王俊燕,劉永功

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100094)

長期以來,我國對(duì)河流的利用僅限于防洪和灌溉的簡(jiǎn)單管理。自20世紀(jì)七八十年代改革開放以來,經(jīng)過20多年粗放式的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口的迅速增加,人們對(duì)水資源的開采、利用和消耗水平逐漸上升,水資源的稀缺性加劇,水污染問題嚴(yán)重。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部公布的《2013年中國環(huán)境狀況公報(bào)》,全國地表水污染依然嚴(yán)重,總體上Ⅳ類～劣V類水質(zhì)占28.3%,其中黃河、松花江和海河為中重度污染,Ⅳ類～劣Ⅴ類水質(zhì)平均占到40%以上。湖泊(水庫)富營養(yǎng)化問題突出,太湖西部沿岸為中重度富營養(yǎng)化。由于水污染導(dǎo)致的水質(zhì)性缺水,使我國本來已經(jīng)短缺的水資源越發(fā)不堪重負(fù),解決流域水污染問題刻不容緩。

在流域水污染防治和管理中,由于流域水環(huán)境的公共物品屬性和外部性,需要政府的干預(yù)和管理。但在我國現(xiàn)行的流域管理體制下,流域水污染管理職責(zé)涉及眾多機(jī)構(gòu)和部門,包括中央及地方各級(jí)政府。這些機(jī)構(gòu)和部門之間出于各自的理性和利益,各自為政,難以實(shí)現(xiàn)協(xié)商和合作。當(dāng)前嚴(yán)重的流域水污染可以說是一種政府治理失靈的結(jié)果。雖然說在一些地方嘗試了政府協(xié)商機(jī)制,如在閩江流域設(shè)立的閩江水環(huán)境綜合整治聯(lián)席會(huì)議[1]、珠江流域設(shè)立的泛珠三角水事協(xié)商機(jī)制[2]。但這種松散的議事方式并沒有真正打破部門之間的藩籬,在實(shí)際管理中很難發(fā)揮真正的實(shí)效。

而公眾參與作為政府行為的補(bǔ)充,是流域管理中一支不可忽視的力量。早在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上制定的《21世紀(jì)議程》,就提出“建設(shè)一個(gè)新型的、根本性、更多群眾參與的流域管理模式”[3]。之后各國紛紛加以落實(shí)。國際范圍內(nèi),公眾參與在流域管理中發(fā)揮著積極的作用,無論是美國的田納西河流域“地區(qū)資源管理委員會(huì)”、澳大利亞墨累—達(dá)令流域的“社區(qū)咨詢委員會(huì)”，還是法國的“水議會(huì)”、西班牙的“水文聯(lián)盟”等,公眾作為成員之一,參與由多方代表組成的流域管理組織,共同參與流域管理。國外在流域管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)表明,公眾參與體現(xiàn)了決策的科學(xué)性和民主性,可以有效地動(dòng)員多方力量,形成全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的合力,同時(shí)促進(jìn)公眾環(huán)保意識(shí)的普遍提高和環(huán)保工作的有效進(jìn)行。[4]

現(xiàn)實(shí)中,我國公眾的參與意識(shí)和積極性不高,但同時(shí)又表現(xiàn)為受污染損害個(gè)體“極端化”的參與;公眾參與組織化程度不高,也缺乏廣泛而有影響力的民間組織的引導(dǎo);同時(shí)水環(huán)境信息公開程度還不高,限制了公眾獲得有效的信息。這些因素限制了公眾參與,成為我國促進(jìn)公眾參與流域水污染防治所必須解決的問題。

1 我國流域水污染防治中的公眾參與現(xiàn)狀

公眾參與是西方政治學(xué)研究領(lǐng)域的關(guān)注點(diǎn)[5]。源自西方的參與式民主理論,是公眾、流域水資源使用者參與流域水污染防治的理論和思想源流。當(dāng)今世界,在不同的國體、政體的國家,公眾參與是公民利益訴求的表達(dá),是公民的一種基本權(quán)利。參與式治理(Participatory Governance)是參與式民主/協(xié)商民主的實(shí)踐[6]。本文所講的公眾參與其實(shí)是“參與式治理”,即在行政立法和決策過程中,政府與其他利益相關(guān)者,包括受影響人和一般社會(huì)公眾,就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題,以信息共享、意見磋商、共同協(xié)作甚至伙伴關(guān)系的方式參與立法和決策過程,以提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性。而具體到流域水污染防治中的公眾參與,指公眾通過合法、公開、公平的程序和渠道,以一定的組織形式和參與方式,參與到流域水污染防治的立法、政策制定和有關(guān)項(xiàng)目管理中,實(shí)現(xiàn)良好的流域治理,最終改善流域水環(huán)境。

當(dāng)前,流域水污染防治中公眾參與的涉及面比較寬泛,大致歸納為以下幾個(gè)方面:

1.1 在政府的引導(dǎo)下規(guī)范自身的環(huán)境行為

公眾個(gè)體良好的環(huán)保意識(shí)和有利于環(huán)境保護(hù)的行為對(duì)流域水污染防治起著至關(guān)重要的作用,楊小柳[7]以大理洱海流域的水環(huán)境治理為例，發(fā)現(xiàn)流域內(nèi)居民的生活、生產(chǎn)用水和排水情況與流域水污染直接相關(guān)。在太湖流域的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),在太湖流域水污染防治中,公眾在政府的宣傳教育、政策引導(dǎo)和激勵(lì)下,從自身行為著手,在生產(chǎn)生活中注重減少污染,或者將產(chǎn)生的污染進(jìn)行一定程度的處理后再排放,有效減少了污染源。但前提是政府為這些“環(huán)境友好型行為”買單,如農(nóng)藥化肥減施工程由政府出大部分的資金對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)助,污水管網(wǎng)的鋪設(shè)和污水處理廠的運(yùn)行主要由政府出資,農(nóng)村的分散式污水處理設(shè)施也由政府部門出部分資金補(bǔ)助。但如果完全由公眾承擔(dān)費(fèi)用,絕大部分公眾在流域環(huán)境保護(hù)和自身利益中更傾向于自身利益。

1.2 對(duì)污染違法行為的監(jiān)督

公眾參與流域水污染防治的另一種方式就是對(duì)污染違法行為進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉和控告?！吨腥A人民共和國水污染控制法》規(guī)定,“任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境,并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境行為進(jìn)行檢舉”。丁宗凱等[8]在淮河/太湖流域開展了水污染防治監(jiān)管機(jī)制的公眾意見調(diào)查結(jié)果表明:全民監(jiān)管機(jī)制的缺乏是影響流域水污染防治計(jì)劃全面落實(shí)的主要因素,加強(qiáng)水污染監(jiān)管體制建設(shè),形成“部門齊抓共管、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管、企業(yè)具體治理、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、公眾積極參與”的流域水環(huán)境監(jiān)管機(jī)制,是有效控制流域水污染的重要保障。在現(xiàn)實(shí)生活中,公眾關(guān)心自己周圍的生活環(huán)境,對(duì)企業(yè)的違法行為深惡痛絕,出現(xiàn)了很多舉報(bào)違法排污案例。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部公布的“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線“2013年群眾舉報(bào)案件處理情況”,2013年受理的環(huán)境群眾舉報(bào)共1960起,比上年增加了26%。另外,還有公民個(gè)人或者環(huán)保組織為保護(hù)流域公共環(huán)境利益而提起的“環(huán)境公益訴訟”。

1.3 參與流域管理決策

公眾參與流域水污染防治的決策與管理可以有效克服政府單方面決策的失誤或缺陷,因?yàn)榱饔蛩廴痉乐未胧┑闹贫ㄐ枰y(tǒng)籌考慮多方面因素,而廣泛的公眾參與可以讓政府比較全面地了解情況,做到科學(xué)、合理決策。在制定流域水污染防治規(guī)劃、流域管理相關(guān)政策和指南、流域環(huán)境整治項(xiàng)目的立項(xiàng)審批過程中,通過召開聽證會(huì)、問卷調(diào)查等形式,廣泛征求、聽取普通公眾和專家的意見和建議,可以了解不同利益群體的意見,有利于做到正確決策。例如,以《國務(wù)院2013年批復(fù)的七大主要流域綜合規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)為例,在“流域綜合規(guī)劃”提交國務(wù)院批準(zhǔn)之前,在《規(guī)劃》的環(huán)境影響評(píng)價(jià)環(huán)節(jié),組織了座談會(huì)、聽證會(huì)和網(wǎng)絡(luò)公示等形式,收集公眾的意見和評(píng)論,并對(duì)意見的采納情況進(jìn)行記錄和反饋。

1.4 調(diào)和多重利益團(tuán)體之間的矛盾

目前我國的流域水污染防治主要采取政府管理體制,采取自上而下的管理方式,這種管理方式難以調(diào)和各種不同利益團(tuán)體之間復(fù)雜的利益沖突,而公眾參與是一種十分有效的調(diào)和矛盾的方式。

目前一些地區(qū)已經(jīng)開展了一些公眾參與調(diào)和流域水污染防治沖突的實(shí)踐。例如在江蘇省的一些地區(qū)開展了社區(qū)污染報(bào)告會(huì)[9],就是通過組織該社區(qū)內(nèi)的公眾、污染者和政府主管部門等利益相關(guān)者參與協(xié)商,來促進(jìn)污染者改善環(huán)境行為、提高環(huán)境主管部門的管理能力、推進(jìn)公眾在環(huán)境事務(wù)上的參與水平。在一些國際合作項(xiàng)目中,如澳發(fā)署資助的“中澳環(huán)境發(fā)展伙伴項(xiàng)目” 中,在太湖流域的常州試點(diǎn),成立了“社區(qū)磋商小組”。該小組向社區(qū)成員宣傳建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃對(duì)社區(qū)的影響,聽取社區(qū)成員對(duì)項(xiàng)目或者規(guī)劃的意見和建議,代表社區(qū)與其他利益相關(guān)方開展談判及告知社區(qū)談判結(jié)果。但是,從大范圍看來,目前公眾參與流域矛盾解決的事件并不多,社區(qū)污染報(bào)告會(huì)和由國外引進(jìn)的“社區(qū)磋商小組”的實(shí)踐只是處于起步階段,實(shí)施效果有待提高。

2 我國流域水污染防治中公眾參與現(xiàn)狀的整體評(píng)價(jià)及原因分析

根據(jù)美國學(xué)者謝爾·阿斯汀(Sherr Arnstein)的“公民參與階梯理論”,總體而言我國目前流域水污染防治的公眾參與還屬于比較低層次的參與,仍是以“政府主導(dǎo)型參與”為主。公眾何時(shí)參與以及如何參與很大程度上取決于政府的意志。雖然在實(shí)踐中有案例使公眾作為“聽證代表”參與進(jìn)來,作為個(gè)體化的公眾難以對(duì)流域水污染防治的決策和管理起到實(shí)質(zhì)性的作用,缺乏真正代表公眾的組織,與政府、排污企業(yè)等其他強(qiáng)勢(shì)利益群體進(jìn)行平等的對(duì)話和磋商,使流域水污染防治符合公眾利益。筆者認(rèn)為,導(dǎo)致這種現(xiàn)狀的原因有以下幾方面。

2.1 流域環(huán)境信息公開程度不夠

知情權(quán)是公眾參與流域水污染防治的前提和基礎(chǔ)。公眾只有獲得客觀、真實(shí)、全面的環(huán)境信息,才能有效地行使參與和監(jiān)督等權(quán)利。中央主要涉水部門,如環(huán)境保護(hù)部在其網(wǎng)站定期更新和公布長江、黃河等重點(diǎn)流域的重要斷面水質(zhì);水利部定期發(fā)布水資源公報(bào)。但在地方上,地方環(huán)境保護(hù)部門避重就輕、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),選擇性地進(jìn)行環(huán)境信息公告，或是發(fā)布方式單一、發(fā)布周期長,無法讓公眾及時(shí)、方便地了解環(huán)境狀況。尤其是越到基層,公眾很少有便捷的途徑獲取流域水環(huán)境信息。

2.2 公眾參與意識(shí)不強(qiáng),參與能力不高

目前公眾參與流域水污染防治的程度很低。公眾參與程度低,與公眾參與意識(shí)淡薄、參與能力低分不開。我國公眾目前即使表現(xiàn)出一定的環(huán)境意識(shí),也多是出于維護(hù)自身權(quán)益的需要。多數(shù)群眾只有在危害到自身的權(quán)益時(shí)才有比較高的關(guān)注程度和參與的積極性,與歐美等發(fā)達(dá)國家公眾較高的環(huán)境意識(shí)還有很大的差距。這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有直接的關(guān)系。另外,與我國長期以來的體制、文化等因素分不開。首先,人治觀念根深蒂固;其次,官本位觀念深入人心,而自由平等觀念總遭壓迫;再次,行政支配社會(huì)的觀念相當(dāng)發(fā)達(dá),而民主監(jiān)督行政的觀念仍很薄弱;還有民主法治意識(shí)的淡薄在一定程度上削減了公眾作為政策制定主體應(yīng)有的作用。

2.3 公眾意見的效力有限

我國目前的公眾參與流域水污染防治還是一個(gè)單向的過程,缺少對(duì)公眾的信息反饋機(jī)制的規(guī)定,公眾自己的意見是如何被政府機(jī)構(gòu)或建設(shè)單位理解和把握的、是否得到了考慮和采納,公眾并沒有獲知的途徑,這無疑會(huì)影響公眾參與的有效性,而且會(huì)影響公眾參與的積極性。

2.4 公眾參與相關(guān)的法律保障制度不完善

雖然在2002年頒布了《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)政府規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與問題做出了具體的規(guī)定;2006年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》明確了公眾參與的程序、具體形式和時(shí)間期限等。但具體到流域水污染防治方面,公眾參與的規(guī)定還處于原則層面,未對(duì)公眾參與流域水污染防治的具體內(nèi)容、具體形式和參與途徑進(jìn)行詳細(xì)的設(shè)計(jì)。另外,與公民環(huán)境權(quán)息息相關(guān)的“環(huán)境權(quán)益保護(hù)法”和“環(huán)境損害賠償法”以及公益訴訟制度等還沒有建立起來[10]

2.5 公眾參與組織體系不完善

目前,我國的公眾參與多為政府主導(dǎo)型的“自上而下”的形式,這種公眾參與的方式缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性,參與主體多為受影響的個(gè)人或者受影響群體的“代表”,沒有專門的代表公眾利益的團(tuán)體和組織,未能形成廣泛的整體力量,在與建設(shè)方或企業(yè)發(fā)生利益沖突時(shí),往往不具有足夠的能力與之抗衡;而且參與的程度和效果很大程度上受主管行政部門的態(tài)度影響,政府支持則參與效果良好,反之則差;這種政府主導(dǎo)下的公眾參與,如果不涉及公眾自己的根本利益,公眾很難將自己獨(dú)立的立場(chǎng)充分表達(dá)出來,因此公眾參與很容易流于形式,導(dǎo)致參與的效果不明顯。

2.6 非政府組織(NGO)力量薄弱

非政府組織(NGO)在推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理方面可以發(fā)揮積極作用,但目前我國對(duì)公眾參與有著積極的推動(dòng)和引導(dǎo)作用的NGO數(shù)量還不多,特別缺乏專業(yè)的、影響廣泛的流域水污染防治方面的NGO。

目前我國對(duì)NGO實(shí)行雙重審批制度, NGO在登記注冊(cè)時(shí),既需業(yè)務(wù)主管單位的審批,也需行政主管單位的審批,這導(dǎo)致NGO很難取得合法身份。合法地位的缺失是NGO運(yùn)用法律手段進(jìn)行環(huán)境治理所面臨的挑戰(zhàn)之一,由于不具備合法地位,導(dǎo)致NGO組織制度不健全,也在很大程度上削減了NGO在環(huán)境治理中作用的發(fā)揮。

3 機(jī)制構(gòu)建建議

從上述的分析可以得出,我國流域水污染防治的公眾參與還存在著很多問題,在參與主體的界定、參與環(huán)節(jié)和參與程度、參與方式等方面不明確,需要加以改進(jìn)和完善。而完善的公眾參與機(jī)制需要一定的制度安排和設(shè)計(jì)為載體。

3.1 完善流域水污染防治法律法規(guī)關(guān)于公眾參與和介入的有關(guān)細(xì)則

完備的法律法規(guī)是公眾參與的依據(jù)和前提。雖然我國相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公眾參與的權(quán)利進(jìn)行了程序性規(guī)定,如《中華人民共和國立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等,規(guī)定了“在法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的起草過程中,應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見”,但沒有明確的規(guī)定和細(xì)則保障公眾或其代表參與到其中。特別是需要將這種程序性權(quán)利落實(shí)到流域水污染防治有關(guān)的法律法規(guī)和政策的制定和實(shí)施過程中以及流域水污染防治項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和驗(yàn)收等項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中。尤其需要明確公眾或公眾代表或其組織在什么時(shí)間節(jié)點(diǎn)、以什么方式參與進(jìn)來,以及對(duì)公眾意愿和訴求的回應(yīng)和采納,以提高公眾參與的效力。

3.2 設(shè)立相應(yīng)的組織平臺(tái),作為公眾利益的代言人參與流域水污染治理

組織是實(shí)施制度安排的必要保證。當(dāng)前,流域水污染防治的參與主體主要是政府部門和強(qiáng)勢(shì)的利益主體,如污染企業(yè)。原子化的、松散的公眾并沒有自己的利益代言人,代表他們的利益與其他強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行博弈。發(fā)達(dá)國家在流域管理組織設(shè)計(jì)上值得借鑒。上文提到的這些發(fā)達(dá)國家都成立了流域管理局或流域管理委員會(huì)或水文聯(lián)盟等,從組織上保障公眾參與。而且這些機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上獨(dú)立于政府或者是“半政府性的”,具有權(quán)威性,同時(shí)與各級(jí)政府是分工合作關(guān)系。委員會(huì)是流域內(nèi)成員的政府合伙機(jī)構(gòu),能保證流域成員參與決策,每一個(gè)成員都享有平等的權(quán)利,都有權(quán)發(fā)表意見。采取“協(xié)商+參與”的管理模式。如澳大利亞的墨累-達(dá)令流域,依據(jù)法律及協(xié)定,流域的主要管理機(jī)構(gòu)包括墨累-達(dá)令流域部級(jí)理事會(huì)、社區(qū)咨詢委員會(huì)和流域管理委員會(huì)。其中社區(qū)咨詢委員會(huì)來自流域內(nèi)4個(gè)州、12個(gè)地方流域機(jī)構(gòu)和4個(gè)特殊利益群體的代表，體現(xiàn)了廣泛的代表性。社區(qū)咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)流域委員會(huì)和社區(qū)之間的雙向溝通,其宗旨是“確保社區(qū)有效參與以解決流域內(nèi)的水土資源和環(huán)境問題”。

3.3 在流域水污染治理項(xiàng)目中納入社會(huì)影響評(píng)估機(jī)制和公眾參與

項(xiàng)目平臺(tái)是落實(shí)國家流域資源管理各種規(guī)劃、政策、計(jì)劃的載體,也是國家公共資源配置的渠道。因此,在項(xiàng)目層面引入“社會(huì)影響評(píng)價(jià)機(jī)制和公眾參與”是落實(shí)公眾參與的最佳途徑?！吧鐣?huì)影響評(píng)估”識(shí)別任何公共或私人項(xiàng)目對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的個(gè)體或群體帶來的正面和負(fù)面影響,通過與利益相關(guān)人的參與和磋商,提升項(xiàng)目的正面影響,尋找和消除項(xiàng)目產(chǎn)生的負(fù)面影響,盡可能地消除項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和沖突?！吧鐣?huì)影響評(píng)估機(jī)制”廣泛地應(yīng)用于世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織的項(xiàng)目中,也應(yīng)該引入國內(nèi)的公共資源管理項(xiàng)目中。國家每年有大量的流域水污染治理項(xiàng)目上馬,以此為入手點(diǎn)在項(xiàng)目管理的全過程引入公眾參與。首先,在流域水污染防治項(xiàng)目的立項(xiàng)過程中,公眾參與的環(huán)節(jié)應(yīng)作為公共資金的配置和下?lián)艿那疤釛l件之一,無公眾參與的項(xiàng)目不會(huì)得到項(xiàng)目立項(xiàng)審批和獲得資金。其次,在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段,識(shí)別項(xiàng)目的主要利益者,了解項(xiàng)目可能對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾產(chǎn)生的影響,制定相應(yīng)的公眾參與計(jì)劃了解他們的意愿和訴求,并將之反映在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中;同時(shí),在項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估中,將公眾或其代表作為項(xiàng)目管理方之一,全程參與整個(gè)過程。

4 完善流域水污染防治公眾參與的建議

綜上所述,我國流域水污染防治的公眾參與還需進(jìn)一步改進(jìn)和完善,筆者從以下幾個(gè)方面提出了完善流域水污染防治公眾參與的建議。

4.1 健全環(huán)境信息公開機(jī)制

要想廣泛地動(dòng)員公眾參與流域水污染防治,首先必須解決水環(huán)境信息公開的問題。水環(huán)境信息公開是公眾參與污染控制的基礎(chǔ)和前提,若沒有水環(huán)境信息披露和信息發(fā)布機(jī)制,公眾就無法準(zhǔn)確獲知水環(huán)境信息,無法真正參與到水環(huán)境事業(yè)中來。充分利用各種媒介,包括網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報(bào)紙、板報(bào)、標(biāo)語等方式,提高信息的公開性和對(duì)受眾群體的可達(dá)性。

4.2 健全法律法規(guī),提高法律法規(guī)的有效性

如上文所述,有關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)強(qiáng)化公眾合法的參與權(quán)利,詳細(xì)規(guī)定公眾參與的范圍、環(huán)節(jié)、步驟和途徑等;重視對(duì)公眾意見的處理,對(duì)公眾意見進(jìn)行綜合全面的整理和分析,有針對(duì)性地吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見,研究和制定出相應(yīng)的解決對(duì)策,并采取污染防治措施。

4.3 提高公眾參與的組織化水平

單個(gè)的公民難以實(shí)現(xiàn)流域水污染防治的實(shí)質(zhì)性參與,需要將松散的無組織的公眾聯(lián)系成團(tuán)體,形成整體的參與力量。公眾需要代表自己利益的組織,代表公眾就流域環(huán)境問題,與政府、企業(yè)、專家進(jìn)行平等對(duì)話。當(dāng)不同利益團(tuán)體之間發(fā)生利益沖突時(shí),能夠作為公眾代表,與其他利益相關(guān)方進(jìn)行磋商、談判,就流域水污染防治達(dá)成協(xié)議,從而可以有效地解決多重利益矛盾,共同致力于社區(qū)和諧和水環(huán)境質(zhì)量的改善。

4.4 發(fā)展非政府組織(NGO),提高其在促進(jìn)公眾參與方面的能力

區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)和一般商業(yè)企業(yè)等組織,NGO組織具有公益性、民辦性和草根性的特點(diǎn)。國內(nèi)和國際的民間環(huán)保組織、專業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)公益組織在自然資源管理、環(huán)境保護(hù)、流域污染監(jiān)督和治理中,發(fā)揮著積極作用。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明,公眾在社會(huì)公益行動(dòng)中的主動(dòng)精神需要非政府組織的倡導(dǎo)和實(shí)踐,是政府社會(huì)動(dòng)員的一個(gè)有效補(bǔ)充。因此,應(yīng)改革和完善現(xiàn)行NGO登記注冊(cè)和管理制度;研究制定有利于NGO發(fā)展的公眾參與等規(guī)定,解決目前NGO資金短缺的問題;深入調(diào)查,分類指導(dǎo),為我國環(huán)保民間組織的健康發(fā)展提供有利的法律和政策措施。

4.5 建立環(huán)境公益訴訟制度

建立公益訴訟制度,是保證公眾參與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最好形式。但是由于現(xiàn)行法律的缺失,在司法實(shí)踐中公益訴訟往往不予立案受理。實(shí)際上,除政府以外,其他社會(huì)成員也與環(huán)境公益的維護(hù)和增進(jìn)息息相關(guān),隨著社會(huì)的進(jìn)步和大眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高,環(huán)境公益訴訟將日益增多,應(yīng)該予以鼓勵(lì)和支持。在流域管理領(lǐng)域,公益訴訟包括民事訴訟和行政訴訟兩種形式。訴訟主體不應(yīng)該有與案件有直接利害關(guān)系限制,任何公民和社會(huì)團(tuán)體都可以對(duì)不履行法定職責(zé)的單位和個(gè)人提起訴訟。只有這樣,才能實(shí)現(xiàn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)國際公約所規(guī)定的價(jià)值目標(biāo):環(huán)境公開、環(huán)境公正、環(huán)境民主。[11]

4.6 加強(qiáng)國際交流與合作

公眾參與流域水污染防治在國外已經(jīng)得到成功實(shí)施,并且取得了良好的效果。過去的20年,在世界銀行、亞洲銀行、英國海外發(fā)展署、澳大利亞國際發(fā)展署等多邊、雙邊組織支持下,我國在很多地方探索了灌區(qū)用水戶協(xié)會(huì)(WUA)參與社區(qū)和小流域水資源管理的組織模式,為微觀層面的公眾參與提供了參與渠道和途徑。當(dāng)然還有其他項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,這些經(jīng)驗(yàn)有助于克服自身的一些問題,更好地健全公眾參與機(jī)制。

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