一種制度，但購買價格必須合理才不會偏離購買的初衷，這就要求除了完善相關(guān)的法律制度外，政府應(yīng)考慮到以下幾個方面：

（一）科學(xué)論證購買的范圍和必要性

在民生時代，政府開始承擔(dān)著更多的社會服務(wù)責(zé)任，開支也相應(yīng)地增加，向市場購買服務(wù)可以有效地控制行政成本，增加社會服務(wù)能力，減輕財政負(fù)擔(dān)，但前提是應(yīng)科學(xué)論證政府購買社會服務(wù)的范圍及其必要性。比較而言，西方國家有著成熟的市場機制和購買的經(jīng)驗，因此購買服務(wù)的價格和范圍等較為合理，而在中國，政府購買社會服務(wù)尚處于發(fā)展初期，加之社會服務(wù)幾乎覆蓋了人們生活的各個領(lǐng)域，因此，各級政府往往難以科學(xué)地判斷哪些必須購買、可以購買、不必購買。下一步，政府在購買社會服務(wù)之前就須予以明確這些問題，充分論證購買的范圍，科學(xué)地編制購買目錄，在此基礎(chǔ)上再論證哪種購買的成本更低、更有效率，避免為購買而購買，反而片面地造成了政府責(zé)任的不適當(dāng)擴大，財政支出不降反升，如此即使購買的程序再規(guī)范、購買的價格再合適，也偏離了購買的真正目的。

（二）規(guī)范購買程序，鼓勵機構(gòu)和個人參與購買

在購買服務(wù)過程中，可以參照不同的辦法來確定購買價格，使購買的價格能夠真實反映服務(wù)的質(zhì)量與效果，鑒于確定購買服務(wù)價格的難度，政府應(yīng)充分借鑒海外以及本土成熟的經(jīng)驗，規(guī)范購買服務(wù)程序，做到公開、透明，同時創(chuàng)新購買服務(wù)方式，盡可能地以競爭性購買為主，形成良性的競爭。當(dāng)然，考慮到成本問題，一些小型的社會服務(wù)項目可以采取委托式的購買辦法，但前提是要公開透明，購買項目和價格等盡量向社會公開，接受社會監(jiān)督，如此才能避免購買價格過高問題的出現(xiàn)。

從理論上講，政府可以向社會服務(wù)機構(gòu)和公民個人購買，只要能以同等的質(zhì)量和效率達到同等的目標(biāo)即可。事實上，社區(qū)老人、兒童以及殘疾人的照護等服務(wù)也一直存在著由個人或家庭等來提供的現(xiàn)象，如民政部門對部分孤殘兒童所采取的家庭寄養(yǎng)模式就是個人來提供照護服務(wù)的典型案例。因此，政府應(yīng)針對不同的服務(wù)項目和領(lǐng)域選擇合適的服務(wù)提供方，鼓勵社會服務(wù)機構(gòu)和公民個人等參與服務(wù)競標(biāo)和承接服務(wù)，以降低購買成本，促進社會人力資源的合理利用。如，社區(qū)內(nèi)的一些適合家庭照護的服務(wù)項目就可以向社區(qū)內(nèi)從事服務(wù)的居民等進行購買，其服務(wù)成本不但相對于機構(gòu)為低，且便于降低單位服務(wù)的價格。

(三)根據(jù)服務(wù)質(zhì)量來確定購買價格

公開競投是一種成本約束機制，通過這種途徑選擇承接服務(wù)的社會機構(gòu)，也就意味著在相同服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的條件下，價低者獲得了合約，達到了降低服務(wù)成本的目的，但競標(biāo)機構(gòu)可能以中標(biāo)為目的，故意壓低服務(wù)成本或預(yù)算，而服務(wù)質(zhì)量高的機構(gòu)退出競標(biāo)和提供服務(wù)。政府購買服務(wù)雖有降低服務(wù)成本的目的，但單位服務(wù)價格最低并不是唯一的購買目標(biāo)。為此，政府在公開競標(biāo)過程中，一方面要把競標(biāo)者的服務(wù)能力、服務(wù)的專業(yè)化程度以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)綜合考察并確定服務(wù)承接方；另一方面，為防止合約機構(gòu)事后因政府支付的資金不足于支付服務(wù)成本而故意降低服務(wù)的質(zhì)量或數(shù)量，政府要按照所約定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等對承接機構(gòu)的服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量等進行評估，并應(yīng)按照評估結(jié)果來權(quán)衡所購買的單位服務(wù)價格是否合適，或者及時調(diào)整購買價格，使之能夠切實反映出供應(yīng)方的服務(wù)質(zhì)量、能力與態(tài)度。另外，針對不同服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)能力、服務(wù)設(shè)施以及需求對方的服務(wù)需求的差異情況，不妨采取分層次購買的辦法，發(fā)揮購買服務(wù)價格的杠桿和導(dǎo)向作用，做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，低質(zhì)低價，其中專業(yè)性的服務(wù)價格要高一些，非專業(yè)的服務(wù)價格可低一些。

（四）吸收受益方參與政府購買服務(wù)過程

政府購買社會服務(wù)制度實際上涉及到政府、服務(wù)提供方和服務(wù)受益方，政府僅是付費方和監(jiān)管方，受益方即是服務(wù)的指向?qū)ο?，政府所購買的服務(wù)質(zhì)量如何，在很大程度上依賴于他們的主觀感受。一般說來，大多數(shù)的受益方可以直接對服務(wù)提供方的服務(wù)意識、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度等進行判斷。在同樣的價格和費用下，受益方可以對政府購買的服務(wù)與純粹市場或政府所提供的服務(wù)進行比較，評價誰提供的服務(wù)更好、質(zhì)量更高。因此，在購買服務(wù)過程中，政府應(yīng)積極吸收表達能力較強或思維正常的受益對象參與其中，充分聽取他們的意見，具體包括了解他們的實際需求、對于政府購買服務(wù)的看法、對于服務(wù)提供方的態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量評價以及服務(wù)滿意度等，如此既有助于合理評估購買服務(wù)價格情況及其購買效益，也可以促使服務(wù)提供方切實改善服務(wù)質(zhì)量，避免服務(wù)價格與質(zhì)量背離現(xiàn)象的發(fā)生。而且，受益對象參與購買服務(wù)過程，還可以通過“用腳投票”等方式形成對服務(wù)提供方的制約，避免其過度回應(yīng)委托方的評估而相對忽視了服務(wù)對象的實際需求。

[1]羅觀翠，王軍芳.政府購買服務(wù)的香港經(jīng)驗和內(nèi)地發(fā)展探討[J].學(xué)習(xí)與實踐，2008（9）：125-130.

[2]楊寶，王兵.政府購買公共服務(wù)模式的中外比較及啟示[J].甘肅理論學(xué)刊，2011（1）：141-145.

[3]韓俊魁.當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較[J].經(jīng)濟社會體制比較，2009（6）：130-134.