——基于恩施州野三關(guān)鎮(zhèn)的實證分析

汪小芳

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策研究

——基于恩施州野三關(guān)鎮(zhèn)的實證分析

汪小芳

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

以土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是一種趨勢，可為有條件的少數(shù)民族農(nóng)村借鑒。民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)野三關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點鮮明，有多樣經(jīng)營模式。該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也存在其自身獨特的問題，應(yīng)從多方面規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障適度規(guī)模經(jīng)營。

民族地區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營

一、引言

近期，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。我國所稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，狹義概念是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。簡單地講，就是農(nóng)民保留農(nóng)村土地的承包權(quán)，而轉(zhuǎn)讓其使用權(quán)①主力軍：《我國土地流轉(zhuǎn)問題研究》，上海：上海人民出版社，2012年，第34頁。。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)業(yè)勞動力大量轉(zhuǎn)移，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾逐漸凸顯，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為日漸增加。

民族地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，促進了有條件農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)，也推動了符合本地區(qū)實情的土地適度規(guī)模經(jīng)營。然而民族地區(qū)土地較為貧瘠，土地利用率低；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施落后，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和機械化水平低；土地流轉(zhuǎn)的法律、政策不全面，實施效果差。目前，專門針對民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的研究不多。李忠斌②李忠斌：《饒胤民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策——以貴州省黔南布依族苗族自治州為例》，《民族研究》2011年第2期。、肖文韜③③肖文韜：《交易封閉性、資產(chǎn)專用性與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》，《學(xué)術(shù)月刊》2004年第4期。、王茹④王茹：《論當(dāng)前西部欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實性——以陜西渭南市為例》，《新西部》2009年第20期。、王占霞⑤王占霞：《創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的思路與對策》，《哈爾濱大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。、張富杰⑥張富杰：《欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)：新特點、問題與對策——以貴州省平壩縣為例》，《貴州大學(xué)學(xué)報》2009年第3期。等對欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實施情況進行了研究，認為盡管通過土地流轉(zhuǎn)完善了農(nóng)村土地制度改革，但由于民族地區(qū)發(fā)展的特殊性和困難性，整體流轉(zhuǎn)水平較不樂觀。近年來，民族地區(qū)響應(yīng)中央對加快農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)、促進土地規(guī)模經(jīng)營的號召，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)地規(guī)模利用推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過有限公司、農(nóng)業(yè)合作社等模式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。本文選取了恩施州野三關(guān)鎮(zhèn)為實例，通過實地調(diào)研和實證研究，為民族地區(qū)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提供借鑒的范例。

二、恩施州野三關(guān)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題

恩施土家族苗族自治州（簡稱恩施州）國土面積2.4萬平方公里，總?cè)丝?03萬，于1983年8月19日建州。恩施州是多民族居住地，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?4%①《恩施土家族苗族自治州基本概況》，恩施政府門戶網(wǎng)站：http//www.enshi.gov.cn/esgk/20130709/82.html，2013-07-09.。作為恩施州的東大門，野三關(guān)鎮(zhèn)以土家族人數(shù)居多，是湖北省小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)面積530.9平方公里，耕地88199畝，山林61.9萬畝，鎮(zhèn)轄77個村居委會，735個村（居）民小組，24867戶，總?cè)丝?0萬人，其中農(nóng)業(yè)戶17288戶，農(nóng)業(yè)人口61448人②李桂媛，余菲菲：《山地鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游發(fā)展研究——中國“達沃斯”野三關(guān)》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2012年，第47頁。。

隨著恩施小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略和沿江城鎮(zhèn)帶的發(fā)展，加劇了土地供需矛盾，不僅使得農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，更推動了土地利用向集約規(guī)?；霓D(zhuǎn)變，促進了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。野三關(guān)鎮(zhèn)的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式，符合《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定的合法流轉(zhuǎn)方式。從該鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來看，以白巖子村的探索為開端，村民自愿按每畝每年350元的租金租賃土地，流轉(zhuǎn)協(xié)議期為十年③內(nèi)部資料：《土地流轉(zhuǎn)模式規(guī)范有序煙葉規(guī)模產(chǎn)業(yè)成效明顯》。，流轉(zhuǎn)面積從2009年的863.65畝④內(nèi)部資料：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)形式土地流轉(zhuǎn)能有效推進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展》。到2012年的1210畝，預(yù)估到2013年達到1600畝左右；該鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)規(guī)模最大的是堰塘灣村集體土地的流轉(zhuǎn)，該村與農(nóng)業(yè)公司簽訂為期50年的土地山林經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議，將1200畝的村級茶園改建為千畝核桃示范基地。目前在周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展核桃種植村188個，種植農(nóng)戶5萬余戶，種植規(guī)模千畝以上的村14個，核桃面積5.8萬畝⑤據(jù)堰塘灣村訪談?wù)??！?/p>

（一）民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)主要特點

1.以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為契機，樹典型，搞試點。民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)，是隨著國家扶貧開發(fā)政策的傾斜和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)劃而展開，具有統(tǒng)籌全局的意義。受資金、技術(shù)、信息等限制，野三關(guān)鎮(zhèn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作物收益低下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低，土地生產(chǎn)率低，迫切需要合理規(guī)劃發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為此，2008年白巖子村成為巴東首個探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式試點，種植大戶鄭遠報通過租賃等形式流轉(zhuǎn)土地，建立煙草農(nóng)莊，并以專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司化等模式經(jīng)營。而作為扶貧村的堰塘灣村，也在2009年通過流轉(zhuǎn)村委會集體土地孕育核桃產(chǎn)業(yè)。而該鎮(zhèn)其他村以此為典型發(fā)展煙葉核桃產(chǎn)業(yè)，凸顯輻射效應(yīng)。

2.受山地限制，流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，分布不均衡。民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為山地，耕地呈閑置、低效、零散狀態(tài)，土地耕作粗放低下，生產(chǎn)效率低，流轉(zhuǎn)的限制因素多。在適度規(guī)模經(jīng)營中，農(nóng)業(yè)機械化水平的提高極大地推動了流轉(zhuǎn)規(guī)模，而產(chǎn)業(yè)基地分布仍不均衡。野三關(guān)鎮(zhèn)通過機械作業(yè)和管理，一定程度上將此前處于效率低下的耕地變得高效集中，而土地流轉(zhuǎn)規(guī)模從2009年僅白巖子村流轉(zhuǎn)的850畝，發(fā)展到2012年全鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積近1萬余畝，日益擴大⑥內(nèi)部資料：《土地流轉(zhuǎn)模式規(guī)范有序煙葉規(guī)模產(chǎn)業(yè)成效明顯》。。但多個村莊分布很不均衡，尤以發(fā)展較早的白巖子村、規(guī)模最大的堰塘灣村為典型，大多數(shù)村并沒有大規(guī)模流轉(zhuǎn)的情況。

3.村民流轉(zhuǎn)意愿由觀望態(tài)度到積極性漸漲。民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民文化素質(zhì)普遍較低，很難對土地流轉(zhuǎn)有全面的了解和認識。在流轉(zhuǎn)試點的初期，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民固守著自給自足的生產(chǎn)，普遍對土地流轉(zhuǎn)缺乏積極性，大多持觀望態(tài)度。而一旦土地流轉(zhuǎn)形成規(guī)模效益，村民便會積極性大漲，參與熱情大大提高。如2009年野三關(guān)鎮(zhèn)白巖子村剛開始實行土地流轉(zhuǎn)時比較困難，原因在于之前未有這樣的模式，參與流轉(zhuǎn)的土地面積都少，而當(dāng)?shù)谝荒暝囆械拇迕袢〉檬找婧?，第二年更多的村民主動參與土地流轉(zhuǎn)。其中，村民卻未過多考慮價格等因素，如該鎮(zhèn)堰塘灣村土地流轉(zhuǎn)中50年流轉(zhuǎn)期限過長，每年一萬元承包費的流轉(zhuǎn)價格過低。

4.因地制宜，凸顯經(jīng)濟和環(huán)保效益的統(tǒng)一。民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的適度規(guī)模經(jīng)營，不僅要遵循經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，發(fā)揮民族的特色和優(yōu)勢，更要符合地理地勢的特點，因地制宜，做到自然水土的和諧管理，實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)保的統(tǒng)一。野三關(guān)鎮(zhèn)位于武陵山區(qū)，山地面積大、坡陡溝深，水土流失嚴重、生態(tài)脆弱。在流轉(zhuǎn)土地、規(guī)劃農(nóng)業(yè)基地時，該鎮(zhèn)謀求經(jīng)營效益和環(huán)保效益的統(tǒng)一，不僅考慮參照地理位置，優(yōu)先選擇連片成畝的優(yōu)質(zhì)肥沃土地，更是考慮到核桃的生態(tài)效益價值，通過土地規(guī)模流轉(zhuǎn)建立核桃產(chǎn)業(yè)基地，體現(xiàn)該鎮(zhèn)治理石漠化、荒漠化的長遠眼光。

5.以自治規(guī)章為保障，流轉(zhuǎn)服務(wù)有創(chuàng)新。為規(guī)范民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)，民族自治州除了出臺指導(dǎo)性規(guī)章文件來規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序外，更發(fā)揮特色，有所創(chuàng)新。2010年出臺的《恩施土家族苗族自治州人民政府關(guān)于推進全州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的意見》，為野三關(guān)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)提供了指導(dǎo)和保障；村民集體組織參與流轉(zhuǎn)的全程服務(wù)，體現(xiàn)村民間的自力更生、互助團結(jié)，這是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的一大特色，如該鎮(zhèn)政府開展以專業(yè)合作社等多主體的多樣化適度規(guī)模經(jīng)營；以科技特派員方式開展基層土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，這是該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的創(chuàng)新點。如科技特派員服務(wù)模式之一為土地流轉(zhuǎn)模式①根據(jù)恩施州政府辦公室《轉(zhuǎn)發(fā)州科技局關(guān)于開展科技特派員基層創(chuàng)業(yè)行動實施意見的通知》，科技特派員有領(lǐng)辦創(chuàng)辦經(jīng)濟實體、有償技術(shù)服務(wù)、資金入股、無償技術(shù)服務(wù)與土地流轉(zhuǎn)五種服務(wù)模式。。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

研究者認為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程將是十分緩慢的。而中西部少數(shù)民族地區(qū)由于受到山地的限制，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生率和規(guī)模、速度均低于東部經(jīng)濟發(fā)達省區(qū)②洪增林：《我國集體土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)研究》，北京：中國科學(xué)出版社,2008年。。而如野三關(guān)鎮(zhèn)這樣的民族地區(qū)，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在以下幾個問題。

1.遺留問題復(fù)雜，糾紛增多

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動了城鄉(xiāng)要素的合理流動，促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，卻造成土地承包主體不明晰等問題。隨著免征農(nóng)業(yè)稅政策的出臺，村民隨意將承包地撂荒或者轉(zhuǎn)包給他人而外出務(wù)工。隨著土地適度規(guī)模經(jīng)營的效益提高，原先的承包人紛紛回鄉(xiāng)要求重新利用這些撂荒地或轉(zhuǎn)包地。由于無土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、流轉(zhuǎn)合同期限方式不規(guī)范等原因，糾紛逐漸增多，流轉(zhuǎn)雙方利益無法得到保障，給調(diào)解仲裁也帶來了難度。如野三關(guān)鎮(zhèn)所轄的石橋坪村在2012年上半年就解決村民之間山界糾紛、林權(quán)糾紛、土地爭議糾紛等各種類型糾紛十多件，對于維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的和諧與穩(wěn)定起到了重要作用③宋仕平等：《非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理研究——野三關(guān)的實踐與探索》，北京：中央民族出版社，2012年，第117-118頁。。

2.村集體缺乏監(jiān)督損害農(nóng)民利益

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往地處山區(qū)，信息閉塞，政治文化相對保守落后，尤其是民眾參與村民自治的熱情較低，監(jiān)督意識淡薄，而對于村級組織的違規(guī)操作，農(nóng)民也不懂得用法律手段來維護自身權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營中，大量工商資本的進入，村集體可能會著眼于短期利益，在缺乏監(jiān)督情況下，損害了農(nóng)民的根本利益。從野三關(guān)實踐看，村集體在對外租賃土地中，未考慮到價格因素給收益帶來的影響，利用其鄉(xiāng)村權(quán)威的自治、權(quán)威作用，在大多數(shù)同意的情況下，很可能強制個別不合作者，使土地流轉(zhuǎn)得到100%的簽字率。如堰塘灣村出租集體林地時，曾召開村民代表大會進行“一事一議”，公開表決，但實質(zhì)上是否完全合法，村民是否有異議，沒有具體文件對外公開，很難追究。

3.缺乏有效的激勵機制

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于本身經(jīng)濟發(fā)展相對落后，機會小，發(fā)展前景不高，因此很難吸引、留住人才。而城鎮(zhèn)化中一些青壯年勞動力的外出務(wù)工，高素質(zhì)的高校畢業(yè)生回鄉(xiāng)人數(shù)少，使野三關(guān)鎮(zhèn)輸出多、引進少，政府在人才引進上投入少，缺乏強有力的有效政策，難以為流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式提供智力支持。而民族鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展中經(jīng)濟實力較弱，低端粗放，政府扶持力度有限，缺乏有力的資金技術(shù)多重激勵機制。如白巖子煙草合作社集煙葉種植和粗加工為主，生產(chǎn)設(shè)施較為落后，包括十多個年久失修的育苗大棚，由幾間低矮民房改建而成的烤煙工廠，人工制成的煙草“編織木棒”，還有較少的“打包機”和“烤煙機”，用于對煙葉的粗加工。

4.缺乏配套的流轉(zhuǎn)服務(wù)機制

民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中介組織較少，土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善。其一，盡管在經(jīng)濟比較發(fā)達的個別地方，土地承包經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了加速發(fā)展的趨勢，但在經(jīng)濟落后的民族地區(qū)，基本上是由村集體經(jīng)濟組織在代位，而野三關(guān)鎮(zhèn)的典型的中介組織之一就是專業(yè)合作社，它的輻射面窄，往往行業(yè)間相對封閉，交流較少，從而影響了土地流轉(zhuǎn)的有效運作，不利于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。其二，根據(jù)《州政府關(guān)于推進全州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的意見》，應(yīng)設(shè)立關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的縣市級指導(dǎo)服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級服務(wù)站、村級信息聯(lián)絡(luò)員三級流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，但野三關(guān)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)主要由鄉(xiāng)財管所負責(zé)，民間中介組織還相當(dāng)少，管理不到位。

5.缺乏良好的法律法規(guī)適用機制

在民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族習(xí)慣法以特有的表現(xiàn)方式來展示其解決社會糾紛的強大作用。盡管當(dāng)前民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行著大量的法律法規(guī)，然而這些法律規(guī)定不能應(yīng)用于解決土地流轉(zhuǎn)的新問題，如對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體未作明確規(guī)定。在實際操作中，表現(xiàn)為國家法律法規(guī)在該地區(qū)運用時與民族習(xí)慣法產(chǎn)生沖突時，該如何選擇適用。在野三關(guān)鎮(zhèn)，尤其是該地區(qū)的人們對本民族習(xí)慣法的熟悉、信仰和可預(yù)期性，使得土家族習(xí)慣法在野三關(guān)地區(qū)仍頑強地生存著，并一直被人們作為主要的糾紛解決機制來解決糾紛。從當(dāng)?shù)氐乃痉▽嵺`中可以總結(jié)為，村級調(diào)解委員會在利用土家族習(xí)慣法來調(diào)解糾紛時，可以自由選擇是運用法律、法規(guī)和國家政策，或者土家族習(xí)慣法，政府不干涉過程也不追究調(diào)解結(jié)果的正確性①宋仕平等：《非政府組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理研究——野三關(guān)的實踐與探索》，北京：中央民族出版社，2012年，第128頁。。

三、影響民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的因素分析

（一）土地供需矛盾

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往多山地，土地流轉(zhuǎn)特殊性體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的分散無序性和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營土地需求間的矛盾，嚴重制約著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率的提高。一方面，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，實力不強，資金匱乏，耕地面積呈分散化、零碎化，難以流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計，該鎮(zhèn)耕地近9萬畝，山林近62萬畝，2012年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積近1萬余畝，發(fā)展不同品名的規(guī)模產(chǎn)業(yè)②內(nèi)部資料：《土地流轉(zhuǎn)模式規(guī)范有序煙葉規(guī)模產(chǎn)業(yè)成效明顯》。，流轉(zhuǎn)比例較低。而土地規(guī)模經(jīng)營本著互惠互利的原則，要求出租的土地必須是大沖大淌、相對連片集中，便于規(guī)?；瘷C械作業(yè)。另一方面，長期以來，農(nóng)村土地的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會保障”功能，使農(nóng)民對土地有很深的依戀情結(jié)，加上農(nóng)村會保障層次低、水平低，農(nóng)民有后顧之憂，也加劇了土地供需矛盾。

（二）人才供需矛盾

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于缺乏吸引力，高層次的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和管理人才引進成本高，實施效果有限，難以滿足土地規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的人才需求。一方面，種植大戶、農(nóng)民企業(yè)家的出現(xiàn)畢竟是少數(shù)，大多數(shù)都是文化素質(zhì)水平不高的農(nóng)民，意識不到規(guī)模經(jīng)營的長期效益，其流轉(zhuǎn)的積極性有限。另一方面，在引進大量的農(nóng)業(yè)技術(shù)員和高學(xué)歷人才中，成本高，流于形式，發(fā)揮作用小。如聘來的專業(yè)出身、技術(shù)可靠的技術(shù)員成本較高，且參與到指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中并不廣泛。恩施州實施的科技特派員基層創(chuàng)業(yè)活動，有專項服務(wù)為土地流轉(zhuǎn)，部分科技特派員只是掛著虛職，在企業(yè)、基地服務(wù)時間短，并不能真正為專業(yè)合作社提供實質(zhì)服務(wù)。

（三）村集體角色定位不清

相比較“多由地方政府推動和鄉(xiāng)村經(jīng)濟精英參與……往往很少顧及農(nóng)民利益”、體現(xiàn)“利益分配問題”較為突出③華彥玲：《蘇南鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)及利益研究——以H村為例》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第6頁。的蘇南鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)多由強權(quán)的村集體推動。村集體在流轉(zhuǎn)中角色混淆不清，有悖于現(xiàn)代土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營管理模式。野三關(guān)鎮(zhèn)大多數(shù)村兩委主職干部牽頭既組建專業(yè)合作社，又成立龍頭企業(yè)，導(dǎo)致利益分配不透明，經(jīng)營管理模式不科學(xué)。如白巖子村鄭遠報在2005-2010年期間擔(dān)任該村村委會主任、合作社擔(dān)任理事和龍頭企業(yè)的總經(jīng)理，在該村的土地流轉(zhuǎn)中他是村主任，又是農(nóng)莊主，很難保證其平衡各中利益，做到公正決策、不偏不倚，如出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛，其調(diào)解處理也大部分是由村委會來解決，很不科學(xué)。

四、民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)完善對策

（一）增強法律意識，減少流轉(zhuǎn)糾紛

針對民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)中的現(xiàn)實遺留問題，應(yīng)通過法制宣傳和普法教育，從根本上提高農(nóng)民的法律意識，提高其維權(quán)能力。在土地流轉(zhuǎn)中，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做好法律服務(wù)工作，派專門人員做好法律宣傳工作，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)的全過程，使流轉(zhuǎn)合同形式、流轉(zhuǎn)期限符合法律規(guī)定。另一方面，應(yīng)進一步完善土地確權(quán)工作，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，解決土地流轉(zhuǎn)糾紛。要嚴格使用全省統(tǒng)一制訂的土地流轉(zhuǎn)合同文本，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制，通過加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仲裁機構(gòu)建設(shè)，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度。

（二）加大監(jiān)督力度，維護農(nóng)民利益

針對村集體缺乏監(jiān)督的問題，應(yīng)明確村集體角色，對于專業(yè)合作社、村委會和龍頭企業(yè)中領(lǐng)導(dǎo)人員混雜不清的問題，應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)中進行區(qū)分，重組機構(gòu)、重新分配人員，避免利益沖突；應(yīng)加大對民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級管理組織的監(jiān)督，要在發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給特定主體時，發(fā)揮村民大會或村代會表決權(quán)的作用。另一方面，應(yīng)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織、土地管理部門對流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)督。應(yīng)根據(jù)合同履行情況，對于投資周期長的產(chǎn)業(yè)5～10年進行一次續(xù)約，根據(jù)經(jīng)營收益適當(dāng)提升流轉(zhuǎn)價格并及時收費；對于期限較長的流轉(zhuǎn)合同（15年以上的），要對其實行定期的跟蹤檢查，防止土地的隨意倒手轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，從而維護農(nóng)民利益。

（三）壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建有效激勵機制

針對土地供需矛盾問題，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅應(yīng)堅持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目帶動，通過科學(xué)的土地利用規(guī)劃、機械化作業(yè)來發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；更要建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地的福利性和社會保險功能，為土地出讓者解決后顧之憂①宋陳成文等：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：一個階層分析的視角》，北京：人民出版社，2012年，第249頁。。另一方面，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從資金、人才、技術(shù)、管理模式方面構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的有效激勵機制。應(yīng)真正發(fā)揮科技特派員的作用，重點培養(yǎng)本土的農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)員，重視農(nóng)民的主人翁地位，積極創(chuàng)造條件培訓(xùn)農(nóng)民，使農(nóng)村社會階層根據(jù)自己的實際情況各取所需，提升自己的人力資本，發(fā)揮他們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動作用。

（四）完善市場，配套相關(guān)服務(wù)機制

針對土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展中的問題，應(yīng)大力加強民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地市場的建設(shè)，鼓勵流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展壯大，建立專業(yè)獨立的委托代理機構(gòu)。要促進村級管理組織的職能向中介、管理的轉(zhuǎn)變，鼓勵不同行業(yè)專業(yè)合作社等集體組織間的交流，分享管理經(jīng)驗，并逐步提供必要的技術(shù)、信息、法律咨詢等服務(wù)；要加強村干部間的組織協(xié)調(diào)，收集土地流轉(zhuǎn)信息，做好監(jiān)督管理工作。另一方面，要真正發(fā)揮村級信息聯(lián)絡(luò)員在土地流轉(zhuǎn)“三級”服務(wù)機制中的作用，從土地承包流轉(zhuǎn)登記制度、合同管理制度、糾紛調(diào)解制度、檔案管理制度等方面，充分發(fā)揮管理和服務(wù)職能。

（五）明確法律法規(guī)與習(xí)慣法的適用順序問題

針對土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的新問題，民族地區(qū)應(yīng)該根據(jù)實際情況，明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體，制訂相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。應(yīng)正確處理好國家立法、地方規(guī)章與少數(shù)民族習(xí)慣法間的沖突問題。一方面，應(yīng)完善自治州的自治條例和單行條例中的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)進一步明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、程序、管理機構(gòu)、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任。另一方面，對于民族習(xí)慣法，應(yīng)看到其在協(xié)調(diào)民間土地流轉(zhuǎn)中的積極作用，對于不涉及犯罪可私力救濟的土地流轉(zhuǎn)糾紛案，可以先按照民族習(xí)慣法進行調(diào)解解決，但是一旦這種調(diào)解與國家地方立法產(chǎn)生沖突時，由于其缺乏國家強制力，就必須讓位與國家地方立法由其進行裁決，維護憲法和法律的尊嚴。

結(jié)語

本文分析了民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)野三關(guān)土地流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀，總結(jié)了民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，并提出相應(yīng)對策，有利于進一步落實以農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)為突破口，推動土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，緩和農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系和市場經(jīng)濟的矛盾，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。亟需進一步實證研究，提煉出如何處理好民族地區(qū)土地承包權(quán)的穩(wěn)定和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)律，從而實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營中的公平與效率，為建立規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的保障機制提供范例。

[1]主力軍.我國土地流轉(zhuǎn)問題研究[M].上海：上海人民出版社，2012：34

[2]李桂媛，余菲菲.山地鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游發(fā)展研究——中國“達沃斯”野三關(guān)[M].北京：中央民族大學(xué)出版社，2012：47

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[4]洪增林.我國集體土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)研究[M].北京:中國科學(xué)出版社,2008

[5]華彥玲.蘇南鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)中的地權(quán)及利益研究——以H村為例[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012：6

[6]陳成文等.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：一個階層分析的視角[M].北京：人民出版社，2012：249

A study of land transfer in ethnic rural areas:problems and countermeasures——An empirical analysis of YE San-guan Town in Enshi

WANG Xiaofang

Management at a moderate level by means of land transfer as a trend can provide some reference for some ethnic rural areas.YE San-guan Town is an ethnic one distinctive in rural land transfer and has various modes of management.Unfortunately,land transfer in this town also results in some problems to be solved for safeguarding management at a moderate level.

ethnic area;rural land transfer;management at a moderate level

F321.1

A

1009-9530（2014）04-0042-05

2014-02-21

中南民族大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項目（2013sycxjj061）

汪小芳（1989-），女，中南民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，專業(yè)為法律碩士（非法學(xué)）。