王彬輝

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410081)

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告第一次寫入“協(xié)商民主”內(nèi)容，協(xié)商民主倡導(dǎo)的理性協(xié)商、公眾參與等民主價(jià)值追求是對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施提出的更高要求。從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，再到2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中專章規(guī)定“信息公開與公眾參與”，可以說我國(guó)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的推行已顯現(xiàn)希望和方向。但是，當(dāng)前我國(guó)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施實(shí)踐中仍存在著事后的、被動(dòng)的、初級(jí)階段的參與等諸多問題。推進(jìn)積極、有序和有效的公眾參與環(huán)境法律實(shí)施是中國(guó)環(huán)境法制革新的民主化方向。由于加拿大特殊的國(guó)情導(dǎo)致協(xié)商民主理念在加拿大的政治法律生活中深入人心。近些年來加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施早已超越了傳統(tǒng)的僅僅回應(yīng)官方公告并就擬建設(shè)的項(xiàng)目提交書面意見的被動(dòng)角色，變?yōu)橹鲃?dòng)實(shí)施法律的一方主體，其公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的路徑選擇明顯體現(xiàn)協(xié)商民主理念的要求，而我國(guó)學(xué)者在研究外國(guó)環(huán)境法律制度尤其是北美環(huán)境法律制度的時(shí)候，往往偏向于視加拿大為美國(guó)文化的附屬品，忽視了加拿大存在的典型性，導(dǎo)致對(duì)加拿大該項(xiàng)制度與實(shí)踐研究的嚴(yán)重缺乏。本文分別從靜態(tài)的與動(dòng)態(tài)的層面考察加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的路徑，希望能為我國(guó)在協(xié)商民主大環(huán)境下實(shí)現(xiàn)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施路徑的變革提供有意義的借鑒。

一、加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施注重協(xié)商之成因

公眾參與環(huán)境法律實(shí)施，指的是公眾或其代表根據(jù)國(guó)家制定的相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)賦予的權(quán)利、義務(wù)參與各項(xiàng)保護(hù)環(huán)境活動(dòng)。近些年來，加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的路徑選擇明顯體現(xiàn)協(xié)商民主理念的要求，總結(jié)來看具有如下特點(diǎn):

1.參與主體的平等性。從協(xié)商民主本質(zhì)屬性看，公眾平等而廣泛的協(xié)商是其“質(zhì)”的規(guī)定性。加拿大各界普遍認(rèn)為環(huán)境治理體系應(yīng)該是多層面、多領(lǐng)域的，包含著大量不同利益、立場(chǎng)和權(quán)限的利益相關(guān)者— —政府部門、非政府組織、相關(guān)企業(yè)、大眾媒體、周邊居民、相關(guān)農(nóng)牧漁民、土著、一般公眾等〔1〕See Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，Dec1968，168，p.1244.。在環(huán)境法律實(shí)施中，“利益相關(guān)者”是使用頻率很高的詞匯。不同的利益、興趣和立場(chǎng)通過協(xié)商對(duì)話機(jī)制表達(dá)出來，被認(rèn)為是利益相關(guān)者的正當(dāng)權(quán)利。

2.參與過程的辯論性。辯論性是協(xié)商民主區(qū)別于其他民主形式的顯著特征，辯論的過程就是利益相關(guān)者之間的博弈與合作。加拿大人在實(shí)踐中意識(shí)到，要使利益相關(guān)者受到尊重，必須保證信息公開透明并提供充足的參與渠道，讓他們能夠在各種有效平臺(tái)上發(fā)表意見，表達(dá)各自利益與要求。充分有效的辯論能夠使不同的主張、訴求、核心需求、價(jià)值偏好趨向一致，為統(tǒng)一意見、達(dá)成共識(shí)做鋪墊。

3.結(jié)果共識(shí)性。協(xié)商的目的是為了在“增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”的基礎(chǔ)上找到盡可能多的認(rèn)同，盡最大努力達(dá)成共識(shí)。這種共識(shí)能夠在實(shí)施環(huán)境法律之前將潛在的各種矛盾降到最低，促使各方自愿執(zhí)行協(xié)議，有效破解“上有對(duì)策、下有政策”的“執(zhí)行難”困境。各個(gè)行動(dòng)者之間是一種“多—對(duì)—多”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，與等級(jí)制下的“一—對(duì)—多”的關(guān)系不同，前者更注重環(huán)境法律實(shí)施者之間合作的密度和相互關(guān)聯(lián)的緊密程度。

溝通和協(xié)商之所以成為加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的主題，筆者總結(jié)認(rèn)為主要有以下原因:

1.加拿大特殊的國(guó)情要求

眾所周知，加拿大和美國(guó)都曾是英國(guó)在北美的殖民地，但兩國(guó)的社會(huì)發(fā)展道路不同。加拿大從未打過革命戰(zhàn)爭(zhēng)或者內(nèi)戰(zhàn)，從未倡導(dǎo)過偉大的社會(huì)或者政治運(yùn)動(dòng)，從未產(chǎn)生過杰出的世界領(lǐng)袖，也從未犯下過令人難忘的暴行。加拿大是通過合法的方式和在現(xiàn)存的英國(guó)皇家政體基礎(chǔ)上，謹(jǐn)慎地?cái)[脫了英國(guó)政府政治上的控制，獲得了自己的獨(dú)立。這種小心謹(jǐn)慎的態(tài)度是加拿大人所特有的。因而加拿大憲政制度的重要特色之一是反對(duì)暴力革命，主張用和平、協(xié)商手段解決爭(zhēng)端?！昂推?、秩序和良好的政府管理”，從歷史到現(xiàn)在一直是加拿大人追求的目標(biāo)。而所謂“和平、秩序和良好的管理”，就包含著服從，包含著美好的有秩序的環(huán)境。這與美國(guó)強(qiáng)調(diào)的以斗爭(zhēng)獲得權(quán)利和幸福是完全不同的。

2.環(huán)境立法的謹(jǐn)慎為環(huán)境法律實(shí)施預(yù)留自由裁量的空間

加拿大學(xué)者D.Dewees教授敏銳觀察認(rèn)為，加拿大環(huán)境立法慎重地構(gòu)建了包括“傾向于環(huán)境支持者產(chǎn)生熱情和贊同的象征性方法”〔2〕See Dewees，Donald N.，Evaluation of Policies for Regulation Environmental Pollution，Vancouver，Westwater Research Centre，The University of British Columbia，1981，p.18.。事實(shí)就是加拿大環(huán)境法律規(guī)范從來沒有很明晰地表述，代替行為準(zhǔn)則的是在管理者和被管理者就遵守或不遵守、談判與再談判的主題。從這個(gè)意義上，法律中的規(guī)則僅是談判行為模式的開始?！白袷亍被颉安蛔袷亍币馕吨巴狻被颉安煌狻薄！?〕See Thompson，Andrew R.，Environmental Regulation in Canada:an Assessment of the Regulatory Process，Vancouver，Westwater Research Center，The University of British Columbia，1981，p.33.

3.環(huán)境法律實(shí)施的不確定性所要求

因?yàn)榄h(huán)境問題的復(fù)雜性和專業(yè)性，致使污染產(chǎn)生的原因、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用和因削減或避免污染項(xiàng)目的社會(huì)與生態(tài)效益等等問題成為環(huán)境法律實(shí)施中的不確定性因素。而在這種不確定性的環(huán)境法律實(shí)施中，被執(zhí)行者往往比執(zhí)法者掌握著更多更好的遵守環(huán)境法律所需信息，這就使某種行為所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)后果的評(píng)估即使是環(huán)境行政機(jī)關(guān)受過科學(xué)訓(xùn)練的官員也很難做到。所以執(zhí)法者的不利因素和被執(zhí)行者占有談判的有利資源導(dǎo)致環(huán)境法律實(shí)施中的利益相關(guān)者(政府、工廠和公眾)之間的協(xié)商、談判是一種有效方法。

4.加拿大多元文化主義的影響

加拿大文化遺產(chǎn)部給多元文化主義的定義是:加拿大多元文化主義是我們一切公民平等之信仰的基礎(chǔ)。多元文化主義使所有的公民都能夠保持他們的身份，以他們的祖先為驕傲并有歸屬感〔4〕See R.Bruce Morrison，C.Roderick Wilson eds，Native Peoples:The Canadian Experience，Oxford University Press，2004，pp.101-128.。多元文化主義是一種規(guī)范性模式的有益嘗試，它把文化與權(quán)利、少數(shù)人與多數(shù)人的關(guān)系統(tǒng)一于自由主義的框架下，在寬容與同異、個(gè)人與群體、公民與國(guó)家之間尋找平衡點(diǎn)。在長(zhǎng)期的公共生活實(shí)踐中，平等協(xié)商逐漸內(nèi)化為越來越多加拿大人的社會(huì)價(jià)值觀。一般來說，人們有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)達(dá)成良好的解決方案，愿意擱置分歧，以便在有迫切需求或一致意見的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共同的目的。

二、協(xié)商民主理念下加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的路徑選擇

協(xié)商民主在加拿大具備良好的發(fā)展空間和可用資源，但是同時(shí)也面臨著許多近期的困境與遠(yuǎn)期的難題，在公眾參與環(huán)境法律實(shí)施中同樣如此。晚近時(shí)期，加拿大在公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的路徑選擇上貫徹協(xié)商民主理念的要求，為協(xié)商民主在加拿大的發(fā)展開辟道路并進(jìn)而推動(dòng)加拿大的政治民主化進(jìn)程起到良好效果。

(一)政府與公民社會(huì)新型關(guān)系的參與路徑確保協(xié)商主體的平等性

協(xié)商民主的真諦在于與政府處于平等地位的公民通過公開的對(duì)話、討論和協(xié)商，尋求彼此利益的契合點(diǎn)和交叉點(diǎn)，盡可能為公共事務(wù)的解決和公共政策的出臺(tái)達(dá)成共識(shí)。加拿大以政府與公民社會(huì)新型關(guān)系參與環(huán)境法律實(shí)施的路徑在公民與政府之間、公民與決策之間建立良好的溝通渠道，形成有序參與的良好局面。

1.公眾自主實(shí)施環(huán)境法律，進(jìn)行與官方對(duì)等的執(zhí)行計(jì)劃

傳統(tǒng)上，學(xué)者們提出了解決公地悲劇的兩條思路:主張對(duì)公共資源實(shí)行中央政府控制的“國(guó)家理論”，及主張對(duì)公共資源實(shí)行私有財(cái)產(chǎn)制度的“企業(yè)理論”。而美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，國(guó)家和市場(chǎng)都不是解決公共池塘資源的靈丹妙藥。事實(shí)上，大量公共池塘資源問題既非依賴國(guó)家、也非通過市場(chǎng)來解決的。相應(yīng)地，她提出了第三種解決思路，即多中心治理理論，通過自主組織和自主治理實(shí)現(xiàn)更為有效的公共事務(wù)管理的制度安排〔5〕［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)［M］.上海:上海三聯(lián)書店，2000.145.。這種多中心治理理論很好地體現(xiàn)在紐芬蘭省伊斯特波特半島(Eastport Peninsula)的龍蝦漁業(yè)管理中〔6〕See Carol A.Hunsberger，Robert B.Gibson，Susan K.Wismer，Citizen involvement in sustainability-centred environmental assessment follow-up，Environmental Impact Assessment Review 25，2005，pp.609-627.。Bonavista海灣的伊斯特波特半島附近水域東北部海岸是紐芬蘭最好的龍蝦生存海域。當(dāng)?shù)貪O業(yè)大約有50艘捕魚船，他們來自7個(gè)小型社區(qū)〔7〕這七個(gè)社區(qū)分別是 Burnside，Eastport，Happy Adventure，Salvage，Sandringham，Sandy Cove，and St.Chad's。。由于龍蝦產(chǎn)量嚴(yán)重下降，1995年由當(dāng)?shù)夭段r者組成了伊斯特波特半島龍蝦保護(hù)委員會(huì)，該委員會(huì)提出龍蝦下降嚴(yán)重的問題并且設(shè)計(jì)管理措施以保護(hù)該地區(qū)的龍蝦資源。該委員會(huì)完全支持在該地區(qū)存在的絕大多數(shù)捕蝦船，但應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展下利用龍蝦資源。1996年該委員會(huì)推出保護(hù)并促進(jìn)本地龍蝦漁業(yè)的社區(qū)項(xiàng)目。在聯(lián)邦漁業(yè)和海洋部的合作下，獲得許可捕蝦的漁民與退出該區(qū)域捕蝦的漁民簽訂了保護(hù)龍蝦漁業(yè)協(xié)議，協(xié)議中獲得許可捕蝦的漁民承諾利用監(jiān)控系統(tǒng)來控制他們?cè)趥鹘y(tǒng)的捕魚區(qū)域的捕魚數(shù)量。同時(shí)，實(shí)施有助于龍蝦數(shù)量恢復(fù)的項(xiàng)目，即將捕撈到的未達(dá)到龍蝦尺寸和正在孵化的雌性龍蝦放回大海。該委員會(huì)還宣布兩個(gè)區(qū)域(圓島Round Island和鴨島Duck Island)為海洋保護(hù)區(qū)，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行任何捕撈龍蝦的行為。在此，由當(dāng)?shù)貪O民組成的伊斯特波特半島龍蝦保護(hù)委員會(huì)就是一個(gè)自治主體，它有自己的規(guī)章制度、日常辦事機(jī)構(gòu)和工作人員，它與任何層級(jí)的政府及其部門都是平等對(duì)話者，不形成隸屬或上下級(jí)關(guān)系。而且該自治主體與政府具有各自的資源和能力優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。從這個(gè)角度來看，這種“行政管理與公眾參與相結(jié)合從某種意義上看是建立一種新的權(quán)力制衡機(jī)制:一方面授權(quán)國(guó)家環(huán)境管理機(jī)關(guān)作為環(huán)境法的主要實(shí)施者負(fù)責(zé)全面的環(huán)境管理，另一方面又以公眾參與刺激和監(jiān)督行政管理，彌補(bǔ)行政管理的懈怠和缺陷”〔8〕呂忠梅.環(huán)境法新視野［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.89.。

2.公眾與政府合作實(shí)施環(huán)境法律

為滿足所有參與團(tuán)體和機(jī)構(gòu)對(duì)該地區(qū)環(huán)境信息的需要而提供報(bào)告，2001年不列顛哥倫比亞省科莫科斯山谷(Comox Valley)地區(qū)〔9〕科莫科斯山谷位于不列顛哥倫比亞省溫哥華島的東部，屬于comox-strathcona地區(qū)管轄，該山谷居住的總?cè)丝诮?萬。實(shí)施米勒德/皮爾西(millard/piercy)流域管理計(jì)劃。該計(jì)劃涉及合作各方包括志愿者、非政府組織和四級(jí)政府(市、地區(qū)、省和聯(lián)邦)。該計(jì)劃的實(shí)施體現(xiàn)了一種新型的政府與公民社會(huì)的關(guān)系，其本質(zhì)是政府與公民對(duì)環(huán)境公共事務(wù)的合作管理，目的是使環(huán)境公共利益最大化，符合協(xié)商民主理論的實(shí)質(zhì)要求。其特點(diǎn)有:首先，政府與公眾是合作伙伴關(guān)系。政府和公眾之間確立和認(rèn)同共同的目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。它所擁有的管理機(jī)制主要依靠的不是政府的權(quán)威而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是傳統(tǒng)參與模式中單一的和自上而下的〔10〕俞可平.治理與善治［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.5-6.。第二，具有動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)。在該計(jì)劃中，政府與公眾組成一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。政府是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)線路的管理者，但它只是社會(huì)治理主體之一，并不再扮演社會(huì)中心的角色。這種合作是一種動(dòng)態(tài)的過程，政府可以不斷變更網(wǎng)絡(luò)和挑選合作的伙伴，在互動(dòng)的過程中創(chuàng)造出新的解決環(huán)境問題的方法。

(二)公眾通過環(huán)保專業(yè)知識(shí)、傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)參與路徑促進(jìn)理性協(xié)商

協(xié)商民主理論的核心在于強(qiáng)調(diào)協(xié)商與對(duì)話的重要性，使得公眾真正地參與進(jìn)來，避免“通告式協(xié)商”現(xiàn)象的出現(xiàn)。而公眾在參與環(huán)境法律實(shí)施的協(xié)商與對(duì)話中面臨的最大障礙就是環(huán)境問題高度的科技背景。許多環(huán)境上的危害行為或產(chǎn)品往往是在經(jīng)年累月后才被發(fā)現(xiàn)。此外，環(huán)境問題在因果關(guān)系的認(rèn)定上亦格外困難，時(shí)常牽涉到科學(xué)上的極限，難以立即給予一個(gè)固定的答案，以作為認(rèn)定責(zé)任或采行相對(duì)措施的依據(jù)。環(huán)境品質(zhì)的設(shè)定、環(huán)境影響的評(píng)估、或環(huán)境改善的認(rèn)定等，亦涉及科技水準(zhǔn)的考量〔11〕葉俊榮.環(huán)境政策與法律［M］.中國(guó)臺(tái)北:臺(tái)灣月旦出版公司，1993.24.。前述的米勒德/皮爾西(millard/piercy)流域管理計(jì)劃中測(cè)繪數(shù)據(jù)就需要擁有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)設(shè)備才能獲得。最初大多數(shù)數(shù)據(jù)的收集是由志愿者進(jìn)行的，結(jié)果顯示這些數(shù)據(jù)不夠精確。于是開始雇傭?qū)I(yè)技術(shù)人員，提高了測(cè)繪數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，而這些測(cè)繪數(shù)據(jù)為科莫科斯山谷地區(qū)政府在地址分區(qū)和開發(fā)許可證等行政決策問題上提供了信息。同時(shí)，由志愿者進(jìn)行的水質(zhì)測(cè)試發(fā)現(xiàn)下水道的交叉連接對(duì)貝尼斯(Baynes)海灣的貝類生存造成威脅。基于這個(gè)發(fā)現(xiàn)，市政府進(jìn)行跟蹤調(diào)查并糾正了這些基礎(chǔ)設(shè)施問題。

土著文化是加拿大多元文化中的一個(gè)重要組成部分。從上個(gè)世紀(jì)70年代加拿大多元文化主義政策實(shí)施以來，加拿大政府和社會(huì)各界在消除種族歧視方面采取了許多措施。一方面，制定了一系列維護(hù)人權(quán)和協(xié)調(diào)種族關(guān)系的法律，如《加拿大權(quán)利和自由憲章》、《種族關(guān)系基金會(huì)法案》、《就業(yè)平等法案》、《多元文化法》等等;另一方面，建立了許多保護(hù)人權(quán)、促進(jìn)種族關(guān)系和諧發(fā)展的機(jī)構(gòu)和組織。加拿大土著民族不斷發(fā)展壯大，在社會(huì)生活中尤其在環(huán)境保護(hù)中扮演著重要的角色，他們既是影響環(huán)境決策的重要社會(huì)因素之一，也是參與環(huán)境決策的重要代表，尤其是在爭(zhēng)取土著民族的正當(dāng)生存權(quán)利上，即對(duì)土地和自然資源權(quán)利的爭(zhēng)取中以其土著傳統(tǒng)知識(shí)參與環(huán)境法律實(shí)施。比如在西北地區(qū)的奴隸地質(zhì)省擬建設(shè)的第一個(gè)鉆石礦對(duì)Lutsel K'e社區(qū)〔12〕Lutsel K'e社區(qū)主要是由奇帕維安族人(Chipewyan，在當(dāng)?shù)胤窖灾斜环Q為Denesoline)組成，其最初的領(lǐng)土包括從東南部的哈德遜灣(Hudson's Bay)海岸到西北部的科珀曼河(Coppermine River)分水嶺的廣闊地帶。到20世紀(jì)50年代初被更名為L(zhǎng)utsel K'e社區(qū)。的傳統(tǒng)領(lǐng)土造成影響，他們渴望有效處理相關(guān)的環(huán)境問題。2002年當(dāng)?shù)赝林裆鐓^(qū)啟動(dòng)Nihat'ni監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，試圖收集信息反映該社區(qū)生活方式的基本方面，以及它們正在發(fā)生的變化。Nihat'ni監(jiān)測(cè)項(xiàng)目參與者主要是土著民，并且將傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)作為它的信息主要形式，在傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)的文化背景下評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)結(jié)果的意義。例如，獵人在馴鹿時(shí)觀察脂肪沉積，骨髓和胎兒發(fā)育。通過向當(dāng)?shù)啬觊L(zhǎng)有經(jīng)驗(yàn)者請(qǐng)教和比較歷史觀察得出關(guān)于北美馴鹿健康的結(jié)論。這個(gè)項(xiàng)目綜合考慮了社會(huì)和生物物理因素，確定的指標(biāo)有助于對(duì)土著民生活質(zhì)量的整體理解〔13〕See Carol A.Hunsberger，Robert B.Gibson，Susan K.Wismer，Citizen involvement in sustainability-centred environmental assessment follow-up，Environmental Impact Assessment Review 25，2005，pp.609-627.。

從上述參與實(shí)例可以看出，為了提供有意義的參與環(huán)境法律實(shí)施，公眾需要就他們工作的合法性和工作質(zhì)量建立可信度。通過運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)志愿者進(jìn)行培訓(xùn)和質(zhì)量保證、質(zhì)量控制措施，以及運(yùn)用傳統(tǒng)生態(tài)知識(shí)來提高公眾參與的可信度，在一定程度上有利于減少政府對(duì)個(gè)人志愿者或公民團(tuán)體提供數(shù)據(jù)可能存在偏差的懷疑。

(三)公眾通過環(huán)保非政府組織為主的參與路徑確保協(xié)商的團(tuán)體優(yōu)勢(shì)

協(xié)商民主關(guān)注的是決策過程的利益整合和利益協(xié)調(diào)，能否把更多的利益主體納入到?jīng)Q策領(lǐng)域和決策過程中來，依靠相互協(xié)商平衡沖突、達(dá)成共識(shí)，關(guān)鍵之一是將個(gè)體的公民整合成社團(tuán)。因?yàn)榕c公民個(gè)人參與環(huán)境保護(hù)相比，環(huán)保團(tuán)體參與具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。其一，公益性優(yōu)勢(shì)。環(huán)保團(tuán)體一般可以基于設(shè)立團(tuán)體的宗旨，維護(hù)公共環(huán)境利益;其二，專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。環(huán)保團(tuán)體基于對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的了解與熟悉，在參與法律實(shí)施方面更加專業(yè);第三，團(tuán)體性優(yōu)勢(shì)。以環(huán)保團(tuán)體這一組織形式介入更能產(chǎn)生強(qiáng)大效應(yīng)，其影響范圍更大。加拿大環(huán)保非政府組織參與環(huán)境法律實(shí)施方面主要表現(xiàn)在以下方面:

首先，參與環(huán)境教育提高公眾環(huán)境意識(shí)。在加拿大，“環(huán)境教育”是一個(gè)過程，使受教育者在愉快學(xué)習(xí)和健康成長(zhǎng)中獲得有關(guān)環(huán)境的知識(shí)和積極參與解決環(huán)境問題的態(tài)度與技能，使受教育者學(xué)會(huì)正確判斷和處理人類與自然世界關(guān)系，培養(yǎng)受教育者整合環(huán)境方面的考慮做出明智的決定和采取負(fù)責(zé)任的行動(dòng)。環(huán)境教育的最終目標(biāo)是創(chuàng)造有環(huán)境素養(yǎng)的公民〔14〕See Canadian Environmental Grantmaker，Environmental Education in Canada，Canadian Environmental Grantmakers'Network 2006，p.2.。環(huán)保非政府組織擁有的教育資源是單一學(xué)校無法具備的，他們通過提供非正規(guī)環(huán)境教育主要包括各種博物館、動(dòng)物園、水族館、科學(xué)中心等等對(duì)公眾環(huán)境價(jià)值觀的形成產(chǎn)生了極大的影響。

其次，倡導(dǎo)企業(yè)履行環(huán)保社會(huì)責(zé)任。例如，2007年維護(hù)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的非盈利組織——達(dá)勒姆保力機(jī)構(gòu)(Durham Sustain-Ability，DSA)倡導(dǎo)制定《生態(tài)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃》。該計(jì)劃圍繞環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)責(zé)任這3個(gè)可持續(xù)性的因素進(jìn)行，幫助企業(yè)在達(dá)到各自經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的同時(shí)，逐步向環(huán)境友好型方向邁進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有100多家加拿大企業(yè)登記加入《生態(tài)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃》，并被授予“生態(tài)企業(yè)商標(biāo)”，成為光榮的環(huán)境友好企業(yè)，從而提升了品牌形象〔15〕加拿大推行生態(tài)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2011-01-04(4).。

文獻(xiàn)[16]在三江平原寶清縣三江試驗(yàn)站進(jìn)行了試驗(yàn)，研究了不同灌溉模式下水稻在生育過程中的需水規(guī)律及水稻的水分利用效率。結(jié)果表明：控制灌溉水稻生育階段蒸發(fā)蒸騰量293.3 mm時(shí)節(jié)水效果最好；濕潤(rùn)灌溉生育階段蒸發(fā)蒸騰量373.2 mm時(shí)水稻產(chǎn)量最高；淹灌生育階段蒸發(fā)蒸騰量544 mm時(shí)灌溉水分利用效率最小。三種灌溉模式的土壤滲漏量均為219 mm，分別占三種灌溉模式水稻需水量的42.7%、37.0%、28.7%。

第三，利用環(huán)保非政府組織專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)增強(qiáng)在環(huán)境法律實(shí)施中的參與能力。以艾伯塔省清潔大氣聯(lián)盟為例，該組織利用綜合空氣質(zhì)量管理系統(tǒng)對(duì)該省空氣質(zhì)量進(jìn)行管理，通過公開空氣質(zhì)量年度調(diào)查分析報(bào)告等方式公布該省不同區(qū)域的大氣質(zhì)量，政府根據(jù)聯(lián)盟的報(bào)告以及建議制定不同的政策管理不同的區(qū)域。例如，針對(duì)該省PM2.5(直徑2.5微米的粒子)濃度低于每立方米15微克的區(qū)域(觀察線以下)政府只需采取一般監(jiān)測(cè)和采集數(shù)據(jù)的措施;PM2.5濃度在每立方米15微克至20微克的區(qū)域(管理線)采取監(jiān)督的措施;PM2.5介于20微克至30微克的區(qū)域(超標(biāo)線)采取管控的措施，包括改進(jìn)設(shè)備和技術(shù)、收集更多的數(shù)據(jù);PM2.5在30微克(全國(guó)標(biāo)準(zhǔn))以上的區(qū)域(超標(biāo)線以上)采取強(qiáng)制性措施以降低空氣污染度，如禁止新建工廠。該管理系統(tǒng)在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)(超標(biāo)線)之下，又增加了兩個(gè)預(yù)警機(jī)制，給政府、企業(yè)一個(gè)指導(dǎo)系統(tǒng)，使環(huán)境質(zhì)量與未來采取的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃聯(lián)系緊密。

(四)公眾全方位救濟(jì)途徑確保協(xié)商民主的有效性

協(xié)商民主為民眾公開參與公共事務(wù)提供了合法化的通道，就等于將政府管理過程公開置于民眾的監(jiān)督和制約之下，用公眾的力量來監(jiān)督和制約政府的權(quán)力，提高政府管理過程的透明度。加拿大相關(guān)法律為作為私人檢察官的公眾提供全方位的救濟(jì)途徑，使其能在多種有效平臺(tái)上表達(dá)自己的利益和要求，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的有序性和有效性。

1.行政救濟(jì)途徑

首先，公眾有權(quán)向負(fù)責(zé)該項(xiàng)法律執(zhí)行的有關(guān)政府部門提起正式的申訴。申訴好處在于:(1)因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管資源，申訴可以為展開官方調(diào)查提供所需的信息。(2)如果官方已經(jīng)了解違法行為并且考慮行動(dòng)，咨詢有關(guān)的公眾將節(jié)約雙倍的努力。(3)環(huán)境法律提供給政府部門多種執(zhí)行法律的方式，包括控制命令和中止命令。這些方式對(duì)于阻止可能發(fā)生的損害是非常必要的。申訴可以使政府及早采取這些法律手段。

其次，公眾有權(quán)要求權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷或者中止行政許可。加拿大法律規(guī)定的行政許可公開制度、行政許可信息共享制度、設(shè)定與實(shí)施行政許可聽證制度等等有利于普通民眾對(duì)自己感興趣的法律執(zhí)行或者被管理者行為的領(lǐng)域的行政許可行為實(shí)行參與和監(jiān)督。當(dāng)負(fù)有責(zé)任的行為人沒有遵守法律或者許可證規(guī)定的條款導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)境問題時(shí)，公眾有權(quán)要求有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)中止或者撤銷該許可，或者施加更為嚴(yán)格的條件。所以，行政許可證的頒發(fā)與撤銷活動(dòng)被視為能協(xié)調(diào)公眾普遍關(guān)注點(diǎn)和行政管理相對(duì)人特殊要求之間關(guān)系的理想工具〔16〕See Spigelman J.J，Sanctions，Remedies and Law Reform，unpublished Australia Law Reform Commission Paper，1977，p.91.。

第三，公眾有權(quán)向有關(guān)部門進(jìn)行環(huán)境請(qǐng)?jiān)?。在?lián)邦程序中，任何加拿大居民包括組織和公司，都可以向渥太華委員會(huì)提交處理環(huán)境問題的申請(qǐng)。請(qǐng)?jiān)笗闹饕獌?nèi)容包括:(1)對(duì)可能未執(zhí)行或者未遵守聯(lián)邦法律的行為進(jìn)行調(diào)查;(2)解釋與環(huán)境問題有關(guān)的聯(lián)邦政策;(3)對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境法律、法規(guī)或者政策進(jìn)行審查。同時(shí)也允許請(qǐng)?jiān)刚邔?duì)現(xiàn)存法律、法規(guī)和政策提出改進(jìn)的建議;(4)采取步驟來完成部長(zhǎng)對(duì)解決環(huán)境問題的委任;并且(5)聯(lián)邦部門自己運(yùn)行中保持環(huán)境的整體性。委員會(huì)的責(zé)任就是將這些請(qǐng)?jiān)皋D(zhuǎn)給相關(guān)的聯(lián)邦部長(zhǎng)(們)，然后部長(zhǎng)必須在規(guī)定的期間內(nèi)直接向請(qǐng)?jiān)刚呋貜?fù)。

第四，公眾有權(quán)向巡視官申訴。加拿大許多省份和地區(qū)都有巡視官，其法律角色就是對(duì)政府決策關(guān)注和申訴進(jìn)行反饋。比如，艾伯塔省巡視官有權(quán)對(duì)官員行為進(jìn)行調(diào)查，并且向政府官員、部長(zhǎng)、內(nèi)閣報(bào)告結(jié)果和提出建議。申訴者有權(quán)知道調(diào)查的結(jié)果。

2.司法救濟(jì)途徑

允許公民提起環(huán)境公民訴訟是為了民主與法治更好的實(shí)現(xiàn)。環(huán)境公民訴訟作為私權(quán)力實(shí)施法律是與公權(quán)力實(shí)施相互存在競(jìng)爭(zhēng)的，通過促進(jìn)更多的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使更多“公共利益”和民主與法治更好的實(shí)現(xiàn)。“如果公民訴訟未被允許，社會(huì)的個(gè)體成員被置于政府執(zhí)行官員的從屬位置，這就低估了本處于同一層面的權(quán)力——公民權(quán)利對(duì)有效民主的特殊價(jià)值。”〔17〕Keith Ferguson，Challenging the Intervention and Stay of an Environmental Private Prosecution，Journal of Environmental Law and Practice，v.13，no.2，2004 March.加拿大環(huán)境公民訴訟的可訴范圍包括:

首先，公民有權(quán)對(duì)環(huán)境犯罪提起私人追訴。加拿大環(huán)境公民訴訟的受案范圍與其他發(fā)達(dá)國(guó)家顯著不同之處在于加拿大存在環(huán)境刑事私人追訴，即指在刑事訴訟中由個(gè)人而不是由政府官員提起訴訟以執(zhí)行法律的行為〔18〕James S.Mallet，Enforcing Environmental Law:A Guide to Private Prosecution ，Victoria:Environmental Law Centre，2004，p.10.。《加拿大刑法典》特別規(guī)定任何人只要有充分的理由相信某人犯罪都可以起訴到省法院或者治安官。這里可以看出任何人展開私人刑事追訴實(shí)際上是不受限制的，除非在法律中有特別規(guī)定的要求或者障礙。但是，加拿大環(huán)境刑事私人追訴范圍只適用于簡(jiǎn)單判罪案件，相對(duì)于我國(guó)刑事訴訟中的簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣?/p>

其次，公民有權(quán)對(duì)涉嫌損害環(huán)境的行為提起訴訟。比如加拿大聯(lián)邦《清潔空氣法》規(guī)定凡是違反本法所規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)和限制、特定的許可證及其條款以及違反聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局和省依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)和限制所頒布的行政規(guī)章與命令的行為均屬于環(huán)境公民訴訟的可訴范圍。這種違法行為包括個(gè)人、公司給環(huán)境造成損害的行為。

第三，公民有權(quán)提出司法審查。在加拿大，任何直接受到行政決策行為影響的人都可以提起司法審查的申請(qǐng)。當(dāng)存在有嚴(yán)重的或者應(yīng)被審查的問題時(shí)，基于公共利益提起司法審查也是被允許的。比如1998年阿爾崗昆野地聯(lián)盟和Temagami之友訴安大略省自然資源部長(zhǎng)案〔19〕See Algonquin Wildlands League and Friends of Temagami v.Ontario(Minister of Natural Resources)，1998，O.J.No.419，Ont.Div.Ct.。加拿大司法審查活動(dòng)是作為“法院判定由成文法或普通法授予的、由公共機(jī)關(guān)行使的權(quán)力是否合法的過程”〔20〕See Monahan，Patrick J.Constitutional Law.Toronto:Irwin Law，1997，p.122.。

三、對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施路徑變革的啟示

作為完整而系統(tǒng)的制度實(shí)踐，協(xié)商民主是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民在長(zhǎng)期奮斗中探索的確保人民當(dāng)家作主的重要形式。中共十八大第一次將“協(xié)商民主”內(nèi)容概括為:“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力?！笔藢萌腥珪?huì)《決定》強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步拓寬協(xié)商民主的渠道，進(jìn)一步豐富協(xié)商民主的形式?？梢姡诠妳⑴c環(huán)境法律實(shí)施領(lǐng)域，如何將社會(huì)主義協(xié)商民主作為我國(guó)人民民主的重要形式貫徹落實(shí)也是我國(guó)環(huán)境法治與民主今后發(fā)展的方向。借鑒協(xié)商民主指引下加拿大公眾參與環(huán)境法律實(shí)施中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我國(guó)公眾參與環(huán)境法律實(shí)施路徑變革可以從以下方面實(shí)現(xiàn):

(一)變“被動(dòng)參與”為“主動(dòng)實(shí)施”

我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)是一種自上而下的被動(dòng)參與。舉例來說，我國(guó)2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！睂?shí)踐中，公眾參與往往是被動(dòng)參與。首先，建設(shè)項(xiàng)目信息公開的內(nèi)容由建設(shè)單位確定。2008年《環(huán)境信息公開辦法(試行)》強(qiáng)制要求環(huán)保部門和企業(yè)向公眾公開重要的環(huán)境信息，對(duì)公眾獲取環(huán)境信息起到了很大的促進(jìn)作用。但在信息公開的實(shí)際操作中往往存在項(xiàng)目基本情況介紹重點(diǎn)不突出、項(xiàng)目污染特點(diǎn)及區(qū)域環(huán)境問題不突出、主要環(huán)境影響的程度與范圍不全、夸大污染防治措施效果、有意回避項(xiàng)目的敏感問題和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)象。公開的信息中往往以達(dá)標(biāo)排放來掩蓋不利的環(huán)境影響、以專業(yè)術(shù)語誤導(dǎo)公眾，這種信息不對(duì)稱和對(duì)環(huán)保的認(rèn)知程度不一導(dǎo)致公眾的知情權(quán)受到損害。其次，調(diào)查對(duì)象的選擇權(quán)屬于建設(shè)單位，而不是掌握在公眾手中。2006年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第15條從現(xiàn)實(shí)操作層面來分析，相關(guān)單位在選擇被征求意見的公眾范圍上存在相當(dāng)?shù)牟淮_定性，可以利用沒有細(xì)化的規(guī)則來確定公眾范圍，會(huì)刻意回避主要敏感目標(biāo)公眾、縮小調(diào)查對(duì)象范圍等現(xiàn)象，從客觀上剝奪了有利害關(guān)系的一些公眾對(duì)該環(huán)境事項(xiàng)的表達(dá)權(quán)。其次，調(diào)查表征求意見的內(nèi)容是事先確定，大多是問答或判斷題，普遍存在對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響輕描淡寫、避重就輕、有意回避敏感問題等現(xiàn)象。調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)上很少考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)、地區(qū)的差異以及受調(diào)查對(duì)象的不同，存在針對(duì)性不強(qiáng)的問題。

社會(huì)管理是指“國(guó)家通過制定一系列社會(huì)政策和法規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，培育和健全社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整各類社會(huì)利益關(guān)系，回應(yīng)社會(huì)訴求，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)和健全社會(huì)內(nèi)外部環(huán)境，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程?！薄?1〕楊建順.社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價(jià)值分析［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2010-02-02(3).從狹義上講它是政府職能的重要組成部分，但從廣義上講，社會(huì)管理應(yīng)該是多元主體以多樣化形式進(jìn)行上述活動(dòng)以及這些活動(dòng)的過程。從一元的基于行政化管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒏鞣N社會(huì)組織、企業(yè)等共同參與的社會(huì)治理是公共治理發(fā)展的趨勢(shì)。因此，法律實(shí)施不應(yīng)該被人們看成是僅與政府或者他人有關(guān)的事情，而應(yīng)該公民“自己的”事情。這種參與把公共政策領(lǐng)域通常自上而下的方法顛倒過來，讓公眾有權(quán)探尋一種對(duì)環(huán)境和社會(huì)負(fù)責(zé)任的生活方式。公民在參與環(huán)境保護(hù)中不應(yīng)該只是消極的權(quán)利享受者，而應(yīng)該分擔(dān)管理環(huán)境公共利益的責(zé)任。在這個(gè)意義上說，公眾在環(huán)境法律實(shí)施中承擔(dān)著不亞于政府的重要角色。我國(guó)2006年3月在江蘇試點(diǎn)的社區(qū)環(huán)境圓桌會(huì)議就是公眾主動(dòng)參與環(huán)境法律實(shí)施的改革措施，它是指社區(qū)內(nèi)的相關(guān)利益團(tuán)體，如社區(qū)居民、政府、企業(yè)代表，等一起為解決社區(qū)環(huán)境問題而進(jìn)行平等對(duì)話和協(xié)商的活動(dòng)。社區(qū)公眾以社區(qū)環(huán)境圓桌會(huì)議為載體，使自身真正成為具有環(huán)境權(quán)益的獨(dú)立主體，從而擁有一個(gè)利益主體應(yīng)該享有的就牽涉自身環(huán)境權(quán)益的政府行為和企業(yè)行為與相關(guān)方進(jìn)行有序的協(xié)商談判的權(quán)利。這種在政府指導(dǎo)下的公眾參與模式實(shí)現(xiàn)了環(huán)境法制民主化的要求，雖然在實(shí)踐中存在著一些突出的問題，需要對(duì)會(huì)議制度的目標(biāo)、召開頻率以及會(huì)議成果的監(jiān)督執(zhí)行等作出明確規(guī)定。但它可能成為我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的模版，因?yàn)楣妳⑴c應(yīng)該“表現(xiàn)于遍及全國(guó)各地方團(tuán)體或群體中人們的這樣一種意識(shí)——我們?cè)诠餐袆?dòng)……即便是在現(xiàn)代城市粗鄙、丑惡的環(huán)境里，我們也可以通過鼓勵(lì)大量的、各式各樣的人參與法律執(zhí)行程序，參與新的類司法程序，參與地方和國(guó)家行政以及公共生活的許多其他領(lǐng)域，而把韋伯認(rèn)為已經(jīng)‘退回’到或者是神秘的經(jīng)驗(yàn)，或者是親密的私人關(guān)系之中的‘終極的和崇高的價(jià)值’送回到公眾生活中去”〔22〕［美］伯爾曼.法律和宗教［M］.梁治平譯.北京:三聯(lián)書店，1991.61.。

(二)變“松散參與”為“社團(tuán)參與”

從2007年《中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)》反映的總體情況看，公眾環(huán)保行為的平均得分為36.6分〔23〕中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)、北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所:《中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書(2007)》，中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)網(wǎng)站2013年10月9日下載。，說明公眾對(duì)切身的環(huán)境問題較為關(guān)心，但是對(duì)環(huán)境問題的解決仍然徘徊在自發(fā)和盲目的個(gè)體本能層面。而個(gè)體在抗衡高度組織化的公權(quán)力時(shí)訴求成功的幾率微乎其微，且個(gè)體面對(duì)權(quán)利受侵害，在與政府交涉過程中極有可能將矛盾表面化，演變?yōu)閱渭儗?duì)立的暴力抗?fàn)?，失去協(xié)商、談判的可能性。如深港西部通道深圳側(cè)接線工程環(huán)評(píng)案、廈門PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)案、北京六里屯垃圾焚燒廠案以及全國(guó)各地公眾反生活垃圾焚燒廠活動(dòng)等都呈現(xiàn)出非理性的參與情景。與加拿大公眾參與模式相比，缺乏組織化依托是我國(guó)公眾參與面臨的突出問題。加拿大環(huán)保非政府組織參與環(huán)境治理值得我國(guó)借鑒的做法主要是:

首先，從制度上支持環(huán)保社團(tuán)成立。環(huán)保社團(tuán)組織數(shù)量過少是我國(guó)現(xiàn)存的嚴(yán)重問題。以上海市閔行區(qū)為例，截止到2011年底，各種社會(huì)組織(NGO)數(shù)量總共達(dá)到200多個(gè)，其中環(huán)保組織或者與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的社會(huì)組織數(shù)量也就將近10個(gè)，占全區(qū)社會(huì)組織數(shù)量不到5%〔24〕上海市閔行區(qū)環(huán)境保護(hù)局課題組.公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀及有效途徑研究——以上海市閔行區(qū)為例［J］.上海黨史與黨建，2013，(3).。所以，我國(guó)應(yīng)借鑒加拿大做法，降低環(huán)保社團(tuán)的準(zhǔn)入門檻，放寬環(huán)保社團(tuán)的核準(zhǔn)登記條件，對(duì)不參與商業(yè)經(jīng)營(yíng)的環(huán)保社團(tuán)組織實(shí)行備案制度，為環(huán)保社團(tuán)創(chuàng)設(shè)一個(gè)寬松的制度環(huán)境。同時(shí)，政府還可以通過政策參與、稅收惠免、無償資助、合同服務(wù)等方式來培育非政府環(huán)保機(jī)構(gòu)。

其次，政府與環(huán)保非政府組織應(yīng)該成為合作伙伴關(guān)系。比如，“加拿大野鴨基金會(huì)”致力于保護(hù)濕地和野生鳥類，最初由美國(guó)和加拿大的商業(yè)界、民間共同出資建立，它所開展的棲息地保護(hù)、社區(qū)關(guān)系、環(huán)境政策、社會(huì)教育、生態(tài)研究等各項(xiàng)工作，都是借助與聯(lián)邦政府、省政府建立的伙伴關(guān)系開展的。例如承擔(dān)青少年可持續(xù)發(fā)展教育功能的Oak Hammock濕地互動(dòng)中心，就是在聯(lián)邦政府的支持下由加拿大野鴨基金會(huì)和馬尼托巴省政府共同修建的〔25〕加拿大野鴨基金會(huì)網(wǎng)站 http://www.ducks.Ca，2012年8月9日下載。。

第三，建立環(huán)保非政府組織咨詢制度。該制度能夠:減少?zèng)_突，導(dǎo)致更好的決策;使長(zhǎng)期成本最小化;建立信任;強(qiáng)化市民的能力，同時(shí)也是民主的組成部分。加拿大聯(lián)邦1999年《環(huán)境保護(hù)法》、《瀕危物種法》和《土著民法》對(duì)此都有規(guī)定。在加拿大的實(shí)踐中該制度也發(fā)揮了重要的作用。所以，筆者認(rèn)為，該制度應(yīng)該由我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法——《環(huán)境保護(hù)法》確定，用法律來改變政府對(duì)非政府組織的態(tài)度，約束政府的行為。

第四，建立環(huán)保非政府組織網(wǎng)絡(luò)體系。這種體系的特點(diǎn)為:首先，代表性。由于各種網(wǎng)絡(luò)的成員特定的性質(zhì)，具有廣泛的咨詢代表性;其次，可靠性。通過網(wǎng)絡(luò)自己選擇代表，解決了政府部門選擇的偏好;第三，有效性。網(wǎng)絡(luò)替政府部門解決了建立龐大的環(huán)保非政府組織代表數(shù)據(jù)庫的問題，提高了工作效率。

(三)變“無為參與”為“專業(yè)參與”

近10年間我國(guó)公眾的環(huán)境知識(shí)和環(huán)境意識(shí)都有了大幅的提高，“民生指數(shù)”調(diào)查結(jié)果顯示，公眾對(duì)環(huán)境污染、垃圾處理、污水處理等宏觀環(huán)境問題，關(guān)注程度達(dá)到了80%以上〔26〕中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)、北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所:《中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書(2007)》，中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)網(wǎng)站2013年10月9日下載。。但是，公眾參與熱情和參與能力之間存在較大差距。參與能力主要包括以下主要能力:一是認(rèn)知能力，即對(duì)公共政策或者決策實(shí)質(zhì)認(rèn)識(shí)能力;二是聚合能力，即將多種意見和不同利益訴求進(jìn)行整合的能力;三是合作能力，即在參與過程中，與其他參與者以及社會(huì)管理主體合作共處的能力;四是磋商能力，即在參與過程中，能夠堅(jiān)持自己的觀點(diǎn)，討價(jià)還價(jià)維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。我國(guó)公眾參與能力不高，參與的層面太低，雖然有相關(guān)行業(yè)的專家參與，但并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術(shù)層面的支持，而不是社會(huì)各方利益的代表。由于公眾參與能力不夠，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)公眾訴求的表面重視和實(shí)際敷衍?？梢?，專業(yè)性和技術(shù)性知識(shí)的缺乏已成為當(dāng)前制約公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的重要瓶頸。為此，我國(guó)有必要學(xué)習(xí)加拿大的做法:

首先，建立公眾參與的專家支持系統(tǒng)，通過將政府的專家支持系統(tǒng)與社會(huì)共享的方式鼓勵(lì)環(huán)境專家為公眾參與環(huán)保提供服務(wù)，并逐步建立公眾參與的專家支持系統(tǒng)。例如，環(huán)境問題的科學(xué)技術(shù)性導(dǎo)致環(huán)境信息可能包含大量的專業(yè)科技術(shù)語，對(duì)環(huán)境信息的認(rèn)知成本增大使得普通公眾很難有足夠的激勵(lì)把時(shí)間資源配置到對(duì)環(huán)境信息解讀中去，更何況公眾對(duì)環(huán)境信息的認(rèn)知效果還受到其本人知識(shí)存量、既有學(xué)科背景等諸多不確定因素的制約。所以公開環(huán)境信息時(shí)，應(yīng)該為公眾提供相關(guān)的專家支持系統(tǒng)提供幫助，以便于公眾理解相關(guān)信息。

其次，通過培訓(xùn)環(huán)境專業(yè)技能，提高公眾參與能力。實(shí)踐中，綠色浙江環(huán)保組織以“錢塘江護(hù)水者”項(xiàng)目為核心，吸收沿江的居民加入志愿者隊(duì)伍，開展常規(guī)巡護(hù)，并通過舉辦錢塘江護(hù)水者培訓(xùn)班，提高普通民眾的專業(yè)素質(zhì)。該組織還開發(fā)了一款易于讓公眾參與環(huán)境監(jiān)督的互動(dòng)信息平臺(tái)——“水地圖”。普通民眾一旦在錢塘江邊發(fā)現(xiàn)水污染，就可以拍下污染點(diǎn)的具體信息，上傳到“水地圖”。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)初步核實(shí)后，綠色浙江環(huán)保組織就會(huì)在“水地圖”上發(fā)布污染點(diǎn)標(biāo)示。2011年至今浙江省環(huán)境稽查部門通過“水地圖”及相關(guān)舉證，成功查處水污染案件16件〔27〕葉慧，邵甜.從旁觀者到生力軍— —浙江用制度建設(shè)鼓勵(lì)和保障公眾參與環(huán)境保護(hù)［J］.今日浙江，2012，(22):51.。

(四)變“單一救濟(jì)”為“多元救濟(jì)”

我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！痹谠V訟法上，“檢舉”、“控告”都不是特定的法律概念，沒有專門的配套制度，不利于實(shí)踐操作。而建立多元救濟(jì)途徑，給公眾更多利益表達(dá)平臺(tái)和渠道，有利于緩解環(huán)境問題造成的政府或企業(yè)與公眾之間的緊張局勢(shì)，將糾紛化解于萌芽狀態(tài)。

首先，發(fā)揮傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)公眾救濟(jì)參與方式的優(yōu)勢(shì)。在環(huán)境保護(hù)的公眾救濟(jì)參與中，傳統(tǒng)的行政復(fù)議制度、調(diào)解制度以及人民陪審員制度等，仍然具有重要作用。行政復(fù)議的范圍比行政訴訟要寬，它可以對(duì)某些抽象行政行為提出復(fù)議要求，同時(shí)環(huán)保規(guī)劃、環(huán)保計(jì)劃等也可在復(fù)議之列;調(diào)解制度的價(jià)值可以使特定公民、環(huán)保團(tuán)體等參與環(huán)境污染或破壞糾紛的調(diào)解工作;人民陪審員制度可以吸收具備環(huán)保專業(yè)知識(shí)的人參與環(huán)境糾紛案件的審理，以獲得更好的司法效果和社會(huì)效果。

其次，我國(guó)環(huán)境公益訴訟應(yīng)從過于注重環(huán)境民事公益訴訟轉(zhuǎn)向“民行并重”。從前文可以看出，加拿大環(huán)境公民訴訟是民行刑三位一體。然而，我國(guó)現(xiàn)在進(jìn)行的環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐更多的關(guān)注于民事公益訴訟，忽視了應(yīng)該給予同等重視的環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境刑事私人追訴。這種狀況在2012年新修訂《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行規(guī)定后更加突出，具體表現(xiàn)在:首先，各地有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件中除了環(huán)境公益訴訟案件的一般性規(guī)定外，更有專門對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件的規(guī)定，如無錫市法院、市檢察院2008年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》;昆明市市法院2010年11月發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見》。而對(duì)于環(huán)境行政公益訴訟案件的專項(xiàng)規(guī)定則沒有。其次，司法實(shí)踐中環(huán)境民事公益訴訟的數(shù)量也明顯多于環(huán)境行政公益訴訟。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)法院近年來已經(jīng)受理環(huán)境民事公益訴訟至少17起，而環(huán)境行政公益訴訟才6起〔28〕別濤.環(huán)境公益訴訟立法的新起點(diǎn)——《民訴法》修改之評(píng)析與《環(huán)保法》修改之建議［J］.法學(xué)評(píng)論，2013，(1).。筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境公益訴訟中這種過于注重環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)象是不對(duì)的。相對(duì)于具體污染企業(yè)和個(gè)人，行政機(jī)關(guān)不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力，會(huì)給環(huán)境公共利益造成更為嚴(yán)重的損失。而我國(guó)的行政監(jiān)督體制又先天不足:缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)督手段，也難以對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行經(jīng)常化的檢查。因此，通過環(huán)境行政公益訴訟加強(qiáng)行政監(jiān)督是行政權(quán)力有效運(yùn)行的有力保障。它能夠有效減少甚至避免行政決策中出現(xiàn)的偏差和失誤。但是我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的時(shí)候，公民、法人或其他組織才有權(quán)向人民法院提起訴訟。其中的“合法權(quán)益”即明確了必須是權(quán)益受侵犯的個(gè)人或組織，從而排除了與具體行政行為無關(guān)的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性。同時(shí)，《行政訴訟法》第11條對(duì)受案范圍的列舉式規(guī)定又限制了環(huán)境行政公益訴訟。根據(jù)該條規(guī)定，原則上只有人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵犯的行政糾紛才能為法院受理，但眾所周知行政行為侵害的環(huán)境公共利益往往不限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。相對(duì)于《民事訴訟法》第55條規(guī)定而言，顯然《行政訴訟法》的現(xiàn)行規(guī)定阻礙了環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展。因此，我國(guó)必須修改《行政訴訟法》，確保環(huán)境行政公益訴訟的法律地位。

第三，信訪法制化。信訪制度是由中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)造的、具有中國(guó)特色的權(quán)利救濟(jì)制度，公民通過信件、電話或上訪等形式，向各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)反映問題，目前也是各級(jí)政府了解民眾心聲、征集民意的重要渠道。以此為基礎(chǔ)，各地相繼發(fā)展了領(lǐng)導(dǎo)接待日制度、領(lǐng)導(dǎo)約談制度等等，都是部分公眾反映利益訴求、政府傾聽民意的方式。但現(xiàn)實(shí)中也存在著“信訪不信法”等諸多問題，需要通過行政法規(guī)的方式將信訪活動(dòng)確立為一項(xiàng)法制化、程序化的常規(guī)渠道。