陳玉忠 ，高學(xué)棟

(山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟(jì)南250014)

加強(qiáng)制度保障 踐行群眾路線

陳玉忠 ，高學(xué)棟

(山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟(jì)南250014)

黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)目的在于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高執(zhí)政能力。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)，社會(huì)階層分化、利益多元化、資源配置的市場(chǎng)化使得群眾路線實(shí)踐活動(dòng)面臨新的挑戰(zhàn)、困難。為切實(shí)改善干群關(guān)系、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，黨的群眾路線實(shí)踐活動(dòng)必須遵循現(xiàn)代政治的客觀規(guī)律，以加強(qiáng)制度建設(shè)為重點(diǎn)，發(fā)揮人民群眾在政治活動(dòng)中的主體地位和作用，健全法治和程序上的保障機(jī)制，切實(shí)把為民、務(wù)實(shí)、清廉的要求落到實(shí)處。

群眾路線；執(zhí)政基礎(chǔ)； 轉(zhuǎn)型社會(huì)； 制度建設(shè)

開(kāi)始于去年的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)已取得了顯著的階段性成效，目前第二批群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)正在如火如荼地進(jìn)行中。在此背景下，從政治學(xué)意義上解讀這次教育實(shí)踐活動(dòng)，分析轉(zhuǎn)型期實(shí)踐群眾路線面臨的困難和挑戰(zhàn)，探尋如何從制度保障上更好地踐行群眾路線，對(duì)于進(jìn)一步把教育實(shí)踐活動(dòng)穩(wěn)步推向深入并確保取得更大的實(shí)效，切實(shí)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，很有必要。本文擬對(duì)此作出探討和嘗試。

一、黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的政治學(xué)解讀

2013年4月19日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議決定在全黨自上而下分批開(kāi)展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，新的黨風(fēng)教育活動(dòng)拉開(kāi)帷幕。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我黨在全黨范圍內(nèi)先后開(kāi)展“三講”宣傳教育活動(dòng)(1996年)、保持黨的先進(jìn)性教育活動(dòng)(2004年)以及黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)(2013年)，分別對(duì)應(yīng)的是中共第三代以江澤民為總書(shū)記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體、中共十六大以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體以及中共十八大以習(xí)近平為總書(shū)記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體。在全黨上下開(kāi)展的教育實(shí)踐活動(dòng)與新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)走馬上任存在一定的規(guī)律聯(lián)系，因此，如何從政治學(xué)上進(jìn)行理論解讀應(yīng)當(dāng)是十分重要的課題。

(一)全黨上下開(kāi)展大范圍的教育實(shí)踐活動(dòng)目的在于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高執(zhí)政能力

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令世人矚目的成就，人民群眾的生活水平得到了普遍的提高和改善，國(guó)際地位和外交戰(zhàn)略取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，這是客觀事實(shí)。與此同時(shí)，社會(huì)貧富差距越來(lái)越大，各種社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾此起彼伏，群體事件頻現(xiàn)，干群矛盾在一些領(lǐng)域和地方還比較突出，甚至相當(dāng)尖銳。如何進(jìn)一步密切干群關(guān)系、達(dá)成改革共識(shí)、凝聚社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興成為擺在新一屆領(lǐng)導(dǎo)人面前的重大課題。從另一方面講，我黨執(zhí)政的合法基礎(chǔ)在于黨章規(guī)定的“兩個(gè)先進(jìn)性”，這是橫向面上就政黨與社會(huì)、群眾之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而言的；從時(shí)間的縱向角度看，黨中央換屆更多地從執(zhí)政理念、意識(shí)形態(tài)來(lái)鞏固其執(zhí)政基礎(chǔ)、補(bǔ)強(qiáng)政治合法性，體制的內(nèi)在要求也決定了黨在十八大后進(jìn)行全黨教育實(shí)踐活動(dòng)的必要性和重要性。

(二)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容，更加強(qiáng)調(diào)群眾在政黨執(zhí)政中的主動(dòng)性和主體地位

傳統(tǒng)的“群眾路線”主要是在上者(領(lǐng)袖、領(lǐng)導(dǎo))處理其在下者(群眾)關(guān)系的一種方式，也就是說(shuō)群眾只是決策者的信息來(lái)源之一，本身不是決策者。[1]在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，在全黨范圍內(nèi)開(kāi)展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)一方面要著重提高執(zhí)政黨新時(shí)期的執(zhí)政能力，例如反腐敗要“蒼蠅、老虎一起打”，發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的最大政治優(yōu)勢(shì)，避免脫離群眾的最大危險(xiǎn)；另一方面要確定、保障公民作為政治共同體平等的一員所應(yīng)具有的政治地位。從實(shí)踐的角度看，“群眾”是由若干個(gè)體不同、結(jié)構(gòu)有差異的成員組成的，只有具體到個(gè)體(公民)身上的權(quán)利、地位得到落實(shí)，作為抽象的集體概念“群眾”才具有現(xiàn)代社會(huì)中“歷史創(chuàng)造者”的實(shí)踐意義。教育實(shí)踐活動(dòng)要以群眾的滿意度為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)充分體現(xiàn)了黨的群眾路線在新時(shí)期的新要求。

(三)群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)重在密切干群關(guān)系，因?yàn)楦扇宏P(guān)系處理好了，人民群眾就信任、支持、擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)

改善干群關(guān)系首要在于干部的作風(fēng)建設(shè)，作風(fēng)問(wèn)題不是小事，事關(guān)黨在群眾中的形象，關(guān)系到黨的事業(yè)成敗和生死存亡。在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上，習(xí)近平同志指出，這次教育實(shí)踐活動(dòng)的主要任務(wù)聚焦到作風(fēng)建設(shè)上，集中解決形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)這“四風(fēng)”問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，黨員干部作風(fēng)建設(shè)，尤其是“破除四風(fēng)”是執(zhí)政黨在新時(shí)期向人民群眾做出的莊嚴(yán)承諾，這充分說(shuō)明黨中央已經(jīng)把作風(fēng)建設(shè)作為當(dāng)前執(zhí)政黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容。黨員干部作風(fēng)建設(shè)使得改善干群關(guān)系有了強(qiáng)有力的抓手，這是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、提高黨的執(zhí)政能力的重要舉措。

二、轉(zhuǎn)型時(shí)期實(shí)踐群眾路線面臨的困難和挑戰(zhàn)

實(shí)踐黨的群眾路線，必須放在時(shí)代的大背景下考量各種影響因素，健全一種可以評(píng)價(jià)、可以反思、可以監(jiān)督、可以糾錯(cuò)的長(zhǎng)效機(jī)制。那種不考慮時(shí)代差異、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化、用形式主義應(yīng)付上級(jí)要求的方式必定缺少制度實(shí)踐的價(jià)值。

(一)轉(zhuǎn)型時(shí)期實(shí)踐群眾路線的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了深刻的變化

第一，經(jīng)濟(jì)水平有了很大提高，生產(chǎn)生活方式更加注重專業(yè)分工。改革開(kāi)放三十多年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，國(guó)家GDP總量世界第二(2011年)，人均GDP超過(guò)6000美元(2012年)，外匯儲(chǔ)備2.8萬(wàn)億美元(2012年)，排名世界第一，人均儲(chǔ)蓄超過(guò)3萬(wàn)元(2013年)，排名世界第一。[2]可以說(shuō)，不論是總量還是人均指標(biāo)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)跨入了一個(gè)新的階段。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定著生活方式的變化，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，而且更加專業(yè)、高效，例如城市家政服務(wù)方面，像月嫂家政行業(yè)，就普遍得到了社會(huì)認(rèn)可。[3]

第二，社會(huì)結(jié)構(gòu)變化是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的“兩個(gè)階級(jí)一個(gè)階層”已經(jīng)分化，新的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)逐步形成。社會(huì)學(xué)界以職業(yè)分類為基礎(chǔ)，以組織資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源占有狀況作為劃分社會(huì)階層的標(biāo)準(zhǔn)，把當(dāng)今中國(guó)的社會(huì)群體劃分為五大社會(huì)經(jīng)濟(jì)階級(jí)[4](社會(huì)上層、中上層、中中層、中下層、底層)以及十大社會(huì)階層(國(guó)家與社會(huì)管理者階層、經(jīng)理人員階層、私營(yíng)企業(yè)主階層、專業(yè)技術(shù)人員階層、辦事人員階層、個(gè)體工商戶、商業(yè)服務(wù)業(yè)員工階層、產(chǎn)業(yè)工人階層、產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)者階層、城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)各種階層由于占據(jù)社會(huì)財(cái)富資源不等而產(chǎn)生的利益要求不同、對(duì)公共政策的關(guān)注點(diǎn)不同，客觀上增加了執(zhí)政黨整合不同階層群眾利益需求的難度和復(fù)雜度。

第三，貧富差距越來(lái)越大，社會(huì)穩(wěn)定的壓力不斷增大。改革開(kāi)放打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“鐵飯碗”，“讓一部分人先富起來(lái)”毫無(wú)疑問(wèn)適應(yīng)了當(dāng)時(shí)形勢(shì)的需要；但三十多年的發(fā)展導(dǎo)致的社會(huì)貧富差距太大超出了當(dāng)初政策制定者的預(yù)期。世界銀行報(bào)告顯示，美國(guó)是5%的人口掌握了60%的財(cái)富，而中國(guó)則是1%的家庭掌握了全國(guó)41.4%的財(cái)富，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國(guó)家之一。[5]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布我國(guó)(2012年)基尼系數(shù)0.474，這表明財(cái)富已過(guò)度集中，社會(huì)處于可能動(dòng)亂的“危險(xiǎn)”狀態(tài)。

第四，社會(huì)矛盾日益突顯，個(gè)案事件極易影響社會(huì)秩序?！霸诋?dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的矛盾和問(wèn)題可能更復(fù)雜、更突出。”[6]中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)矛盾問(wèn)題已經(jīng)影響到整個(gè)社會(huì)全局，主要表現(xiàn)在：其一，社會(huì)矛盾問(wèn)題的連帶性很強(qiáng)，往往相互影響，相互加重，使得社會(huì)矛盾問(wèn)題更加復(fù)雜化；而且，在特定條件下，原本屬于個(gè)案的社會(huì)矛盾問(wèn)題極易演變?yōu)檎w性的社會(huì)矛盾問(wèn)題。其二，社會(huì)矛盾問(wèn)題的勢(shì)能越來(lái)越強(qiáng)，慣性越來(lái)越大，越來(lái)越會(huì)按照自我演化的邏輯加速擴(kuò)張。從社會(huì)矛盾問(wèn)題演化的可能空間來(lái)看，現(xiàn)在只能說(shuō)是開(kāi)始不久，遠(yuǎn)沒(méi)有到達(dá)峰值。比如，從影響面影響力較大的角度看，官民矛盾、勞資矛盾、貧富矛盾、由征地拆遷所引發(fā)的社會(huì)矛盾問(wèn)題、由流動(dòng)人口所引發(fā)的社會(huì)矛盾問(wèn)題以及由對(duì)以往歷史遺留問(wèn)題的“倒找”行為所引發(fā)的社會(huì)矛盾問(wèn)題等等，皆有上升擴(kuò)張的可能性。

(二)轉(zhuǎn)型時(shí)期踐行群眾路線面臨的困難和挑戰(zhàn)比較嚴(yán)峻

第一，“群眾”的范疇與社會(huì)階層不再單一，執(zhí)政黨整合群眾訴求的難度加大。社會(huì)階層分化，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是既有窮又有富，既有資產(chǎn)上億的上層富豪又有逼仄在狹小空間頻繁上訪的社會(huì)底層。政府在面對(duì)現(xiàn)實(shí)意義上“分屬不同社會(huì)階層的群眾”整合利益要求的難度增加、復(fù)雜性空前，“任何形式的公共決策都不乏反對(duì)者”已成為常態(tài)，凝聚社會(huì)共識(shí)的難度不斷增加。譬如，出臺(tái)城市養(yǎng)狗政策，管嚴(yán)了禁止養(yǎng)狗不符合以人為本的要求，管松了放任養(yǎng)狗又漠視公共安全、市容環(huán)境衛(wèi)生，傾向于哪一方的政策都有利益受損者的公開(kāi)反對(duì)，這類在武裝斗爭(zhēng)時(shí)期貫徹群眾路線難以遇到的情況在今天卻是常態(tài)。利益的多元化、社會(huì)階層的分化對(duì)政府管理能力提出了更高的要求。

第二，經(jīng)濟(jì)達(dá)到了新的發(fā)展水平，簡(jiǎn)單地用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)群眾的生產(chǎn)生活難以為繼。改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，人民群眾的生活處于力求解決溫飽的水平，各種生活資源比較匱乏。按照馬斯洛的需求理論，保障物質(zhì)生活資源是當(dāng)時(shí)人民群眾的基本期待，所以黨中央提出的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制迅速激起了人民群眾的生產(chǎn)生活熱情，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效果為世人所矚目，包括“三步走”的戰(zhàn)略思想都有顯著的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)作為支撐?？梢哉f(shuō)，改革開(kāi)放三十年的成果也是黨的群眾路線的成功，適應(yīng)了人民群眾的需求和期待。進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)家GDP世界第二，人均亦超過(guò)6000美元，今后再簡(jiǎn)單地使用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)群眾生產(chǎn)生活的熱情，很難說(shuō)從理論上說(shuō)得通、道得明。從另一方面講，過(guò)去貫徹群眾路線某些做法如領(lǐng)導(dǎo)干部到困難群眾家中噓寒問(wèn)暖、送慰問(wèn)金、糧油面等等也是過(guò)時(shí)的，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定水準(zhǔn)的大國(guó)的戰(zhàn)略胸懷。

第三，傳統(tǒng)的聯(lián)系群眾方式面臨新的挑戰(zhàn)，制度化的路徑需要戰(zhàn)略性的思維。群眾路線的方式就是黨密切聯(lián)系群眾的方式，具體到干部而言就是與群眾拉近距離、打成一片。例如干部密切聯(lián)系群眾的典型做法：“三同”即同吃、同住、同勞動(dòng)。對(duì)傳統(tǒng)耕作在田地里的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)要求不是很高，當(dāng)然這對(duì)干部而言也是能夠勝任的，收割莊稼、做做農(nóng)活，或者給大娘挑擔(dān)水什么的，不具有高科技含量。還有個(gè)原因是過(guò)去的統(tǒng)治者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活太忽略了，突然來(lái)個(gè)黨員干部幫助干農(nóng)活，農(nóng)民心頭的尊嚴(yán)感被激活了，這成為贊成、擁護(hù)黨領(lǐng)導(dǎo)革命的情感動(dòng)力。因此，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)條件下，“三同”做法確實(shí)是簡(jiǎn)單而有效的群眾路線方式。轉(zhuǎn)型時(shí)期，人民群眾的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了很大的變化，社會(huì)生產(chǎn)的專業(yè)化要求勞動(dòng)者職業(yè)的專業(yè)分工化，不同于傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)者的技能要求越來(lái)越高，要求干部進(jìn)農(nóng)村“同勞動(dòng)”可能更多地讓干部熟悉基層實(shí)踐的需要?！巴　?、“同吃”可能更多地表達(dá)一種干部與群眾同甘共苦的態(tài)度，但真正實(shí)踐起來(lái)又與現(xiàn)代私人生活的多元化、個(gè)性化、隱私權(quán)保護(hù)存在著不小的緊張關(guān)系。

第四，計(jì)劃時(shí)代沿襲來(lái)的“群眾”缺乏自我組織性，難以抵抗現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。從戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代，一直到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在群眾路線實(shí)踐中我們注重黨對(duì)群眾的領(lǐng)導(dǎo)[7]，忽略了群眾自我組織建設(shè)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題比較集中而相互交織，一個(gè)小小的民間糾紛就能引發(fā)社會(huì)群眾對(duì)政府的不滿和牢騷，社會(huì)抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。一方面利益訴求渠道不健全 ，社會(huì)底層群眾生活逼仄，一有偶發(fā)的社會(huì)事件發(fā)生，社會(huì)的怨氣就像開(kāi)閘的洪水一樣沖擊正常的社會(huì)秩序；另一方面，散沙狀(原子化)的群眾沒(méi)有形成成熟的自我組織作為緩沖閥或者集體訴求的載體，公共管理者很難預(yù)防或者進(jìn)行溝通談判。一群無(wú)組織的公眾不僅意味著沒(méi)有確定的公民參與的場(chǎng)所，也沒(méi)有建立起任何觸及每個(gè)成員的溝通交流渠道。[8]近年來(lái)，無(wú)直接利益相關(guān)的群眾參與社會(huì)泄憤事件、群體性事件，甚至打砸政府辦公樓、派出所等現(xiàn)象就是無(wú)組織化群眾易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定事件的真實(shí)反映。

三、踐行群眾路線必須加強(qiáng)制度保障

鄧小平指出，制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好，可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。[9]社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)必須結(jié)合當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化這一特定環(huán)境，在繼承和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良工作作風(fēng)的基礎(chǔ)上，圍繞提高執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的能力，健全群眾的利益訴求渠道、完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、鼓勵(lì)群眾自我組織參與社會(huì)建設(shè)、拓寬群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的途徑等幾個(gè)方面，從制度上落實(shí)和保障黨的群眾路線的要求。

(一)改革和完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度，提高執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的能力

在我國(guó)，執(zhí)政黨的政治合法性來(lái)自于“先鋒隊(duì)”理論，即按照中共十六大通過(guò)的新黨章，黨不僅是“中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)也是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)”?！跋蠕h隊(duì)”的言說(shuō)彰顯的是中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性質(zhì)，這種“先進(jìn)性”決定了黨即使不與任何政黨分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也天然地具有道義上的無(wú)可爭(zhēng)辯性，也決定了黨即使不通過(guò)定期的自由選舉也必然能夠反映最廣大人民群眾根本的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。[10]另一方面，“先鋒隊(duì)”理論天然地闡明執(zhí)政黨執(zhí)政行為的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)——先進(jìn)性，或者說(shuō)人民群眾要求執(zhí)政黨與先鋒隊(duì)的身份相稱也是合理的期待。提高執(zhí)政黨密切聯(lián)系群眾的能力，必須按照人民群眾的合理期待加強(qiáng)黨的自身能力建設(shè)。干部委派任命制意味著上級(jí)對(duì)干部的晉升、任免有決定的權(quán)力，同時(shí)“人民群眾”在干部任命過(guò)程中的參與程度不高，具有很大形式性，甚至沒(méi)有基本的知情權(quán)。在功利主義的驅(qū)動(dòng)下，“只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)”必然成為干部個(gè)人的行為導(dǎo)向，從而滋生脫離群眾、漠視群眾利益的形式主義問(wèn)題。可見(jiàn)，形式主義的根源還是干部管理體制造成的。既然干部的升遷決定于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而與群眾無(wú)關(guān)，干部們自然不可能真正把群眾的冷暖放在心上，即使迫不得已做些“密切聯(lián)系群眾”的“親民”之事，也不過(guò)是為了取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而做的表面文章。對(duì)干部來(lái)說(shuō)，絕大部分情況是下級(jí)干部對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)俯首帖耳，而對(duì)群眾則頤指氣使，這種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的卑恭和對(duì)群眾的傲慢，構(gòu)成了干部的二重性。[11]“人民當(dāng)家作主”意味著人民群眾在國(guó)家政治生活中發(fā)揮著主體作用和功能，具體而言首先在政府官員的任免過(guò)程中逐步增強(qiáng)人民群眾(選民)的份量。由人民群眾決定領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的晉升，由民意問(wèn)責(zé)黨員干部的政治責(zé)任，干部的形式主義、官僚主義沒(méi)了應(yīng)用的舞臺(tái)，執(zhí)政黨聯(lián)系群眾能力得到了提高。

(二)健全群眾利益訴求渠道、提高群眾自我組織化水平

對(duì)許多領(lǐng)導(dǎo)干部而言，一說(shuō)“密切聯(lián)系群眾”很自然地想到“下去調(diào)研”這種方式。對(duì)公共決策主體來(lái)說(shuō)，聽(tīng)取民意主要通過(guò)暢通的群眾利益訴求渠道，這更具有根本性、可操作性。近幾年，地方的信訪數(shù)量居高不下、公眾抗議、群體性事件頻頻發(fā)生，都說(shuō)明人民群眾利益訴求的渠道不暢通，導(dǎo)致本應(yīng)該納入秩序、和平的軌道上的群眾利益表達(dá)依賴于其他方式，地方領(lǐng)導(dǎo)干部疲于應(yīng)對(duì)、不得已動(dòng)用警察力量維持秩序，造成地方黨政、民眾兩者全輸?shù)慕逃?xùn)不可謂不深刻。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本的政治制度，也是人民群眾根本的利益訴求渠道，但實(shí)踐中其法定地位、制度功能并沒(méi)有有效發(fā)揮出來(lái)。黨的十八大報(bào)告指出，“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”。這為發(fā)展人民代表大會(huì)制度發(fā)展指明了方向，人民代表大會(huì)要成為執(zhí)政黨整合群眾利益的制度平臺(tái)。人大整合民意必須以其功能的有效性為前提，國(guó)家政治制度上的根本性必須落實(shí)到具體的實(shí)踐活動(dòng)中去，唯有如此，真實(shí)、具體的民眾意見(jiàn)才可匯集到國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)中來(lái)，政府順從民意才有了協(xié)商、談判的基礎(chǔ)。[12]人大整合民意的過(guò)程可能是自上而下的、也有可能是自下而上的，完全沒(méi)有必要為了“整齊劃一”而人為地給民情上達(dá)設(shè)置許多障礙。人民代表召開(kāi)會(huì)議也是公開(kāi)的，民眾可以旁聽(tīng)，避免把人大會(huì)議開(kāi)成封閉會(huì)、宣傳會(huì)、指示會(huì)，這樣既可以監(jiān)督人大代表行使代議權(quán)，也為人大代表履職創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我們必須把人民群眾的自我組織建設(shè)放在一個(gè)重要而緊迫的議程。只有代表每個(gè)利益相同或類似的組織發(fā)聲，公共決策主體才會(huì)認(rèn)真地聽(tīng)取每一個(gè)個(gè)體的呼聲和需求。同時(shí)，社會(huì)組織也要充分發(fā)揮供給社會(huì)秩序的效用，充當(dāng)政府與社會(huì)之間橋梁，可以有效避免集體無(wú)序活動(dòng)。反之，散沙狀的群眾在無(wú)利益訴求時(shí)便于服從權(quán)力者的領(lǐng)導(dǎo)與支配，一旦利益訴求無(wú)處申訴或社會(huì)矛盾解決不暢，極易引起群體的無(wú)理性行為或活動(dòng)。

(三)改善基層民生、完善城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障和福利制度

“幫扶困”、“節(jié)日慰問(wèn)”被認(rèn)為是黨員干部聯(lián)系群眾的重要舉措，動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)干部幫助部分困難群眾度過(guò)暫時(shí)難關(guān)，起到了聯(lián)絡(luò)群眾感情、體驗(yàn)基層生活的作用。理性地看，“幫扶困”方式總有暫時(shí)性、隨意性、局部性、成本高的特點(diǎn)，如果缺乏制度上的保障，容易形式化、表面化?！皫头隼А奔纫砻黝I(lǐng)導(dǎo)者的愛(ài)民、為民姿態(tài)、引領(lǐng)各種資源力量的導(dǎo)向與關(guān)注，但更重要的是要形成解決困難群眾貧困問(wèn)題的保障體系，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制和民生福利度。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，幫助社會(huì)底層群眾擺脫貧困的境況既要減少權(quán)力的“正當(dāng)性”干預(yù)，更重要地要增強(qiáng)公民基本保障的權(quán)利性、救濟(jì)性，而后者更具有根本性、長(zhǎng)期性、內(nèi)在性。大力改善基層民生，更加合理地配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造條件積極把補(bǔ)缺性的民生福利轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度普惠型的民生福利，最后達(dá)到完全普惠型的民生福利，進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)保障的人財(cái)物投入，使民生事業(yè)、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)方面的工作做得越來(lái)越好，惠及全部基層民眾，使他們共享改革發(fā)展的成果，這樣社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題就會(huì)大幅度減少、社會(huì)管理成本就會(huì)大幅減低。[13]因此，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障和普惠型民生福利是貫徹群眾路線、使人民群眾共享改革成果的重要舉措。

(四)拓寬群眾反腐渠道、保障官員清廉，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力的效果

用道德情操約束政府官員、保證領(lǐng)導(dǎo)干部清廉是公務(wù)員道德廉政建設(shè)的重要內(nèi)容，但僅有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。保證官員干部清廉的重要機(jī)制是政府權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化，以權(quán)力制約權(quán)力、以社會(huì)制約國(guó)家是中國(guó)進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)繞不開(kāi)的一道坎。領(lǐng)導(dǎo)干部清風(fēng)氣正離不開(kāi)有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力監(jiān)督要體現(xiàn)人民群眾的主體力量，這是規(guī)范公權(quán)力的基礎(chǔ)條件。要進(jìn)一步深化行政體制改革、準(zhǔn)確定位政府職能，推進(jìn)更大范圍的政治體制改革和社會(huì)體制改革，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制，建立公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，讓權(quán)力在法律的軌道上行使，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。[14]由于體制反腐的滯后性、遲鈍性、不作為性以及受權(quán)力者的影響較為深遠(yuǎn)，體制外反腐異軍突起，網(wǎng)絡(luò)反腐成為體制外反腐的主力軍，“艷照門”能讓官員瞬間落馬，網(wǎng)絡(luò)曝光的“結(jié)婚承諾書(shū)”能把廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)移送司法機(jī)關(guān)。[15]容忍并積極鼓勵(lì)群眾反腐的新形式是提高體制反腐水平的重要舉措，群眾舉報(bào)亟需紀(jì)檢部門跟進(jìn)調(diào)查，清白則公示，保證干部官員工作的積極性，有問(wèn)題則處理，保證黨員干部隊(duì)伍的純潔性，不要?jiǎng)虞m以網(wǎng)絡(luò)謠言相向、以“誹謗罪”、“侵犯商業(yè)信譽(yù)罪”拘留、拘捕，[16]挫傷群眾反腐的積極性。干部廉潔重在群眾監(jiān)督、權(quán)力規(guī)范，無(wú)它則無(wú)公正、無(wú)它則無(wú)政治、無(wú)它則無(wú)政府公信力。

[1]叢日云.當(dāng)代中國(guó)政治語(yǔ)境中的“群眾”概念分析[J].政法論壇(中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào))，2005(2).

[2]王宇，王培偉. 連續(xù)三月突破43萬(wàn)億 人均儲(chǔ)蓄超過(guò)3萬(wàn)元[N].中國(guó)日?qǐng)?bào)，2013-09-11.

[3]周亦楣. 媒體稱北京上海月嫂最高月薪達(dá)1.5萬(wàn)[N].新京報(bào)，2012-04-07.

[4]陸學(xué)藝. 當(dāng)代中國(guó)社會(huì)階層研究報(bào)告[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

[5]叢亞平，李長(zhǎng)久.中國(guó)基尼系數(shù)達(dá)0.5超警戒線 社會(huì)處“危險(xiǎn)”狀態(tài)[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2010-05-20.

[6]胡錦濤. 在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2005-06-27.

[7]董必武.我們的財(cái)政任務(wù)與群眾路線[M]//董必武選集.北京：人民出版社，1985：174.

[8]約翰.克萊頓.托馬斯.公共決策中公眾參與[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：38.

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[11]張英紅.積極推進(jìn)聯(lián)系群眾方式的轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)黨政干部論壇，2002(7).

[12]陳玉忠，李坤軒.問(wèn)責(zé)制發(fā)展的路徑選擇：事故導(dǎo)向抑或民意導(dǎo)向[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(3).

[13]陸學(xué)藝.中國(guó)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理：探索發(fā)現(xiàn)[M].

[14]龔維斌.正確判斷社會(huì)形勢(shì)科學(xué)推進(jìn)社會(huì)管理[J].行政管理改革，2012(11).

[15]單增德涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)[N].法制晚報(bào)，2013-03-26.

[16]新快報(bào)記者.劉虎舉報(bào)工商總局副局長(zhǎng)被抓[N].南方都市報(bào)，2013-10-23.

(編輯：董 蕾)

2014-04-10

山東省軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目(2013RZB01003)、山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目(10CZZZ01)。

陳玉忠(1975-)，男，山東高密人，講師，山東行政學(xué)院公務(wù)員培訓(xùn)處，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、行政法；高學(xué)棟(1959-)，男，山東安丘人，教授，山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)副主編、編輯部主任，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地主任，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、公共行政管理。

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B

2095-7238(2014)09-0031-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.006