欒盛磊，趙 媛

(1.山東行政學(xué)院，濟(jì)南 250014；2.克州州委黨校，新疆 克州 845350)

一、社區(qū)建設(shè)的意義

我國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)踐是在社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上提出來(lái)的。為了與改革開放后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，20世紀(jì)80年代以后，城市的基層組織(社區(qū))逐漸開展以老人、殘疾人、優(yōu)撫人員為服務(wù)對(duì)象和以便民利民為主要內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)工作。改革開放的逐漸深入對(duì)社區(qū)的建設(shè)提出了更多、更高的要求，傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)已經(jīng)無(wú)法包容和涵蓋具有全方位和綜合性內(nèi)容的社區(qū)工作。為此，1991年建設(shè)適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的社區(qū)被提上日程，上海、天津、沈陽(yáng)等地還開展社區(qū)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)。 城市社區(qū)建設(shè)是在政府能力有限和社會(huì)資本的下降與喪失的雙重背景下出現(xiàn)的，是政府和單位的職能向社會(huì)分流的必然要求。政府倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的主要目的是解決在我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的各種問題。由于人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，大量人口涌向城市，脫離了原有的“單位制”，隨之而來(lái)的養(yǎng)老問題、醫(yī)療問題、衛(wèi)生問題、上學(xué)問題、住房問題、就業(yè)問題、城鄉(xiāng)差距問題、生態(tài)問題、戶籍問題、社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)問題以及公共資源的共享等問題，都為政府的治理提出了一系列的挑戰(zhàn)。由于政府職能的有限性，依靠政府和單位的社會(huì)管理模式已不再有效，必須動(dòng)員社會(huì)各種力量，建立以社區(qū)為依托的社會(huì)保障體系和社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。城市居民與所在社區(qū)關(guān)系日益密切，對(duì)社區(qū)的服務(wù)和管理、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的要求和需要不斷增多，因此在城市基層開展以社區(qū)為核心的新的社會(huì)管理模式建設(shè)顯得由為必要。面對(duì)上述種種矛盾，原有的以行政管理為主、條塊分割的城市管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，必須發(fā)展和完善基層社區(qū)在創(chuàng)新社會(huì)管理方面所發(fā)揮的職能，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主的有機(jī)結(jié)合。

二、當(dāng)前社區(qū)建設(shè)存在的問題

(一)主管部門工作難以落實(shí)

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案明確了民政部門“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職能。我國(guó)現(xiàn)行的社區(qū)治理模式大多是由各級(jí)黨委、政府牽頭，由各級(jí)民政部門具體負(fù)責(zé)，街道一級(jí)負(fù)責(zé)實(shí)施，組織推動(dòng)社區(qū)建設(shè)工作。社區(qū)建設(shè)工作具有內(nèi)容多、面廣、復(fù)雜等特性，需要多個(gè)部門參與。例如社區(qū)治安管理涉及公安部門，社區(qū)各種服務(wù)涉及工商、稅務(wù)等部門，社區(qū)環(huán)境治理涉及城管、環(huán)保、規(guī)劃部門等等。近幾年來(lái)各地都在積極探索社區(qū)建設(shè)路徑，也取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)，諸如上海模式、沈陽(yáng)模式、北京魯谷模式、安徽銅陵模式。但由于民政部門職權(quán)和經(jīng)費(fèi)的限制，在實(shí)際工作中缺乏其他部門工作的配合，工作難以順利開展，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的職能難以發(fā)揮，導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)仍停留在由民政部門主管范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)模式，社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新很難完成。

(二)居民自治組織角色模糊，權(quán)責(zé)不清

原有的城市管理體制中，權(quán)力過多集中于政府和街道，而直接處于基層的社區(qū)工作往往則缺職少權(quán)，難以開展工作?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定居委會(huì)有協(xié)助社區(qū)政府開展工作的職能。這樣的規(guī)定給街道等政府部門權(quán)力擴(kuò)張留下了一定的法律空間。社區(qū)居民委員會(huì)是在法律和國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)立的，社區(qū)居委會(huì)辦公人員一般是公開招考，政府發(fā)工資，其辦公場(chǎng)所也是政府提供。這造成實(shí)際社區(qū)居委會(huì)是政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”，成為政府管理社區(qū)的神經(jīng)末梢，成為實(shí)際上的一級(jí)政府。此外，社區(qū)作為群眾性自治組織是得到社區(qū)居民廣泛認(rèn)可的，在社區(qū)生活中，社區(qū)居民遇到困難首先都會(huì)想到向居委會(huì)求助，承擔(dān)著為民排憂解難，為民服務(wù)的重任?？梢?，居民委員會(huì)具有雙重定位。社區(qū)居委會(huì)對(duì)上與對(duì)下的職能沖突，必然造成居委會(huì)職責(zé)的模糊，難以發(fā)揮社區(qū)群眾自治組織的作用，難以適應(yīng)新形勢(shì)下社區(qū)建設(shè)的需要。

(三)社區(qū)居民參與積極性不強(qiáng)

社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的一項(xiàng)重要原則就是要求社區(qū)居民廣泛而自覺的參與。社區(qū)成員之間存在著大量生活交集，諸如共同的物業(yè)、共同的公共服務(wù)、共同的環(huán)境衛(wèi)生等生活條件。但很多社區(qū)居民將社區(qū)工作視為居委會(huì)和街道、政府的事情，對(duì)社區(qū)缺乏廣泛認(rèn)同和責(zé)任感，往往抱有事不關(guān)己，高高掛起的思想，對(duì)社區(qū)工作表現(xiàn)比較冷淡，很少參與社區(qū)事務(wù)，對(duì)共同的生活環(huán)境漠不關(guān)心。因此現(xiàn)階段我國(guó)的社區(qū)管理仍表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)，市場(chǎng)參與角色較弱。

(四)非營(yíng)利組織發(fā)育不完善

隨著改革開放的不斷深化，非營(yíng)利組織在我國(guó)已經(jīng)有了很大的發(fā)展，但非營(yíng)利組織的缺乏仍是制約社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問題。非營(yíng)利組織作為社區(qū)中群眾聯(lián)系最為密切的群體性組織，對(duì)維護(hù)社區(qū)發(fā)展、構(gòu)建和諧社區(qū)發(fā)揮著重要作用。社區(qū)事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r在一定程度上取決于居民自建組織的發(fā)展?fàn)顩r，居民自建組織的建立往往依賴于社區(qū)中特殊才能的人，將志趣相投的人組織起來(lái)形成特殊組織。這類組織的建立對(duì)于加強(qiáng)社區(qū)居民之間互助互愛，提高居民素質(zhì)具有重大意義。在我國(guó)由于這類組織缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)范性管理，往往出現(xiàn)人員不固定、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足、組織不穩(wěn)定等問題，制約著非營(yíng)利組織的健康穩(wěn)定發(fā)展。

三、破解社區(qū)建設(shè)中的瓶頸問題

(一)協(xié)調(diào)管理體制中存在的問題

不斷加強(qiáng)和落實(shí)民政部門在規(guī)劃社區(qū)建設(shè)方面的職責(zé)。民政部負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的宏觀規(guī)劃和政策設(shè)定，而具體政策的執(zhí)行和落實(shí)由地方各級(jí)政府和民政部門來(lái)協(xié)調(diào)。地方上要有一定的聯(lián)動(dòng)機(jī)制保障民政部門工作的順利開展。政府相關(guān)部門通過制定相關(guān)的規(guī)定和下發(fā)相應(yīng)文件，使各有關(guān)單位積極配合民政部門工作，形成相互配合、分工合作、統(tǒng)籌社區(qū)發(fā)展良好局面，從而使民政部門的權(quán)力落到實(shí)處，有力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

(二)明確政府與居民自治組織之間的關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能，下放管理權(quán)限，進(jìn)一步明確政府與居民自治組織的權(quán)力。要按照“面向社區(qū)，工作重心下移，全隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的思路，明確街道辦事處、政府部門及社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)調(diào)、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。政府街道一級(jí)主要負(fù)責(zé)宏觀方面的制度、政策方面的頂層設(shè)計(jì)。居民自治組織要充分發(fā)揮自治性，一方面做好黨和政府的各項(xiàng)法規(guī)、制度和惠民政策的宣傳工作，另一方面要為居民提供各種便捷、高質(zhì)量、高效能服務(wù)。一個(gè)社區(qū)發(fā)展的好壞主要取決于轄區(qū)內(nèi)各種配套設(shè)施是否健全，轄區(qū)內(nèi)各個(gè)單位工作是否有序開展及轄區(qū)內(nèi)居民與各個(gè)單位之間的共建關(guān)系。這些都是體現(xiàn)居民自治組織的職能發(fā)揮的重要方面。

(三)增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)

社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)更多地取決于社區(qū)居民的廣泛參與和支持，只有不斷增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)才能使社區(qū)工作更上一層樓。要增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，一是要增強(qiáng)社區(qū)居民和單位的責(zé)任感。居民和單位就好比是構(gòu)成社區(qū)整體的細(xì)胞，只有每一個(gè)細(xì)胞都是優(yōu)良的，社區(qū)整體才能保持較高的活力。這要求每一個(gè)社區(qū)成員都要有責(zé)任感，做好自己的本職工作，為社區(qū)的發(fā)展盡自己的微薄之力。二是要增強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)。文化是興國(guó)之魂，是凝聚精神的紐帶。社區(qū)文化建設(shè)是凝聚社區(qū)精神的重要媒介，舉辦各種活動(dòng)可以豐富社區(qū)文化內(nèi)涵。諸如通過舉辦社區(qū)敬老愛幼活動(dòng)增強(qiáng)社區(qū)敬老愛幼精神的傳遞；通過舉辦節(jié)能減排教育、增強(qiáng)社區(qū)節(jié)能減排意識(shí)等一系列活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)。通過社區(qū)文化的建設(shè)與培養(yǎng)，使社區(qū)成員煥發(fā)出一種社區(qū)精神。通過社區(qū)精神的傳遞，讓更多人被感染，從而為共筑中國(guó)夢(mèng)凝聚中國(guó)力量。通過增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，不斷增強(qiáng)基層群眾的民主意識(shí)，是發(fā)展基層民主的有效途徑。通過基層民主的不斷發(fā)展，逐步形成在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督局面，不斷擴(kuò)大人民民主的權(quán)力，創(chuàng)新社會(huì)管理。

(四)發(fā)展和培育非營(yíng)利組織

非營(yíng)利組織是個(gè)人基于共同信仰、興趣、愛好或意志自愿結(jié)成的，并通過各種自主、自愿的活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益、期望和價(jià)值追求，在社會(huì)生活中培養(yǎng)著公平、平等、權(quán)力和自由理念的組織。非營(yíng)利組織不僅有利于推進(jìn)民主的發(fā)展，同時(shí)也將促進(jìn)政治組織的多元化，增強(qiáng)居民的民主意識(shí)，推進(jìn)民主法制建設(shè)。發(fā)展和培育非營(yíng)利組織，可以在居民與政府間架起一座橋梁，一方面可以有效地吸納社區(qū)居民利益要求，并向政府組織及時(shí)反映他們的利益述求，及時(shí)疏導(dǎo)基層矛盾；另一方面把政府的政策意圖和對(duì)相關(guān)問題的處理情況及時(shí)傳達(dá)給社區(qū)成員，促進(jìn)成員對(duì)政府政策的理解和支持。非營(yíng)利組織還可以培育參與合作精神，推動(dòng)社區(qū)文化建設(shè)。如老年人活動(dòng)社、環(huán)保協(xié)會(huì)、藝術(shù)團(tuán)體等非營(yíng)利組織，舉辦各種社區(qū)活動(dòng)，既可以增強(qiáng)社區(qū)居民的聯(lián)系，增強(qiáng)鄰里互助、團(tuán)結(jié)友愛，又可以加強(qiáng)同轄區(qū)單位的互動(dòng)，提升社區(qū)文建設(shè)。

綜上，隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，加強(qiáng)以社區(qū)為核心的社會(huì)管理創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問題的重要途徑。社區(qū)建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的重大意義在于社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要基石，是踐行社會(huì)主義民主的基石，是檢驗(yàn)政府執(zhí)政科學(xué)化水平重要表現(xiàn)，是有效化解各種基層矛盾的有效調(diào)節(jié)器。因此，各級(jí)政府應(yīng)在新形勢(shì)下，不斷完善社區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)管理，開拓社會(huì)管理新路徑。

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