霍勇剛

高校與學生間教育行政法律關系解析

霍勇剛

（韶關學院經(jīng)濟管理學院，廣東韶關512005）

隨著高等教育體制改革深化，高校在履行各項管理職能過程中同在校生之間的法律關系呈現(xiàn)多樣化、復雜化趨勢。其中高校同在校生間因教育行政管理而產(chǎn)生的教育行政法律關系最為復雜，體現(xiàn)在學籍管理、學位學歷證書核發(fā)、紀律處分、處罰等方面。高校的行政管理權應在法律授權范圍內行使，對影響到學生受教育權等重要權利的行政處罰應賦予學生司法救濟途徑。

教育行政管理；教育行政法律關系；學生權利；法律救濟

近年來，隨著諸多與高校教育行政管理相關訴訟案件的出現(xiàn)，譬如張旺訴東南大學不依法履行法定職責附帶行政賠償案、在社會上引起廣泛關注和討論的田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書和學位證書案、劉燕文訴北京大學學位評定委員會案等，高校頻頻出現(xiàn)在法院的被告席上，這些案件從不同側面引發(fā)人們對我國高等教育制度、相關法律法規(guī)的思考與探索。高等學校的法律主體性質問題，高校同在校生之間的法律關系性質，高校在教學管理過程中在多大范圍和程度上自主行使法律、法規(guī)、規(guī)章授予的行政職權，在校生權利救濟途徑等問題成為此類案件探討的焦點。

一、高校的法律主體性質——事業(yè)單位法人

在對以上問題進行探討前，必須明確的一個問題就是高等學校自身的法律主體性質。高等學校是實施高等教育的主要機構，承擔著培養(yǎng)高級專門人才、發(fā)展科學技術文化的重要任務。改革開放以來，國家逐漸意識到，對高校管得過多、過嚴，不符合高等教育自身發(fā)展的規(guī)律，必須改革高等教育，給予高校辦學自主權。在20世紀90年代初，原國家教委提出國家教委直屬高校是由國家教委直接管理的教育實體，具有法人地位，首次以規(guī)范性文件的形式確立了部分高校的法人地位。1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出：要使高等教育真正成為面向社會自主辦學的法人實體。隨后，1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》第31條第1款明確規(guī)定：“學校和其他教育機構具備法人條件的，自批準之日或者注冊登記之日起取得法人資格?！?998年頒布實施的《中華人民共和國高等教育法》在第30條重申：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事義務?！弊源?，我國高等學校的法人地位在法律上正式確立［1］。

我國傳統(tǒng)法律理論將法人劃分為：機關法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、其他社會團體法人。所謂事業(yè)單位法人是指為社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，依法取得法人資格的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。2011年3月23日中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》指出，我國高等學校是從事公益服務的事業(yè)單位。由此可知，高等學校從法律性質上講屬于事業(yè)單位法人。

高等學校作為舉辦高等教育的事業(yè)單位法人，在履行教育管理職能過程中與在校生存在復雜的法律關系，可以概括為教育行政關系、民事法律關系和內部行政管理關系。文中將就高校同學生間的教育行政法律關系進行探討。

二、高校與學生之間的教育行政關系

（一）高校教育行政主體法律地位的確立

高校屬于事業(yè)單位法人，原本不享有行政權力，但在實際運行中，為了實現(xiàn)教育行政管理的目的，有關法律法規(guī)授權高校享有一定的行政權。這類法律法規(guī)包括《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國行政訴訟法》及相關司法解釋。如根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權的組織所作出的具體行政行為，該組織是被告。”2000年3月實施的最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條、第21條將之擴大解釋為法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章授權。自此，部門規(guī)章也可以作為行政法淵源，由部門規(guī)章授權的具體行政行為也可以納入到行政訴訟調整范圍?！督逃ā?、《高等教育法》、《學位管理條例》、《普通高等學校學生管理規(guī)定》、《高等學校校園秩序管理若干規(guī)定》等法律法規(guī)、部門規(guī)章及適用細則具體列舉了授權內容。如《學位條例》第8條規(guī)定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予；碩士學位、博士學位，由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。授予學位的高等學習和科學研究機構及其可以授予學位的學科名單，由國務院學位委員會提出，經(jīng)國務院批準公布?！备咝Ｔ谛惺狗煞ㄒ?guī)授予的教育行政權時，其身份屬于行政法上的被授權組織，具有行政主體資格。因此，高校能以自己的名義，以行政主體身份在行使教育行政管理過程中行使行政權力，由此產(chǎn)生的法律糾紛可通過行政訴訟途徑予以調整。

（二）幾種具體教育行政法律關系

1.學籍管理

學籍是指一個學生屬于某學校的一種法律上的身份或者資格，擁有學籍是獲取入學資格、享有各項在校生權利的前提，因而學籍管理是高校教育行政管理的重要內容之一?！陡叩冉逃ā返?1條第4款對此做了明確規(guī)定：“高等學校校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，行使下列職權：……對學生進行學籍管理并實施獎勵或處分”。學籍管理主要包括入學注冊、轉學、休學與復學、退學等內容。

我國對于學籍管理的具體內容主要體現(xiàn)在《普通高等學校學生管理規(guī)定》第三章部分，各高校據(jù)此編寫了本校的學籍管理細則。學籍對于在校生的重要性不言而喻，因而在立法上對于學生學籍的管理采用的是法律保留的方式，學籍管理的內容、方式，特別是學籍處分都通過立法詳細列舉，高校在編制本校的學籍管理細則時不能超出設定范圍和程度。例如，退學的處理決定直接關系到在校生學籍存留與否，涉及到學生的受教育權這一基本人權，《管理規(guī)定》第27條明確列舉了應予退學的六種情況，并在第28條規(guī)定：“對學生的退學處理，由校長會議研究決定……同時報學校所在地省級教育行政部門備案?！备咝Ｔ谔幚硗藢W事項時只能依照《管理規(guī)定》列舉的情形范圍和程序辦理。需要特別說明的是，在《管理規(guī)定》并未將“開除學籍”列入到第三章學籍管理部分，而是放在了第五章獎勵與處分部分，并對具體情形做了列舉，也應是出于保護學生權利的慎重考慮。

同時，高校學籍管理也面臨著諸多的復雜情況，不能限定的過于死板，需要給予高校一定的自主權。涉及到學校教學、課程管理等方面且對學生的重大利益不構成嚴重影響的情形下，可由高校依據(jù)自身實際情況自主設定實施細則。如《管理規(guī)定》第14條：“學生學期或者學年所修課程或者應修學分以及升級、跳級、留級、降級、重修等要求，由學校規(guī)定?！钡?3條：“學生申請休學或者學校認為應當休學者，有學校批準，可以休學。休學次數(shù)和期限由學校規(guī)定?！边@些都體現(xiàn)出對高校自主辦學權的尊重。

2.學歷、學位證書核發(fā)

高校發(fā)放的學歷學位證書，是高校依據(jù)國務院授權，對其學生在規(guī)定年限內修完教學規(guī)定內容并達到一定學術水平要求的證明。能否取得畢業(yè)證、學位證，直接影響學生的就業(yè)、收入和社會評價［2］。對于高校此項教育行政權，主要體現(xiàn)在《高等教育法》、《中華人民共和國學位條例》《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》及《普通高等學校學生管理規(guī)定》相關法律法規(guī)和部門規(guī)章中，有著明確的法律授權。

對于學歷證書，即通常所說的畢業(yè)證書，的發(fā)放標準，在立法和實踐中并無太多爭議。概括來講，只要在規(guī)定時間內完成教學規(guī)定內容，也即完成學業(yè)，成績合格，即可頒發(fā)畢業(yè)證書?！陡叩冉逃ā返?6條列舉了高等教育各階段完成學業(yè)的標準，其中對本科生學業(yè)標準要求為：“本科教育應當使學生比較系統(tǒng)地掌握本學科、專業(yè)必需的基礎理論、基本知識，掌握本專業(yè)必要的基本技能、方法和相關知識，具有從事本專業(yè)實際工作和研究工作的初步能力”，用到的多是“基本”、“基礎”等主觀化的衡量詞匯。實踐中絕大多數(shù)高校是以各項課程是否及格作為客觀標準，而對于是正?？荚嚰案襁€是補考及格，甚至是否因作弊而補考并無額外要求。《管理規(guī)定》第31條也規(guī)定：“學生在學校規(guī)定年限內，修完教育教學計劃規(guī)定內容，德、智、體達到畢業(yè)要求，準予畢業(yè)，由學校發(fā)給畢業(yè)證書。”對于未能在規(guī)定年限內完成學業(yè)的情況，《管理規(guī)定》甚至授權高?？梢宰孕袥Q定是否可在結業(yè)后補考、重修，以及是否頒發(fā)畢業(yè)證書。由此可見，作為證明學生是否按基本要求完成學業(yè)的畢業(yè)證書只是基礎的學歷證明，對于學術水平、道德標準不做評判。

學位是標志被授予者的受教育程度和學術水平達到規(guī)定標準的學術稱號，學位的授予對被授予者的學術水平甚至學術道德應有一定要求，盡管這種要求很難以客觀化的標準加以固化。我國相關立法如《學位條例》第4條，《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》第3條、第4條僅對授予標準做原則性規(guī)定，并未明確什么情況下不能授予學位，同時準許有學位授予權的高校自主訂立實施細則，如《暫行辦法》第25條：“學位授予單位可根據(jù)本暫行實施辦法，制定本單位授予學位的工作細則?！?/p>

國內各高校為保障教學質量、維護教學秩序，在訂立相關細則時通常都將考試是否作弊、是否受到過治安甚至刑事處罰以及累積補考科目數(shù)量等條件作為是否授予學位的衡量標準。這種立法方式也造成了司法實踐中的困惑，對于高校是否有權制定限制學位授予的條件存在較大爭議。在此問題上應考慮到以下因素：第一，學術水平只是授予學位的必要條件，而不是唯一條件，學位授予除學術水平考量外，還應有學術道德和思想品格的衡量，也這是高等教育應有之意，高校依照社會公知自主訂立相關細則加以考量，有利于提高辦學質量，維護教學秩序，具有積極的社會效益。如簡單予以否定，必將對教育行政管理產(chǎn)生巨大沖擊和影響。第二，各高等院校制定的授予學位標準不同，授予的學位“含金量”存在很大差異。上位法授權各學位授予單位制定授予學位工作實施細則，其蘊意當然包含可以采用不同的授予學位標準。第三，高校教學管理行為具有其特殊性和復雜性，需要具有一定的自主權。學位授予有較強的專業(yè)性，更應尊重高校的為達到一定的教學管理目標而制定的授予標準。只要其規(guī)定不明顯、直接同上位法相抵觸，就應承認其法律效力。

3.紀律處分

為達到一定的教育教學目的，高校在教育行政管理過程中往往采用獎勵與處分相結合的方式，尤其是在維護教育教學秩序、生活秩序以及管理公共場所秩序方面，紀律處分必不可少，也是對學生開展紀律教育的一種方式。《管理規(guī)定》第53條對幾種紀律處分種類做出了明確規(guī)定，主要有警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍這五種方式，并在第54條詳細列舉了可給予開除學籍處分的七種情形。

目前各高校都依據(jù)相關的法律法規(guī)和部門規(guī)章制訂了自己的實施辦法和細則，在高校的教育行政管理中發(fā)揮了重要作為，但也出現(xiàn)了諸多問題。司法實踐在處理因高校實施紀律處分而產(chǎn)生的法律糾紛時，不同法院甚至同一法院不同審級往往會出現(xiàn)同案不同罰的現(xiàn)象。爭議主要表現(xiàn)在對以下問題的困惑：一是作為部門規(guī)章的《普通高等學校學生管理規(guī)定》是否有權設定紀律處分，特別是關系到學生受教育權的“開除學籍”的處罰及具體適用情形是否可以由教育部的部門規(guī)章來設定?！缎姓幜P法》第12條規(guī)定：“國務院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規(guī)定。”作為法律層面的《高等教育法》第41條原則上明確了高校對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分的權力，但并沒有對該處分權的種類和適用情形作具體規(guī)定，這種立法方式雖然體現(xiàn)出對高校辦學自主權的尊重，但是，高校自身顯然并不具有設立處分的權力，進而由教育部的《管理規(guī)定》對高校紀律處分的種類作出規(guī)定，并明確“開除學籍”處分的適用情形，各高校只能在此權限范圍內制定自己的校規(guī)校紀。這也體現(xiàn)出保障學生正當權益的法律保留原則同高校自主管理權的平衡。二是高校的紀律處分行為是否為行政處分?！豆芾硪?guī)定》僅僅設立了“警告、嚴重警告、記過、留校察看”的處分種類，并沒有詳細列舉它們的適用情形，客觀上講，在復雜繁瑣的教育管理過程中這也是難以實現(xiàn)的?！豆芾硪?guī)定》第52條第2款提出“學校給予學生的紀律處分，應當與學生違法、違規(guī)、違紀行為的性質和過錯的嚴重程度相適應”，實際上即是許可高校對法無明文規(guī)定適用情形和情節(jié)的紀律處分，可以自行設立相關的適用情形和情節(jié)。一定程度上講，這些權力屬于高校內部行政管理范疇，由此產(chǎn)生的紀律處分決定也大都屬于名譽罰，理論上不應作為行政處分對待。但《管理規(guī)定》第66條又明確規(guī)定“對學生的獎勵、處分材料，學校應當真實完整地歸入學校文書檔案和本人檔案”。這無疑會對受處分學生的就業(yè)及社會評價產(chǎn)生極大影響。依據(jù)“無救濟即無權利”這一基本原則，對由此產(chǎn)生的糾紛應當給予司法救濟。但應該注意法律干預方式，客觀上法律同樣難以對這些紀律處分從適用情節(jié)、程度上作出判斷。合理的方法應是在尊重大學自治權的基礎上從兩個方面進行衡量，即，處分決定的作出有無經(jīng)過合理程序，以及是否設定有處分消除機制，給予被處分人改過機會。

司法實踐中，最容易引起法律糾紛的教育行政處罰就是五種紀律處分中最嚴厲的“開除學籍”，不同于其他幾種處分，開除學籍將直接取消學生接受高等教育的權利。為確保高校不濫用處分權和學生權益不受非法侵害，對這一處分的設定和適用應采取法律保留原則，由專門部委設置嚴格的條件加以限制。我國相關立法也體現(xiàn)了這一審慎原則，如，在《管理規(guī)定》的第16條關于考試違紀或作弊的紀律處分中，只規(guī)定了“警告、嚴重警告、記過、留校察看”這幾種處分方式，而未直接采用“開除學籍”，這也體現(xiàn)出教育行政管理“以人為本、治病救人”的基本原則。在第54條中則詳細列舉了能適應開除學籍的七種情形，且沒有兜底條款。只有學生存在這七種嚴重違反校規(guī)校紀甚至違法的情況下才能適用“開除學籍”的處分。同時對高校此項處分權的行使權限，使用了“可以”而不是“應當”，這也給高校預留了適用空間。

三、教育行政權的限制——法律保留原則同尊重高校自主權的結合

通過以上分析可明確，高校教育行政管理有其特殊性和復雜性，相關立法應采取審慎原則，既要保障學生的合法權益不受侵害，又要適度尊重高校自主權。對于諸如招生錄取、轉學退學、畢業(yè)證書發(fā)放和學位證書授予、開除學籍處分的作出等“權力”，因其行使涉及到學生身份的設立、變更和消滅，直接影響到學生的重要權利，對這些處分權的設定、適用情形和適用程度都應采取法律保留原則，由有權或被授權的相關立法作出規(guī)定。對于休學或轉專業(yè)、留級降級、警告或嚴重警告、記過或留校察看等“權力”，因其具有很強的內部行政管理特征，應尊重高校自主權，允許高校根據(jù)實際需要通過校規(guī)校紀等章程設立適用條件，采取備案制，由受理高校章程申報審批機關核準，同時不排除司法救濟的介入。

四、教育行政管理關系中的司法救濟

傳統(tǒng)理論認為，學生是高校的內部行政相對人，對學生的教育行政管理行為是內部行政行為，因而規(guī)定高校學生的救濟途徑是申訴，沒有賦予學生可以提起行政復議和行政訴訟的權利。例如，對在校生的行政處罰、處分在《高等教育法》和教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》中只列舉了向學生申述處理委員會和學校所在地省級教育行政部門提出申訴的救濟途徑，沒有明確采用司法救濟的權利［3］。這顯然不利于保護在校生的合法權益，也造成司法實踐中對此類案件受理和審理的不確定性。

《中華人民共和國行政訴訟法》明確了法律法規(guī)授權的組織在行政管理活動中的具體行政行為可作為行政訴訟法調整對象。最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第20條、第21條將之擴大解釋為法律、法規(guī)和規(guī)章授權的主體。至此，規(guī)章也可以作為行政法淵源，由規(guī)章授權的具體行政行為也可以納入到行政訴訟調整范圍。在司法實踐中，法院依據(jù)上述解釋把高校作為法律法規(guī)和規(guī)章授權的行使教育行政管理權的組織，即具有行政主體資格，將其針對學生做出的教育行政管理行為納入具體行政行為進行司法審查，審理了很多高校行使教育行政管理權引發(fā)的行政訴訟案例。其中，1998年海淀區(qū)人民法院審理的田永訴北京科技大學案的判決書中首次確定將此類案件納入到行政訴訟的管轄范疇。這一判決得到二審法院的維持，而且被最高人民法院將其選登在1999年第4期《最高人民法院公報》。這實際上意味著最高人民法院對該案件判決所作出的認可和支持［4］。

2004年1月14日最高人民法院《關于規(guī)范行政案由的通知》中規(guī)定把教育行政管理列為行政管理范圍的第31項，這樣就更突出了教育行政管理案件的行政法律關系和行政訴訟法律關系。2004年5月19日教育部指定頒布的《國家教育考試違規(guī)處理辦法》第29條規(guī)定：“申請人對復核決定或者處理決定不服的，可以依據(jù)行政復議法和行政訴訟法的有關規(guī)定，申請行政復議或者行政訴訟?！彪m然作為部門規(guī)章，該《辦法》的法律位階較低，調整范圍也有限，在處理廣泛的教育行政管理糾紛方面難有普遍的適應性，但也體現(xiàn)出法律救濟原則的適用。因此，我們認為雖然我國教育法律法規(guī)沒有明確學生的行政復議權、起訴權，但高校學生對高校提起行政訴訟是有《行政訴訟法》及其解釋等相關法律依據(jù)的。這也符合法律義務同訴訟權利相對等的立法原則。

［1］申素平.高等教育體制改革與高等學校的法人地位［J］.理論視野,2008（7）:29-31.

［2］康琳娜.高校學生管理權的制度規(guī)約［J］.教育探索,2011（1）:178-179.

［3］天津仲裁委員會.論我國教育仲裁制度的構建［EB/OL］.［2011-9-16］.http//www.tjac.org.cn/news-content.php?mid=6.

［4］李國慧.審理高等教育行政訴訟案件若干問題的思考［J］.人民司法應用,2007（6）:92-95.

The Analysis about the Legal Relation of the Educational Administration between the Universities and Students

HUO Yong-gang
(School of Economic Management,Shaoguan University,Shaoguan 512005,Guangdong,China)

With the deepening of the higher education structural reform,the awareness of laws among the undergraduates is becoming a various and complicated tendency,which in college every management function is carried out in the management process.However,the most complicated part is the legal relation of the educational administration that produced by undergraduates,which it has been shown in many aspects such as students’status management,the issuance of diploma,disciplinary sanction etc.Above all,executive power of university should be used within the authority of the law and it had better provide a synonym of assistance for undergraduates to protect their rights on executive sanctions.

educational administration,the legal relation of the educational administration,students’right, legal remedy

922.1

A

1007-5348（2014）03-0114-05

（責任編輯：陳景增）

2014-01-12

霍勇剛（1979-），男，河南信陽人，韶關學院經(jīng)濟管理學院教師，碩士，主要從事高校學生教育管理研究。