周 健，唐 浪

(1.中國人民武裝警察部隊政治學(xué)院，上海 200070;2.云南工商學(xué)院，云南昆明 651701)

2014年3月26日，來自中國、澳大利亞、美國、韓國、日本和新西蘭6個國家的12架飛機展開搜尋馬航MH370，搜尋面積約8萬平方公里，這是投入飛機最多的一天。中國展開海空立體救援，海軍千島湖艦，昆侖山艦、?？谂灥诌_南印度洋疑似海區(qū)展開搜索，中國商船“中海韶華”輪也已于當(dāng)天下午抵達。中國空軍伊爾—76飛機在柏斯國際機場起飛展開搜索，我國“雪龍?zhí)枴笨瓶即驳诌_澳方公布的疑似海域并立即展開搜尋。這次海外軍事行動一個月中。我國派出16艘艦船、15架直升機和2架大型運輸機前往澳方海區(qū)搜救，大型導(dǎo)彈驅(qū)逐艦2艘:171號?？谂灐?50號長春艦;導(dǎo)彈護衛(wèi)艦2艘:549號常州艦、528號綿陽艦;大型綜合登陸艦3艘，綜合補給艦2艘，遠(yuǎn)洋救生艦1艘，以及6艘行政船。軍事專家稱，我方派出規(guī)模相當(dāng)于一場中等規(guī)模海戰(zhàn)。

近年來，海上搜救等海外軍事行動日益增多，大力推動海外軍事行動立法，已成為刻不容緩的現(xiàn)實課題。無論從合法性需要、還是從保障行動順暢需求來看，相關(guān)立法工作都應(yīng)盡快推進，及時從法律層面賦予軍隊新的職能。從當(dāng)前現(xiàn)狀看，我們既有理論研究基礎(chǔ)，又有實踐積累支撐，還有國際立法可資借鑒，因此加快海外軍事行動立法也有較強的可行性。

基于國際法和國內(nèi)法之間存在的復(fù)雜關(guān)系，國際法中不甚明了的領(lǐng)域常常成為國內(nèi)法爭取話語權(quán)的舞臺。如今，隨著海外軍事行動以廣泛、深入的方式作用于國際社會，國際法領(lǐng)域里一個趨勢正日漸明朗:從海外軍事行動本質(zhì)來看，世界上只有為數(shù)不多的國家具有策劃、實施或?qū)嶋H參與跨界或遠(yuǎn)距離軍事行動的資源、軍事物資和軍事技術(shù)。這些國家在占據(jù)著軍事行動的優(yōu)先地位的同時，還熟練地掌握主要的國際語言，發(fā)展著對己有利的國際法律。這種居高臨下的優(yōu)勢使其軍事法演變?yōu)閲H性軍事行動的操作性規(guī)則，盡管這些軍事法未被公認(rèn)，但作為有瑕疵的國際法淵源，在國際法上仍具有合法性和約束力〔1〕布朗里教授認(rèn)為:“傳統(tǒng)的實質(zhì)淵源數(shù)量眾多，包括外交信函、政策聲明、新聞稿件、官方法律顧問的觀點、官方法律手冊，如:軍事法手冊、行政決定和慣例、海軍秩序冊等，以及由國際法委員會做出的政府評論草案、國家立法、國際和國內(nèi)司法判決、協(xié)議條款和其他國際文書、協(xié)議范本、國際組織慣例、聯(lián)合國大會涉及法律問題的決議。”見伊恩·布朗里(Ian Brownlie)《國際公法原則》(Principles of Public International Law)，1998年第5版。。無疑，在現(xiàn)代軍事行動中，這些具有國際影響力的軍事立法還是一國軍事軟實力強弱的證明。

面對世界共同的安全危機，在參加維和行動、反對恐怖主義和海外護航的軍事行動中，我國軍隊開放著走向世界，參與了越來越多的海外軍事行動。在這些軍事行動中，武器代表實力，話語代表理性，現(xiàn)代社會中“師出有名”需要靠理性的法律去爭取、表白和獲得理解。聯(lián)合軍演、跨境救災(zāi)等非戰(zhàn)爭軍事行動，都期待著我國軍事法能更加妥善處理海外關(guān)系、國際性問題。由此，不研究軍事法與國際法的日益加深的相互影響，不使軍事法在符合國際法原則的基礎(chǔ)上發(fā)揮效力，無法得到國際社會的支持，也無法持續(xù)支持我國的軍事行動?？梢哉f，在世界形勢和軍隊日趨頻繁的跨界海外軍事行動影響下，我國傳統(tǒng)的軍事立法體制已經(jīng)無法回避軍事立法國際化影響帶來的挑戰(zhàn)。

一、軍事立法的國際化影響透析

全球性軍事行動給軍事立法帶來的國際化影響日益深遠(yuǎn)。這種影響主要表現(xiàn)在兩方面:一方面，一國國內(nèi)軍事法在規(guī)范海外軍事關(guān)系時，必須要考慮國際法對這一領(lǐng)域的調(diào)整，甚至需要直接轉(zhuǎn)化國際法中的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)國際法在這方面規(guī)定得并非細(xì)致清晰的時候，本國的軍事法規(guī)定就可以看成是對國際法相關(guān)規(guī)定的解釋，從而可能被援引而成為國際法淵源;另一方面，一國軍事法的法律效力隨著本國軍隊國際軍事行動而跨越國境，產(chǎn)生了一定的國際性影響。這種影響主要是由相關(guān)國家的軍事行動所引起的，它的現(xiàn)實性后果和有效的控制力往往無法被否認(rèn)，這種國內(nèi)軍事法的國際法效力也被一些現(xiàn)實的法學(xué)家們所認(rèn)同。一國國內(nèi)軍事法中國際性內(nèi)容的多少、國際化程度的深淺直接和本國參與的國際軍事行動的規(guī)模和次數(shù)成正比。

美國軍事法就是軍事立法國際化的典型表現(xiàn)。一方面，在其國防部的有關(guān)指令和各軍種的手冊中即體現(xiàn)了《日內(nèi)瓦公約1977年附加議定書》、《禁止生物武器公約》和《聯(lián)合國特定常規(guī)武器公約》等國際條約的相關(guān)規(guī)定，要求在戰(zhàn)爭中區(qū)分平民和戰(zhàn)斗員，保護文化財產(chǎn)，對自身武器實施法律評估〔2〕可參見:《野戰(zhàn)手冊》27-10(陸軍)，海戰(zhàn)出版物1-14M/FMFM 1-10(海軍和海軍陸戰(zhàn)隊)，以及空軍政策指令51-4(空軍)等。。這些戰(zhàn)爭規(guī)則跟著美軍來到阿富汗、伊拉克等海外戰(zhàn)場，既成為美軍遵守國際法的標(biāo)榜，又散播著美軍對國際法相關(guān)條款的詮釋，加深了美國軍事法對國際法的影響。另一方面，美軍依據(jù)本國軍事法與他國簽訂國際協(xié)定及駐軍地位協(xié)定、反恐作戰(zhàn)條約、聯(lián)合軍事演習(xí)協(xié)定，亦然使本國軍事法的效力透過這些協(xié)定而具有了國際化趨勢。

目前的國際形勢正催生著海外軍事行動立法。首先，我們處在一個全球化的時代，各國的利益相互交匯，相互依存的程度不斷加深，各國與世界的聯(lián)系前所未有地密切。同時，世界各種不同的傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，非傳統(tǒng)安全威脅呈上升趨勢。如今，世界的和平穩(wěn)定遭遇了多樣化的威脅:恐怖主義、核威脅、索馬里海盜等問題的解決都成了擺在我們面前的世界難題。國際社會必須真誠協(xié)商、通力合作，不斷完善國際性軍事法律才有望解決這些問題，并將其納入法制軌道。其次，由于各國海外軍事行動方式及執(zhí)行任務(wù)領(lǐng)域不斷的呈多樣化之勢，大量新情況急需協(xié)調(diào)解決，各國軍隊的權(quán)利義務(wù)同樣有待于進一步界定與規(guī)范。但海外軍事行動立法不成熟，要使這些行動都在法治的軌道下運行不是朝夕就能完成的。只有盡快解決這個矛盾，才能保障各國軍隊間的高效合作，防止由于軍事行為不法而造成的侵權(quán)。如果能就這些方面達成法律上的一致，“中國威脅論”的論調(diào)也將會被有效抑制，并防止其他國家以出兵為借口進行軍事大國的擴張。第三，法治是世界文明進程的成果，將國際化非戰(zhàn)爭行動納入法治不僅符合我國完善法治的需要，更能促進整個世界法治進程的加速進行，實現(xiàn)構(gòu)建和諧世界的偉大目標(biāo)。

二、我國軍事立法現(xiàn)狀及面臨的國際化挑戰(zhàn)

(一)遠(yuǎn)洋護航中的軍事立法問題

我國海軍艦艇現(xiàn)已遠(yuǎn)赴亞丁灣、索馬里海域執(zhí)行護航任務(wù)，以保護我國航經(jīng)此地的船舶、人員安全，保護世界糧食計劃署等國際組織運送人道主義物資船舶的安全。此類行動，由于不存在與他國的政治分歧與利益沖突，通常不受外部干涉或限制，對其調(diào)整應(yīng)以本國法律為主，國際規(guī)則為輔。在我國目前雖然有聯(lián)合國決議以及國際公約作為海外護航的法律支持，但具體在國內(nèi)軍事法上，此類海外軍事行動仍缺乏規(guī)范和保障。

首先，雖然《聯(lián)合國海洋法公約》中對軍艦的行動做出了一定程度的規(guī)范，但我國對于執(zhí)行護航這種新型的海外軍事任務(wù)仍然缺乏具體的國內(nèi)法規(guī)定。例如，我國應(yīng)該通過何種方式行使“無害通過權(quán)”、“豁免權(quán)”和“登臨權(quán)”，需要遵循哪些程序，如果與外國船舶發(fā)生沖突，又應(yīng)該通過什么途徑來解決等等。其次，我國海軍此次護航的活動范圍、行為方式對內(nèi)對外雖有說明，但是過于原則。索馬里海域情況復(fù)雜，又有多個國家的海軍在執(zhí)行護航任務(wù)，我護航海軍艦艇如何處理和外軍艦艇的關(guān)系，與他國軍隊協(xié)同時怎樣使用資源等問題無具體規(guī)定，在執(zhí)行任務(wù)中具體情況的處置將依賴于指揮員的臨時判斷，不能確定的因素較多，隨意性較大。還有護航途中與?？吭L問國的關(guān)系、打擊海盜后的司法管轄等問題都要依靠國內(nèi)軍事法來配合解決。

(二)聯(lián)合軍演

聯(lián)合軍演是復(fù)雜國際安全形勢下的新生事物。到目前為止，我國與俄國、上海合作組織框架內(nèi)成員國等國家都進行過多次的雙邊或多邊的聯(lián)合軍演。但是，從我國目前聯(lián)合軍演的立法實踐來看，只有與俄羅斯聯(lián)邦簽訂的《中俄部隊地位協(xié)定》算得上是有長期法律效力的規(guī)范性文件。與其他國家的聯(lián)合軍演都需要根據(jù)各國的利益，逐項談判考慮，并報請人大常委會的批準(zhǔn)，可以說是所費時間長，人力財力浪費大。由于我國沒有一部規(guī)范聯(lián)合軍演的成文法規(guī)，在今后的聯(lián)合軍演中缺乏可以依據(jù)的法律文件，這樣必然會給我國的對外磋商帶來很多不確定因素和困難。更重要的是，聯(lián)合軍演是一種更高形式的實兵演練，經(jīng)常涉及多軍種協(xié)同作戰(zhàn)，在具體的聯(lián)合軍演過程中各參演兵力如何協(xié)同，法律地位如何，在他國領(lǐng)土上應(yīng)遵守哪些具體規(guī)定等等這些都沒有對應(yīng)的軍事法規(guī)明文規(guī)定，這也勢必會影響演習(xí)的效率。

(三)維和行動

作為聯(lián)合國常任理事國之一，我國積極參與解決國際事務(wù)，承擔(dān)責(zé)任，并在2002年正式參加聯(lián)合國維和行動第一級待命安排制度?；诖?，我國急待制定與聯(lián)合國維和行動相關(guān)法律配套的國內(nèi)法。雖然《中華人民共和國國防法》第66條就對外軍事關(guān)系規(guī)定“中華人民共和國支持國際社會采取有利于維護世界和地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定的與軍事有關(guān)的活動，支持國際社會為公正合理地解決國際爭端、軍備控制和裁軍所做的努力”，這一規(guī)定成為中國軍隊對外關(guān)系“有法可依”的基礎(chǔ)，然而，我國仍然缺乏參加維和行動的憲法依據(jù)，更沒有相關(guān)軍事法對本國軍隊及人員參加聯(lián)合國維持和平行動涉及的問題做規(guī)定。這樣，我軍在參加維和行動時，對維和部隊的指揮權(quán)問題，軍官任用問題，后勤保障問題，自衛(wèi)權(quán)的行使，維和人員違法違紀(jì)的責(zé)任以及如何懲處等問題，都缺乏國內(nèi)軍事立法的支持。由此，只有我軍參加聯(lián)合國維持和平行動的法律出臺后，我們參加維持和平行動才能更加規(guī)范、更有力地保障今后的維和行動。

(四)反恐行動

打擊恐怖主義是今天國際性軍事行動使用頗為頻繁的一個法律依據(jù)，除了聯(lián)合國制定有反恐條約外，越來越多的國家還簽訂了雙邊或多邊的反恐協(xié)定。美、法、英、印等國也通過了國內(nèi)的反恐怖主義法，支持國內(nèi)和對外的反恐行動。我國堅持主張反恐要遵守聯(lián)合國憲章和國際法原則，支持聯(lián)合國安理會通過的一系列反恐決議，批準(zhǔn)、加入了《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》、《反對劫持人質(zhì)國際公約》等十幾個國際反恐公約，簽署了《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》、《制止核恐怖行為國際公約》兩部專門反對恐怖主義的國際公約。對于中國承擔(dān)的國際法律義務(wù)，中國認(rèn)真予以履行。但至今我國仍沒有一部規(guī)范涉外反恐行為的法律。雖然我國作為上海合作組織成員國簽訂了《上海公約》，對聯(lián)合打擊恐怖主義做了約定，但對于建立地區(qū)性反恐機構(gòu)，動用軍事力量參加反恐行動沒有國內(nèi)軍事立法的依據(jù)。如果面對境外恐怖主義的威脅和襲擊，反恐行為依據(jù)是什么?如何使用武力?如何與相關(guān)國家進行協(xié)作?如何處理境外恐怖分子等等，這些涉外關(guān)系無法回避，急待法律予以調(diào)整和規(guī)范。

(五)重大國際事件的安全保衛(wèi)

隨著我國國力日漸增強，國內(nèi)舉辦的重大國際活動、大型國際會議也越來越多。奧運會、世博會在中國的成功舉辦離不開軍隊實施的安全保衛(wèi)行動。在這些重大國際活動中，為實施全方位立體式的保衛(wèi)，需要空軍作空中預(yù)警與配合，也需要陸軍作支援和防化，軍隊的安全保衛(wèi)之責(zé)日益復(fù)雜、重大?？墒牵婈犚罁?jù)什么來進行調(diào)動、實施保衛(wèi)活動卻缺乏具體的法律依據(jù)支持，尤其缺乏處理國際活動中涉外關(guān)系的法律規(guī)范。比如，在安全保衛(wèi)行動中，如何處理與參加國際活動的外國人員的關(guān)系?對重大危機事件，軍隊的處理的依據(jù)是什么，能動用哪些武器，權(quán)限又在哪里等等。

(六)保衛(wèi)海洋主權(quán)的行動

保衛(wèi)海洋主權(quán)行動離不開威懾性軍事行動、外交性軍事行動、協(xié)助性軍事行動等海外軍事行動，其具體形式有:海上軍事演習(xí)、海上兵力部署、海軍援助、軍艦互訪、海上營救、協(xié)助執(zhí)法等等。時值我國南海的多事之秋，菲律賓、馬來西亞等小國妄圖強占我國的島嶼和海域，更有一些國家在背后別有用心地針對我國海洋主權(quán)興風(fēng)作浪。在我國和平解決爭端、共同開發(fā)南海資源的大政策下，針對這些挑釁，有時海外軍事行動更為有效和重要。這就需要我們在符合國際海洋法基本原則的前提下，制定相關(guān)立法，明確海上軍事行動的行動區(qū)域，與他國合作進行海上軍事行動的原則、合作機制、內(nèi)容及其實施細(xì)則，發(fā)生糾紛的處置等。

(七)海上搜救

近年來我國海上運輸船舶數(shù)量持續(xù)增多，規(guī)模越來越大，但海上險情呈穩(wěn)步下降趨勢。僅2009年中國人民解放軍完成亞丁灣、索馬里海域944艘船舶伴隨護航任務(wù)，護航成功率達100%;全年組織、協(xié)調(diào)搜救行動1964次，救援18397人脫離危險，救助成功率達96.2%。我國海上搜救工作成績斐然的原因，除了思想認(rèn)識、技術(shù)水平等不斷提高外，法律制度的日益完善是主要原因之一。1985年我國加入《國際海上搜尋救助公約》，并在四年后建立“中國海上搜救中心”。2005年，為加強我國應(yīng)對海上突發(fā)事件應(yīng)急工作的能力，增進國務(wù)院各相關(guān)部委和軍隊在海上搜救工作上的協(xié)調(diào)配合，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了由交通運輸部牽頭的國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度;同年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)范了我國海上搜救行為，迅速、有序、高效地組織海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)行動得以保障。地方人大常委會也通過了若干的條例和規(guī)章，如《廣西壯族自治區(qū)海上搜尋救助條例》和《江蘇省水上搜尋救助條例》，目前還缺乏的是一部全國性的法規(guī)為海上搜救工作作支撐。2014年3月馬來西亞航空公司的“飛機失聯(lián)”所引發(fā)的大規(guī)模的海上搜救行動，更增加這一立法課題的緊迫感。

(八)其他國際軍事行動

兩極格局解體后，被冷戰(zhàn)掩蓋的非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯。大規(guī)模群體性事件、重大自然災(zāi)害、資源能源安全、生態(tài)環(huán)境惡化、嚴(yán)重傳染性疾病、走私販毒等等，正不受地域和國界的限制，威脅著我國的安全，也構(gòu)成了全球性的安全威脅。在應(yīng)對這些非傳統(tǒng)安全威脅時，軍事力量的運用具有多樣性、跨越性等特點，需要立法予以肯定和支持。例如:進行跨境救災(zāi)和救援，中國軍隊能否參與，又依據(jù)什么法律、什么程序參與;進行邊境封控行動、撤僑護僑行動該依據(jù)何種法律?上述軍事行動，有國際法予以規(guī)范的，需要我國國內(nèi)軍事法進一步明確和授權(quán)規(guī)范;沒有相關(guān)國際法的，更需要國內(nèi)軍事法的明確授權(quán)和規(guī)范。

三、海外軍事行動立法帶來的新課題

新的立法趨勢和需求背后也常隱藏著一定的立法風(fēng)險。在研究軍事立法國際化的過程中，有這樣一些法律問題值得深思和考慮:

(一)對國家主權(quán)的影響

國內(nèi)軍事立法國際化可能導(dǎo)致的一個問題就是對國家主權(quán)的影響。國內(nèi)軍事立法如果受國際法的影響太大，勢必會對國內(nèi)立法權(quán)有所限制，進而產(chǎn)生國家主權(quán)受限之嫌疑。其實，在世界政治經(jīng)濟愈發(fā)趨向一體化的今天，傳統(tǒng)的主權(quán)概念早就受到了挑戰(zhàn)。為應(yīng)對日益增多的全球公共問題，全球治理體系正在建立，保護共同利益使國家對主權(quán)進行自我約束，甚至部分讓渡主權(quán)已成為更高層次上維護主權(quán)的辦法。許多領(lǐng)域的國內(nèi)法都具有了國際化的趨勢〔3〕李杰豪.體系轉(zhuǎn)型與當(dāng)代國際法使命［J］.當(dāng)代國際關(guān)系，2008，(6):47.。例如，世界貿(mào)易組織法律框架中，成員國都自愿接受了經(jīng)濟主權(quán)上的限制。從這個意義上說，軍事立法的國際化即使對國家主權(quán)有所制約，也是可以接受和理解的，關(guān)鍵問題在于如何在這個過程中維護國家利益。國家利益永遠(yuǎn)是衡量國家主權(quán)受限的現(xiàn)實尺度。接受主權(quán)受限應(yīng)以維護和加強本國國家利益為出發(fā)點和著眼點，現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合，爭取國家利益的最大化。因此，在我國國內(nèi)軍事立法國際化的進程中，既不能因為其對國家主權(quán)的影響而排斥這個進程，也不能在國際化的趨勢中丟失了國家利益，而應(yīng)制定面向國際化的國家發(fā)展戰(zhàn)略，在其指導(dǎo)下應(yīng)對軍事立法的國際化趨勢。

馬航失聯(lián)事件已經(jīng)成為一個標(biāo)志性事件，它的特殊性、復(fù)雜性在近代國際救援中并不多見。對相關(guān)國家而言，該事件都是一起國際事件而非國內(nèi)事務(wù)，是超越常規(guī)的新案例而非一般的慣例，既是涉及多國公海及各相關(guān)國內(nèi)海的海事事務(wù)，又是涉及多國領(lǐng)空主權(quán)及空中管制的空航事務(wù)，在政治、軍事、外交、安全多個領(lǐng)域，在體制、機制、管理、技術(shù)、理念多個層面，反映了一個國家對涉及人類生命安全和國際安全的重大國際事務(wù)的處理上，是否真正秉承高度負(fù)責(zé)任的國家理念、人權(quán)實質(zhì)、人文關(guān)系和人道精神。不過，此次事件中中國的應(yīng)急舉措，也暴露出我國政府在應(yīng)急能力建設(shè)上仍然任重而道遠(yuǎn)。從事件本身的信息速判、臨機決策、應(yīng)急和救急力量來看，馬來西亞官方在關(guān)鍵信息上的缺失，導(dǎo)致中國政府判明情況時間被耽擱，第一時間救援工作無法實質(zhì)性展開。從長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的角度出發(fā)，基于負(fù)責(zé)任的大國和國際戰(zhàn)略地位的考慮，中國在海外應(yīng)急搜救合作機制及海外軍事行動立法上應(yīng)有所創(chuàng)新，例如可以推動參與救援的多國和各地建立“聯(lián)合搜救中心”。此外，中國交通部海事局在南海首次舉行的大規(guī)模海上聯(lián)合搜救演習(xí)始于2004年，以今天中國強大的國際影響力，在充分考量政治、軍事、外交和地區(qū)安全因素的前提下，中國應(yīng)可以發(fā)起在南海公海進行多國聯(lián)合海外應(yīng)急搜救演習(xí)，同時加強本國在搜救經(jīng)驗積累、搜救科技創(chuàng)新等方面的能力建設(shè)。

(二)西方軍事強國的先進立法對我國軍事立法的影響

在軍事立法國際化的趨勢中，海外軍事行動實施早，跨國境和區(qū)域作戰(zhàn)能力強的西方國家往往在立法技術(shù)和立法理論上更具有優(yōu)勢。豐富的軍事實踐為其軍事立法較早邁向國際化提供了物質(zhì)和理論基礎(chǔ)，強大的軍事實力又鞏固了其軍事立法的國際影響力。同這些國家相比較，我國海外軍事行動開展晚，立法經(jīng)驗少，需要向其學(xué)習(xí)和借鑒。值得注意的是，這些發(fā)達國家的軍事立法及理論中往往也同時包含著強權(quán)理論，政治宣傳和軍事霸權(quán)。在吸收和引進的時候，不得不棄偽存真，不僅查看這些國家“法條中的軍事法”，還要考究其“現(xiàn)實中的潛規(guī)則”。并依據(jù)我國國情、軍情，在堅持我國自主政策的前提下學(xué)習(xí)有關(guān)的軍事立法。

(三)軍事立法技術(shù)上要求更高

鑒于軍事法存在的國際性影響，立法時就需要更寬廣的視野和更長遠(yuǎn)的眼光。立法的前期調(diào)研工作必須具有國際法視角。立法時要考慮到法律“受眾”的廣泛性、國際性，加深軍事立法的可被理解程度，并認(rèn)識到軍事立法的政策推廣、宣傳功能。由于此類軍事法牽涉對外關(guān)系，所以制定時要全方位評估其可能帶來的附帶性損害，并在立法時給予救濟。對于影響較大的軍事立法，最好能建立定期法律評估制度，根據(jù)國際形勢變化、軍力變化情況及時進行修改補充，以增加其有效性。當(dāng)國內(nèi)軍事法律走向世界舞臺，迎接全球?qū)徱暤哪抗鈺r，它所代表的涵義就不僅僅是一部軍事法律了。從這個角度看，提高軍事立法質(zhì)量也不再僅僅具有完善國內(nèi)軍事立法的意義。

(四)武警涉外任務(wù)的法律規(guī)范問題

武警部隊為維護國家安全和發(fā)展利益，維護世界和平與安全而遂行的含有涉外因素或者國際因素的任務(wù)。武警涉外任務(wù)的內(nèi)容包括:聯(lián)合軍事演習(xí)、國際軍事競賽、維和行動、國際救援、境外反恐、緝私、重大國際事件的安全保衛(wèi)、駐外使領(lǐng)館警衛(wèi)、打擊跨國犯罪集團、邊境封控、護僑撤僑等，均缺乏國內(nèi)國際法的明確規(guī)定。武警涉外軍事立法應(yīng)當(dāng)充分考慮這些行動的具體需要，積極、及時作出反應(yīng)。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》為我國武裝力量在實施救援等突發(fā)事件的處置方面提供了法律依據(jù)?！督鋰?yán)法》也為武警部隊實施戒嚴(yán)時期的一些涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，如實行出入境管制，警衛(wèi)外國駐華使領(lǐng)館、國際組織駐華代表機構(gòu)和國賓下榻處等提供了法律依據(jù)。目前需要對武警部隊涉外行動進行法律規(guī)范的內(nèi)容主要有:制定關(guān)于武警部隊參加國際人道主義救援、聯(lián)合軍演、反恐等領(lǐng)域的專門法規(guī)和條例，以保障武警人員的合法權(quán)益。制定規(guī)范武警部隊參加國際安全與對外交流、合作的范圍、職能、權(quán)限以及對外協(xié)議的簽署程序，軍隊人員與武器裝備的出入境管理，軍事行動的經(jīng)費保障等。保障參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動官兵的人身、財產(chǎn)權(quán)益的法律;保障在境外的駐地交通順暢、駐地營房和設(shè)備免受檢查以及必要時進行軍事征用的法律;在境外有關(guān)司法管轄權(quán)利的法律;科學(xué)規(guī)范涉外軍事行動制度流程，避免指揮員憑經(jīng)驗臨機處置的軍事法律規(guī)范;在遇到突發(fā)事件時，如何靈活運用國際法進行指導(dǎo)的軍事法法規(guī);在執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)時，有關(guān)指揮程序、人員的訓(xùn)練考核、執(zhí)行任務(wù)中的行為規(guī)范，以及涉外軍事行動的宣傳報道等法律規(guī)定。

從武警部隊擔(dān)負(fù)的域外任務(wù)來看，武警部隊涉外任務(wù)中主要可能運用武裝沖突法中的有關(guān)武力使用的規(guī)定和國際人道主義法的相關(guān)規(guī)定。作為法律戰(zhàn)的一部分，武警部隊參戰(zhàn)人員的法律地位、權(quán)利義務(wù)、對敵對行動及各類人員身份地位的識別等，均需要認(rèn)知研究，以便在未來戰(zhàn)爭中保護自己、規(guī)避法律風(fēng)險、提升綜合戰(zhàn)斗力。

四、海外軍事立法的應(yīng)對策略

當(dāng)前海外軍事行動立法應(yīng)重點關(guān)注三個方面。一是科學(xué)選擇立法模式。鑒于海外軍事行動的社會和法律關(guān)系復(fù)雜，建議采取在同一框架下，在不同法律層級，按照“成熟一個、制定一個”的原則，實施分類分步立法。二是合理構(gòu)建框架體系。建議從基本法律、專門法律、配套規(guī)章三個層面確定基本框架，同時積極參與國際規(guī)則制定和雙邊、多邊協(xié)定的磋商簽署。三是注重動態(tài)更新發(fā)展。在法規(guī)施行后，根據(jù)實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)，及時更新、修改、完善，與時俱進，不斷滿足新形勢下海外軍事行動的需求。具體來看:

(一)明確立法重點，關(guān)注立法細(xì)節(jié)

如今，在我國參與和進行的海外軍事行動中，許多內(nèi)容仍缺乏法律保障。所以，我們也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢發(fā)展的需要，增強針對性，將海外軍事行動作為立法的重點，逐步構(gòu)建起規(guī)范這類行為的完備的法治體系。

雖然我國已經(jīng)有了一些針對海外軍事行動的立法，但是關(guān)于其中仍有大量的問題都還有待于各個國家、部門制定出臺配套的制度、行動方案和實施細(xì)則。如:在軍事方面，需要制定相關(guān)條令、確定海外軍事任務(wù)的指揮程序、人員的訓(xùn)練考核、執(zhí)行任務(wù)中的行為規(guī)范;在政治工作方面，需要制定人員的交流、補充、調(diào)配、教育以及海外軍事行動的宣傳報道等規(guī)定;在后勤和裝備工作方面，需要制定物資、經(jīng)費的計劃、劃撥以及生活設(shè)施、裝備的請領(lǐng)、維修等系列規(guī)定，使行動中的具體行為都能有法可依。

(二)注重立法創(chuàng)新，以新的思路和方法研究、充實、更新軍事法規(guī)

世界軍事形勢千變?nèi)f化、而軍事法規(guī)一經(jīng)制定便處于靜止?fàn)顟B(tài)，如不及時根據(jù)形勢進行修改補充，就無法滿足國際形勢變化的需要，難以在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用。應(yīng)該利用實踐活動中反映出的問題，總結(jié)出的經(jīng)驗教訓(xùn)來不斷更新、修改、補充現(xiàn)行的法律，做到與時俱進，用國際軍事實踐來不斷推動立法，方能增強軍事法在國際軍事活動中的效能。

隨著社會科學(xué)的不斷發(fā)展、進步，國際法學(xué)也吸納了其他學(xué)科的精華，在傳統(tǒng)的領(lǐng)域里開辟出新的道路。如果把國際法看成是整個世界組織自己及管理自身政治和經(jīng)濟事務(wù)的重要方法，那么軍事法的國際化就是各國對用軍事手段應(yīng)付全球性危機而采用的管理方法〔4〕W·邁克爾·萊斯曼教授認(rèn)為“法律是每個社會組織自己及管理自身事務(wù)的方法之重要部分，國際法是整個世界組織自己以及管理自身政治和經(jīng)濟事務(wù)之重要部分”。本文采用了他的觀點。見W·邁克爾·萊斯曼論文集《國際法:領(lǐng)悟與構(gòu)建》的自序，萬鄂湘等主編，法律出版社，2007年6月出版。。這種管理方法一方面具有國際性影響，另一方面又出自國內(nèi)，因此其制定、修改和實施不同于一般的國內(nèi)法，也不同于傳統(tǒng)的國際法。首先，其立法機構(gòu)制定法律時，要受相關(guān)國際法規(guī)范的制約;第二，其空間的法律效力不止于國內(nèi)，而涉及海外;第三，其對人的法律效力不止于國內(nèi)公民，還牽涉外國人;第四，要更注重這種法律具有的政治宣傳功能。基于這些特點，具國際化影響的軍事法在制定時，應(yīng)該選擇更具靈活性和現(xiàn)實性的立法步驟，以一種開放和溝通的態(tài)度來制定和研究:(1)明確立法目的;(2)開展信息收集，收集相關(guān)的國內(nèi)立法和國際立法;(3)從法律運作的過程考慮法律效力到達的人群;(4)將規(guī)范的需要與權(quán)威的樹立相結(jié)合決定立法內(nèi)容;(5)從溝通的角度考慮法律的影響;(6)建立評估制度，對法律生效后的影響進行預(yù)先評估，對法律生效后的影響進行階段性事后評估;(7)根據(jù)評估內(nèi)容進行修改完善。

(三)促進相關(guān)理論探討，積極開展策略應(yīng)對研究

如果把立法看作是一個決策的過程，那么這個決策需要有理論做支撐，方案做選擇。只有深厚的國內(nèi)外立法研究才能為達成一個科學(xué)的決策提供豐富的滋養(yǎng)，也只有建立在對現(xiàn)實充分熟悉和理解基礎(chǔ)上的理論研究，才能克服一味模仿先進者可能帶來的弊端。繁榮理論研究，需要大量的實踐基礎(chǔ)，需要有研究的平臺和交流的渠道。因此，在進行海外軍事行動時有必要加強對相關(guān)法律資料的搜集、整理，委派法律專業(yè)人員參與涉外軍事行動，及時公布相關(guān)法律文件，增加相關(guān)課題項目，積極鼓勵、扶持軍事立法國際化方面的研究和教學(xué)。只有這樣，才有利于構(gòu)建我國相關(guān)軍事立法，為在國際法領(lǐng)域里發(fā)出我們自己的聲音做好充分的準(zhǔn)備。

在撲面而來的國際化風(fēng)潮下，我國現(xiàn)有的軍事立法體制也顯得有些力不從心。五年一次的軍事立法規(guī)劃有點跟不上世界不安定因素的變化;囿于部門、軍種或國內(nèi)需求，軍事法的立項建議部門提出的建議往往很難敏銳地觸摸到國際立法動態(tài);軍隊內(nèi)部既缺乏國際法專家，也少有相關(guān)立法經(jīng)驗。建國以來沿襲的傳統(tǒng)的軍事立法體制已經(jīng)不適應(yīng)今天部隊提高應(yīng)對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)的能力。因此，軍事立法的國際化帶來的影響可能并不只是幾部軍事法的出臺，而且還包括軍事立法思路和方式的變更以及整個立法體制的更新和完善。